Сутність і зміст понять охорона та захист державного кордону України

Із дослідження зробленому у попередньому підрозділі стає оче­видним, що взаємодія у сфері охорони державного кордону забезпе­чується спільною узгодженою діяльністю органів публічної адмініс­трації і місцевого населення прикордонних регіонів.

Державний кордон визначає межі юридичних повноважень держа­вної влади окремої країни. Одним із показників самостійності, незале­жності та територіальної цілісності держави є надійна охорона держа­ного кордону. Зміна характеру загроз на державному кордоні України та спрямування до європейської інтеграції обумовили перехід, у 2003 року, охорони державного кордону України від військового до

правоохоронного аспекту, а система забезпечення національних інте­ресів у цій сфері набули правоохоронного характеру. Кордон України XXI століття - це не «дротові огорожі», а цивілізовані сучасні правові методи і матеріально-технічно оснащені правоохоронні органи. Майже десять років тому сфера охорони державного кордону розглядалась як військовий комплекс заходів уособлений в діяльності військового ор­гану - Прикордонних військ України. Зважаючи на суттєві правові пе­ретворення в цій сфері, сьогодні назріла потреба у дослідженні її в правовому векторі, виробленні нових підходів та переосмисленні ос­новних понять та категорій відносно правового забезпечення сфери охорони державного кордону. Хоча 2014-2015 роки, а саме події на сході країни, показали що не можна ігнорувати військовий аспект за­безпечення захисту територіальної цілісності держави.

Закон України «Про державний кордон України» визначає, що охорона державного кордону України є невід'ємною складовою зага­льнодержавної системи захисту державного кордону і полягає у здійсненні Державною прикордонною службою України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними Силами України у повітряному та підводному просторі відповідно до нада­них їм повноважень заходів, з метою забезпечення недоторканності державного кордону України [23, ч.

Великий тлумачний словник сучасної української мови визначає термін «охороняти», як: оберігати від небезпеки, забезпечувати від загрози нападу, замаху, стояти на варті; вартувати, стерегти, забез­печувати, гарантувати недоторканність, оберігати від руйнування, знищення, завдавання шкоди; захищати [54].

Юридична енциклопедія формулює, що охорона державного кор­дону охоплює систему політичних, військових, економічних, саніта­рних, режимних та інших заходів, які проводяться з метою забезпе­чення встановленого режиму і захисту державних інтересів країни на кордоні [55, с. 382].

Вживаючи слово «охорона», зазначає О. І. Чудновський, необхід­но розуміти, що щось треба зберегти, сторожити, щоб ніхто непомі­чений не підійшов до об’єкта що охороняється [56, с. 6].

Конкретизацію поняття охорона державного кордону, знаходимо в дефініції В. В. Половнікова. Під якою він розуміє, «здійснення комплексу різноманітних заходів щодо запобігання порушенням за­конодавства про державний кордон України, забезпечення необхід­них умов для функціонування державного кордон, дотримання вста­новлених на державному кордоні та у прикордонні режимів, припи­нення протиправних дій та притягнення винних до відповідальності» [57, с. 41]. Дане визначення характеризує сутності і внутрішній зміст охорони державного кордону, оскільки містить перелік заходів з яких по суті і складається.

В. Л. Зьолка вкладає наступний зміст у поняття «охорона держа­вного кордону», - це система передбачених законодавством полі­тичних, правових, оперативних, організаційних, економічних, еко­логічних, санітарно-карантинних, військових, технічних та інших заходів, що проводяться з метою забезпечення недоторканності державного кордону України і дотримання адміністративних режи­мів встановлюються в прикордонному просторі і реалізуються шля­хом здійснення прикордонної діяльності уповноваженими на те ор­ганами виконавчої влади [53, с. 119-120]. Загалом можна підтрима­ти позицію автора з окремими уточненнями. По-перше, згадуючи про адміністративні режими, як формулює автор «в прикордонному просторі» зауважимо, що Закон України «Про державний кордон України» називає: режим державного кордону, прикордонний ре­жим і режим у пунктах пропуску через державний кордон України. Автор вказує, що комплекс захдів проводиться з метою забезпечен­ня недоторканності державного кордону України. На наш погляд, недоторканість забезпечується дотриманням режиму державного кордону України, так як ч. 5 ст. 9 Закону України «Про державний кордон України» ототожнює поняття порушник режиму державного кордону з порушником державного кордону України. По-друге, ав­тором використана термінологія якої не має в законодавстві, а саме прикордонний простір та прикордонна діяльність, що потребує до­даткової наукової розробки та подальшого законодавчого закріп­лення [23, ст. 8, 22, 26].

Ми вже згадували норму ст. 1 Закону України «Про державний кордон України» де закріплено, що охорона державного кордону є складовою системи захисту, отже, з’ясуємо в чому він (захист) поля­гає. Згаданий вище Закон встановлює, що захист державного кордо­ну України є невід'ємною частиною загальнодержавної системи за­безпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяль­ності військових формувань та правоохоронних органів держави, ор­ганізація і порядок діяльності яких визначаються законом. Захист державного кордону передбачає вжиття комплексу політичних, ор­ганізаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, екологічних, технічних та інших заходів [23, ч.

Великий тлумачний словник сучасної української мови терміну «захищати», надає таке значення: обороняти, охороняти від нападу, замаху, удару, ворожих, небезпечних і т. ін. дій; пильно стежити за недоторканністю чого-небудь і багато робити для цього; боронити, обстоювати погляди, права, інтереси [59].

Необхідно врахувати позицію О. І. Чудновського, який під термі­ном "захист", передбачає, що щось чи когось треба захищати, не да­ти скривдити, за когось треба заступитись. Він також зауважує, що захист кордону розпочинається там і тоді, коли дії протилежної сто­рони виходять за рамки прикордонних заходів [56].

Достатньо широке трактування «захист державного кордону» сформульоване В. В. Половніковим, на його думку - це здійснення певних заходів у відповідь на протиправні дії з метою недопущення або припинення спроб посягання на територіальну цілісність та не­доторканність території України (в т.ч. щодо проходження лінії дер­жавного кордону), захисту країни від зовнішніх загроз шляхом за­стосування, за необхідності, спеціальних сил та засобів, озброєння та військової техніки. Забезпечення недоторканності державного кор­дону передбачає його і охорону, і захист [57, с.41].

Законом України «Про державний кордон України» (ч. 2 ст. 2) передбачено, що захист держаного кордону здійснюється військови­ми формуваннями та правоохоронними органами, але деякі заходи які вживаються з метою його забезпечення не носять правоохорон­ного чи військового характеру наприклад, політичні, дипломатичні, імміграційні, санітарно-карантинні, технічні. Зауважимо, що майже кожен із цих заходів відображає сферу діяльності окремого органу виконавчої влади. Виходить що зміст діяльності, щодо забезпечення захисту державного кордону ширший за повноваження військових формувань і правоохоронних органів держави.

Із положень Закон України «Про державний кордон України» ви­пливає, що захист державного кордону є частиною загальнодержав­ної системи забезпечення національної безпеки, а охорона кордону невід'ємною складовою загальнодержавної системи захисту держав­ного кордону.

І в забезпеченні охорони, і в забезпеченні захисту державного ко­рдону ключовим суб’єктом є Державна прикордонна служба Украї­ни. Її завдання, визначені Законом України «Про Державну прикор­донну службу України» і полягають у забезпеченні недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її ви­ключній (морській) економічній зоні [60, ст. 2]. Повноваження Дер­жавною прикордонною службою України в цьому Законі не розме­жовуються на повноваження з охорони і повноваження із захисту 36

державного кордону. Доречно буде погодитись з думкою Г. О. Пономаренко про те, що «нелогічним визначення спочатку по­няття захисту державного кордону, а потім - охорони державного кордону, оскільки захистові, який є наслідком (засобом, заходом) припинення неправомірної діяльності осіб, що порушують недотор­канність державного кордону, завжди передує охорона, сутність якої полягає у попереджувальній та наглядовій діяльності» [61, с. 254]. Аналогічну позиції висловлює і В. Л. Зьолка, що необхідно викорис­товувати тільки в наступній конструкції «охорона і захист державно­го кордону» дане словосполучення [53, с.

В законодавстві інших країн застосовує терміни охорона, нагляд, моніторинг державного кордону. Наприклад, в законодавстві Респу­бліки Молдова, Румунія використовуються терміни «контроль» та «нагляд» щодо виявлення порушень норм прикордонного законодав­ства, підтримання прикордонного режиму і режиму в пунктах про­пуску [62; 63].

Безпосереднє виконання поставлених перед Державною прикор­донною службою України завдань забезпечує оперативно-службова та адміністративно-господарська ланка - орган охорони державного кордону (до яких відносяться прикордонний загін, окремий контро­льно-пропускний пункт та авіаційна частина). Орган охорони держа­вного кордону виконує поставлені перед Державною прикордонною службою України завдання у межах визначеної ділянки щодо забез­печення недоторканності державного кордону України [64]. Отже, охорона державного кордону ототожнюється зі станом недоторкан­ності.

Недоторканність державного кордону є важливим чинником за­безпечення державного суверенітету та національної безпеки [65]. П. Петренко, розглядаючи недоторканність державного кордону вка­зує на трактування його в двох аспектах. В одному випадку, уособ­люють з недоторканністью самої державної території. Державні кор­дони недоторканні тому, що недоторканна сама державна територія. В іншому випадку, розуміють недоторканність самої лінії кордону на місцевості, яка позначена прикордонними знаками, а також забо­рону перетину лінії кордону без дозволу компетентної влади або по­за встановленими правилами [66]. Хоча, не можна не погодитись з думкою про те, що і сьогодні, і в перспективі важливо «як захистити

не стільки лінію кордону, скільки інтереси країни» [67, с. 17]. Отже, якщо йдеться про забезпечення державних інтересів на кордоні, то це є охорона кордону, а якщо про забезпечення непорушності, не­змінність лінії державного кордону - це захист державного кордону.

В міжнародній правовій практиці використовується і як поняття, і як принцип формулювання «непорушність кордонів». Заключний акт Наради з безпеки та співробітництва в Європі від 1 серпня 1975 року закріплює положення, що «держави-учасниці розглядають як непо­рушні всі кордони один одного, як і кордони всіх держав у Європі, і тому вони утримуються зараз, і в майбутньому від будь-яких пося­гань на ці кордони» [68, п. ІІІ, ч. 1]. Це означає, що непорушність ко­рдонів полягає в утриманні від будь-яких посягань.

Недоторканність державного кордону забезпечується встанов­ленням режимних правил на державному кордоні України, а саме режиму державного кордону. Що включає в себе: порядок перети­нання державного кордону України; плавання і перебування україн­ських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у тери­торіальному морі та внутрішніх водах України; заходження інозем­них невійськових суден і військових кораблів у внутрішні води і по­рти України та перебування в них; утримання державного кордону України; провадження різних робіт; промислової та іншої діяльності на державному кордоні України [23, ст. 8 ]. Такі заходи не можуть бути забезпечені тільки силами Державної прикордонної служби України та Збройних сил України, як це визначено в ч. 4 ст. 2 Законі України «Про державний кордон України». Адже тільки порядок пе­ретинання державного кордону включає здійснення прикордонного, митного та інших видів контролю [23, ч. 3 ст. 9 ] і здійснюється си­лами різних контрольних органів і компетентних державних служб.

Модельний закон про державний кордон прийнятий Міжпарла­ментською Асамблеєю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав передбачає організацію функціонування державного кордо­ну з метою захисту суверенітету та економічної безпеки держа- ви...захист прав громадян...відмежування держави від негативних транскордонних потоків та протидія загрозам безпеки держави в прикордонній сфері [69, ч. 1, ст. 2].

Закон Російської Федерації «Про державний кордон Російської Федерації» визначає що захист державного кордону забезпечує жит- 38

тєво важливі інтереси особистості, суспільства і держави на держав­ному кордоні в межах прикордонної території [70, ч. 3 ст. 3].

Отже, захист державного кордону ототожнюється з захистом су­веренітету, незалежності, територіальної цілісності держави, прав та свобод громадян на державному кордоні.

В законодавстві інших країн існує практика застосування щодо забезпечення недоторканності державного кордону та забезпечення інтересів держави у цій сфері лише такої конструкції, як охорона державного кордону. Так, наприклад в Законі Республіки Беларусь від 21 липня 2008 г. №419-З «Про Державний кордон Республіки Беларусь» згадується лише про охорону державного кордону, метою якої є недопущення протиправної зміни Державного кордону, забез­печення національної безпеки та дотримання законодавства про Державний кордон. Вказується, що охорона кордону здійснюється прикордонною службою, Збройними Силами, при необхідності ін­шими військовими формуваннями та органами держави [71, ст. 17]. Така практика, щодо закріплення в законі про державний кордон лише терміну «охорона кордону» зустрічається і в законодавстві ін­ших країни. Таких як, Польська Республіка [72], Республика Молдо­ва [73]. Враховуючи вище розглянуте, вважаємо що в законодавстві варто визначати тільки категорію - «охорона державного кордону». У зв’язку з тим, що термін охорона, включає не лише захист певних інтересів, станів, але і забезпечення їх цілісності та збереження пер­винного стану, тобто захисні дії.

Зміст поняття «захист державного кордону» в Законі України «Про державний кордон України» включає в себе військовий компо­нент і більше відноситься до оборонної функції держави. Поняття «захист державного кордону» та «охорона державного кордону» пі­дміняються один одним і не мають чіткого правового визначення.

Отож, захист державного кордону України полягає у здійсненні комплексу спеціальних дій компетентних суб’єктів, щодо забезпе­чення цілісності лінії проходження державного кордону України.

Основними завданнями охорони державного кордону є забезпе­чення недоторканості державного кордону, встановленого режиму державного кордону й прикордонного режиму [31, с. 486]. Постано­ва Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48, якою за­тверджено «Порядок здійснення координації діяльності органів ви­конавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань доде­ржання режимів на державному кордоні» визначає повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюють різні види контролю у пунктах пропуску через держав­ний кордон або беруть участь у забезпеченні режиму державного ко­рдону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон. Цими повноваженнями наділені такі органи, як: Державна фіскальна служба України, Міністерство інфраструктури України, Міністерство Закордонних справ України, Міністерство оборони України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерством охорони здоров’я України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство культури України, Міністерство внутрішніх справ України, Рада міністрів Ав­тономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування [74]. Власне публічна адміністрація, як на сучасному етапі розвитку адміністративного права пропонують за­стосовувати таку конструкцію, щодо органів державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, провідні фахівці такі як: Т. О. Коломоєць [75, с. 123], В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, Ю. І. Іщенко [76, с. 53], В. Б. Дзюндзюк, Н. М. Мельтюхова, Н. В. Фоміцька [77, с. 130], В. В. Коваленко [78] та інші.

Основним суб’єктом забезпечення охорони державного кордону України є Державна прикордонна служба України, крім того залуча­ються інші органи виконавчої влади і правоохоронні органи, відпові­дні громадські формування. Що виходить за межі ч. 4 ст. 2 Закону України «Про державний кордон України», в якій згадується лише Державна прикордоннау служба України та Збройні сили України.

Отже, охорона державного кордону - це діяльність уповноваже­них органів публічної адміністрації, громадських формувань з охо­рони громадського порядку і державного кордону із забезпечення недоторканості державного кордону, встановленого режиму держав­ного кордону й прикордонного режиму.

Стаття 8 Закону України «Про державний кордон України» дає перелік правил підтримання яких забезпечує режим державного кор­дону України і визначає сферу охорони державного корну. Отже сфера охорони державного кордону включає:

> порядок перетинання державного кордону України;

> плавання і перебування українських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальному морі та внутрі­шніх водах України;

> заходження іноземних невійськових суден і військових кораб­лів у внутрішні води і порти України та перебування в них;

> утримання державного кордону України;

> проведення різних робіт, промислової та іншої діяльності на державному кордоні України.

Сфера правового регулювання, охоплює сукупність суспільних відносин, яку можна і необхідно впорядкувати за допомогою права і правових засобів. Інакше: сфера правового регулювання - галузь со­ціального простору, яка охоплена правом [79, с. 490].

Сфера охорони державного кордону України охоплює сукупність відносин пов’язаних із порядком перетинання державного кордону, забезпечення діяльності пов’язаної із утриманням державного кор­дону, дотриманням режиму державного кордону. Тому, подальше дослідження взаємодії буде здійснено із урахуванням змісту сфери охорони державного України.

Підсумовуючи викладене, необхідно відмітити, що вперше дослі­джена сутність та зміст сфери охорони державного кордону, уточне­но зміст понять «охорона державного кордону» та «захист держав­ного кордону».

1.3.