Повноваження публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону

У зв’язку з ускладненням дій порушників державного кордону та застосуванням ними сучасних технічних досягнень для злочинної ді­яльності в подоланні перешкод при перетинані та використані дер­жавного кордону України, підвищується вимогливість до держави у забезпеченні її протидії.

Забезпечення прикордонної безпеки вимагає зосередження спіль­ної діяльності різних органів виконавчої влади і місцевого самовря­дування. Важливим напрямком у реалізації основ прикордонної по­літики української держави стало зміцнення взаємодії органів охоро­ни державних кордонів (Державної прикордонної служби України) з органами виконавчої влади і місцевого самоврядування в Україні, уточнення їх адміністративно-правового статусу в забезпеченні без­пеки державного кордону України.

Виконавчій владі, в України сьогодні, відводиться значна роль у функціонуванні державної влади, її вивченню приділяється значно більше уваги, ніж у попередні десятиріччя. Але й до цього часу укра­їнським законодавством не врегульовано багато питань, пов’язаних з

правовим статусом органів виконавчої влади, з принципами і поряд­ком її діяльності та взаємодії з іншими органами влади [144; 145; 146; 147; 148; 149].

Ураховуючи світовий досвід юридичної науки в Україні, ст. 6 Конституції закріплює, що державна влада здійснюється на за­садах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову [136]. Серед ор­ганів державної влади важливе місце посідають органи виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління економічним, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

Сучасна юридична наука розглядає поняття «повноваження» у всій різноманітності їх проявів. Юридична енциклопедія дає поняття повноваження, як сукупності прав і обов’язків державних органів та посадових осіб, закріплених за ними у встановленому порядку для здійснення покладених на них функцій [55, с. 590]. Словник термінів з теорії держави і права, повноваження визначає як вид і міру влад­ного впливу посадової особи на зацікавленого учасника правових ві­дносин з метою задоволення його законного інтересу, досягнення певного соціально-корисного результату [150, с. 92].

Досліджуючи повноваження органів виконавчої влади у сфері охорони державних кордонів, на нашу думку, необхідно зупинитись на сутності та змісті діяльності цих органів, і вже виходячи із цього, з’ясувати, які конкретно органи мають повноваження у цій сфері.

Виконавча влада, - дає визначення В. Шаповал, - це широка су­купність державних органів та установ, що здійснюють владно- політичні і владно-адміністративні функції. Розкриваючи складну політико-правову природу виконавчої влади, автор вказує, що «це своєрідна система, яка ототожнюється з поняттям виконавчої влади. Кількісно в цій системі домінують різного роду органи, що діють у сфері вузько визначеного державного управління». У будь-якому випадку, - робить висновок В. Шаповал, - між ними існує тісний взаємозв’язок, і вони являють собою органічну єдність [151, с. 63]. Що, без винятку, стосується і реалізації державної влади у сфері прикордонного законодавства.

На думку О. В. Дьяченка, під органом виконавчої влади необхід­но розуміти частину державного апарату (організацію), яка має вла­сну структуру та штат службовців і в межах установленої компетен­ції здійснює від імені й за дорученням держави функції державного 82

управління в економічній, соціально-культурній, адміністративно- політичній сферах суспільного життя. Це поняття, на думку О. В. Дьяченка, має найвагоміші ознаки органів виконавчої влади. Такі органи є державними й разом з органами законодавчої та судо­вої влади складають єдиний державний апарат.

В. Б. Авер’янов зазначає, що поняття «орган виконавчої влади» є похідним від ширшого поняття «державний орган» (або «орган дер­жавної влади»). У цьому розумінні орган виконавчої влади є окре­мим видом державних органів. На них поширюються всі загальні ри­си поняття державних органів [153, с. 206].

Отже, ураховуючи ці погляди, на нашу думку, необхідно зазна­чити, що характерною рисою виконавчої влади в Україні є те, що во­на представлена системою державних органів, кожен з яких виконує управлінські функції в чітко визначеній законодавством сфері, але разом з тим не можуть (органи виконавчої влади) діяти окремо, тому обов’язково використовують зовнішні міжвідомчі зв’язки з іншими органами.

Органи виконавчої влади багато в чому відрізняються від органів законодавчої та судової влади своїм цільовим призначенням, функ­ціями, характером діяльності, порядком утворення окремих органів, взаємовідносинами між різними органами, формами й методами здійснення своїх юридично-владних повноважень [152, с. 71].

Органи виконавчої влади реалізують функції держави, виконую­чи положення Конституції і законів України, актів Президента Укра­їни, а також нормативні акти органів державного управління вищого рівня.

Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забез­печує йому досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності. Ор­гани виконавчої влади наділені необхідною оперативною самостій­ністю, що виражається в їх компетенції - предметах відання, правах, обов’язках, територіальних межах діяльності кожного окремого ор­гану [152, с. 69-70].

В Україні діють органи виконавчої влади загальної, галузевої, міжгалузевої компетенції.

Функції органів виконавчої влади, доводить О. В. Хоменко, мож­на розділити за різними критеріями: залежно від змісту повноважень (керівні, регулюючі, розрахунково-аналітичні, організаційні й конт­рольні); за значущістю об’єктів і способів впливу (основні, допоміж­ні) [156, с. 10].

Т. О. Пікуля зазначає, що органи виконавчої влади виконують функції двох рівнів, обумовлені об’єктом управління і засобом впли­ву на нього [157, с. 34].

Перший рівень охоплює три основні функції виконавчої влади, що мають глобальне значення для життя суспільства. До них нале­жать:

1. Функція охорони громадського порядку та забезпечення наці­ональної (державної) безпеки.

2. Регулятивно-управлінська функція.

3. Функція забезпечення прав і свобод громадян.

Другий рівень функцій виконавчої влади має допоміжний, так би мовити, інструментальний характер і спрямований на обслу­говування кожної з основних функцій [157, с. 34-35].

Ураховуючи такий підхід, відзначимо, що в межах першого рівня - забезпечення національної (державної) безпеки, - органами вико­навчої влади реалізується і діяльність у сфері охорони державних кордонів. Але за наявності розгалуженої системи виконавчих органів влади постає необхідність уточнення їх повноважень у визначеній сфері, на різних рівнях здійснення управлінської діяльності, виходя­чи із того, що охорона кордону є окремою галуззю управління і в процесі її реалізації повинні забезпечуватись права і свободи грома­дян. Тобто не можна залишати осторонь другу і третю групи функ­цій першого рівня і другій рівень загалом.

Повноваження органів публічної адміністрації закріплюються Конституцією України (розділ VI, XI) та Законами України «Про Ка­бінет Міністрів України» [141], «Про центральні органи виконавчої влади» [158], «Про місцеві державні адміністрації» [159],»Про місце­ве самоврядування в Україні» [160] та ін., указами Президента, поста­новами Кабінету Міністрів України, що визначають статус окремого органу виконавчої влади, або визначають сферу повноважень.

Юридичне значення терміна «повноваження» полягає в сукупно­сті прав і обов’язків державних органів і громадських організацій, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановлено­му законодавством порядку для здійснення покладених на них фун­кцій. Обсяг повноважень конкретних державних органів та їх поса­дових осіб залежить від їх місця в ієрархічній структурі відповідних органів [161, с. 14].

На нашу думку, повноваження органів виконавчої влади України у сфері охорони державного кордону - це закріплені в законодавстві права, обов’язки та відповідальність органів виконавчої влади щодо забезпечення національної (державної) безпеки у сфері охорони державного кордону, спрямовані на дотримання правопорядку, охо­рону і захист інтересів держави, прав і свобод людини при перети­нанні державного кордону, перебуванні у межах прикордонної смуги і контрольованого прикордонного району.

Численні та різноманітні органи виконавчої влади утворюють ві­дповідну систему, ефективність діяльності якої залежить від ступеня впорядкованості, організованості, злагодженості в усіх ланках. В єдину систему їх об’єднує зміст діяльності - виконавчо-розпорядча і спільна основа заснування (утворення) - державна власність. Кож­ний орган виконавчої влади - від центрального до місцевого - ви­ступає суб’єктом права державної власності, наділяється статусом юридичної особи й водночас розв’язує різні питання оперативного управління та охорони цієї власності.

В. Б. Авер’янов підкреслює, що поняття «система органів» має ве­лике смислове навантаження, її необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, який означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповід­но до певних об’єктивних закономірностей організації та функціону­вання складних соціальних систем [153, с. 212]. Отже, проаналізуємо які саме органи наділені повноваженнями у сфері забезпечення без­пеки державного кордону України.

Найважливіше значення має розподіл органів виконавчої влади, закріплений в Конституції України. Вона виділяє за критерієм орга­нізаційно-правового рівня такі види:

> вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Мі­ністрів України;

> центральні органи виконавчої влади - міністерства та інші органи;

> місцеві органи виконавчої влади - обласні (Київська і Севас­топольська міські), районні державні адміністрації.

Система органів виконавчої влади має відповідні організаційні структури, що відображають взаємозв’язки між окремими ланками системи й підсистем, субординацію по вертикалі та горизонталі, сто­сунки з вищими органами, підпорядкованими й підконтрольними об’єктами. Рівень організації структурних елементів цієї системи є одним із чинників підвищення ефективності діяльності виконавчої влади у сфері безпеки і недоторканності державного кордону.

Ми зазначили, що питання охорони кордонів стосуються всіх рі­внів функцій органів виконавчої влади, тому необхідно проаналізу­вати повноваження кожного з цих органів, виходячи із конституцій­ної класифікації. А також відокремити органи виконавчої влади, які здійснюють безпосереднє управління в адміністративно-політичній сфері - забезпечення охорони державного кордону України.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міні­стрів України (ч. 1, ст. 113 Конституції України), який очолює систему органів виконавчої влади. Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу мі­ністерств, інших органів виконавчої влади. Ст. 116 Конституції Украї­ни покладає на Кабінет Міністрів України забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, вживати заходи щодо забезпечення прав і свобод людини й громадянина тощо.

Робочим колегіальним органом Кабінету Міністрів України є урядовий комітет, одними із завдань його діяльності є координація дій органів виконавчої влади, попередній розгляд проектів правових актів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України [162, ро­зділ 3-1, § 28-1, п. 1]. Прийняття рішень урядовим комітетом відбу­вається після обговорення питань на засіданнях і голосуваннях, якщо отримало більшість голосів від його посадового складу [162, розділ 3-1, гл. 2, § 28-3, п. п. 1, 2]. Засідання урядового коміте­ту відбувається раз на тиждень згідно із затвердженим Прем’єр- міністром графіком. За необхідності, питання, які належать до спіль­ної компетенції кількох урядових комітетів, розглядаються або на спільному засіданні, або окремо кожним комітетом [162, розділ 3-1, гл. 2, § 28-3, п. 8].

Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 19 березня 2014 р. «Про утворення урядових комітетів та затвердження їх поса­дового складу» [163] утворено урядові комітети, серед яких Урядо­вий комітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності (далі - Урядовий комітет).

Одним із головних повноважень Урядового комітету у сфері охо­рони державного кордону є розгляд проектів законів, актів Президе­нта України та Кабінет Міністрів України, що подані з розбіжностя­ми у позиціях органів виконавчої влади, координує їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечує узгодження з усіма за­інтересованими органами та доопрацювання проектів актів, а також готує висновки та пропозиції Кабінетові Міністрів України, щодо прийняття рішень стосовно розглянутих проектів актів [162, розділ 3-1, § 28-1, п. п. 2,3].

Безпосередньо виконуючи свої повноваження, Кабінет Міністрів України за допомогою діяльності такого Урядового комітету прий­має підзаконні нормативно-правові акти для врегулювання та удо­сконалення правового механізму діяльності, пов’язаної з додержан­ням законності і правопорядку на державному кордоні. Серед них можна назвати постанову Кабінету Міністрів України 18 серпня 2010 р. № 751 «Про затвердження Положення про пункти пропуску через державний кордон та пункти контролю» [143], постанову Ка­бінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвер­дження Порядоку здійснення координації діяльності органів вико­навчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додер­жання режимів на державному кордоні» [74] та інші. Але необхідно

відзначити, що в складі такого Урядового комітету задіяні не всі ке­рівники органів влади які виконують повноваження у сфері охорони державного кордону (наприклад, Державна фіскальна служба Украї­ни). Даний аспект свідчить, про обмеження кола питань у сфері охо­рони державного кордону, у роботі даного Укрядового комітету, та необхідність утворення окремої структури яка б забезпечила міжві­домчу взаємодію та координацію у досліджуваній сфері.

Таким чином, говорячи про діяльність Кабінету Міністрів Украї­ни у сфері прикордонної політики, відзначимо в першу чергу здійс­нення головних повноважень вищого органу виконавчої влади. Дія­льність Уряду спрямована на забезпечення реалізації і врегулювання законодавства в окремих сферах, у тому числі впорядкування та удо­сконалення діяльності, пов’язаної з державним кордоном України, підтримання режиму законності та правопорядку при перетинанні кордону громадянами України, іноземними громадянами й особами без громадянства. При цьому за допомогою Урядового комітету з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохо­ронної діяльності здійснюється розробка законопроектів та усунення розбіжностей, що виникають у законодавчих актах з цих питань.

Наступний рівень виконавчої влади в Україні посідають центра­льні органи виконавчої влади, які безпосередньо підпорядковані Ка­бінету Міністрів України.

Зокрема, центральними органами виконавчої влади є:

> міністерства (Міністерство внутрішніх справ України, Мініс­терство закордонних справ України та інші);

> центральні органи виконавчої влади (Державна служба Украї­ни з питань безпечності харчових продуктів та захисту спожи­вачів, Державна фіскальна служба України, Державна Служба України з надзвичайних ситуацій, Адміністрація Державної прикордонної служби України та інші) [164].

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центра­льних органів виконавчої влади, утвореним для забезпечення реалі­зації державної політики у визначеній сфері діяльності. Керівництво міністерством здійснює міністр, який особисто відповідає за розроб­ку й упровадження Програми Кабінету Міністрів України з відпові­дних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері дер­жавного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує 88

та координує діяльність інших центральних органів виконавчої вла­ди з питань, віднесених до його відання [158, ст. 6-8].

Загальні повноваження міністерств викладені в положеннях про відповідне міністерство (наприклад, Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. №381/2011 «Положення про Міністерство закор­донних справ України»; Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 388/2011 «Положення про Міністерство культури Украї­ни»; Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 406/2011»Положення про Міністерство оборони України»; Указ Президента України від 12 травня 2011 р. № 581/2011 «Положення про Міністерство інфраструктури України» та інші). Однак уза­гальнені повноваження міністерств у сфері охорони державних к о- рдонів передбачені в окремому нормативно-правовому акті, а саме в постанові Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» [74] визначе­но основні напрямки діяльності (повноваження) органів виконав­чої влади, що здійснюють різні види контролю у пунктах пропуску через державний кордон або беруть участь у з абезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон відповідно до Закону України «Про державний кордон України» [23, ст. 27-1]. Тобто говорячи про діяльність органів виконавчої влади у сфері охорони кордону, маємо на увазі ті, що здійснюють різні види контролю у пунктах пропуску через державний кордон або беруть участь у забезпечен­ні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон.

Постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з пи­тань додержання режимів на державному кордоні» [74], визначає ор­гани виконавчої влади, які відповідно до законодавства з прикор­донних питань здійснюють таку діяльність:

Міністерство внутрішніх справ України - забезпечує профілакти­ку злочинності і боротьбу з нею, забезпечення громадського порядку і безпеки дорожнього руху в межах прикордонної смуги, контрольо-

ваного прикордонного району та прийняття рішення і проведення видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства;

Міністерство аграрної політики та продовольства України - за­безпечує ветеринарний і фітосанітарний контроль у пунктах пропус­ку через державний кордон;

Міністерство екології та природних ресурсів України - уповно­важене державою здійснювати контроль за додержанням вимог за­конодавства про охорону навколишнього природного середовища в прикордонній смузі, контрольованому прикордонному районі та ви­ключній (морській) економічній зоні України, екологічний контроль у пунктах пропуску через державний кордон;

Міністерством закордонних справ України - здійснює координа­цію переговорного процесу із суміжними державами і міжнародними організаціями, вирішення питань візового в’їзду до України інозем­них громадян;

Міністерство інфраструктури України - організацію транспорт­ного сполучення через державний кордон, будівництво, реконструк­цію, ремонт та утримання пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного, залізничного, морського, річкового і повітряно­го сполучення, подання до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо створення нових та зміни статусу існуючих пунктів пропуску через державний кордон, вирішення питань дорожнього будівництва в прикордонних районах; виконання міжурядових угод про міжнаро­дні перевезення та контроль за забезпеченням авіаційної і залізнич­ної безпеки, а також виконання інших робіт, віднесених до компете­нції Мінінфраструктури;

Міністерство культури України - контролює у пунктах пропуску через державний кордон вивезення з України та ввезення на її тери­торію культурних цінностей;

Міністерство оборони України - охороняє державний кордону в повітряному просторі силами протиповітряної оборони;

Міністерство охорони здоров’я України - здійснює санітарно- карантинний контроль, медичне обслуговування громадян у пунктах пропуску через державний кордон.

Міністерство є центральним органом державної виконавчої вла­ди, який реалізує державну політику у відповідній галузі. Але вико­нуючи передбачені законодавством повноваження в одній галузі, мі- 90

ністерства так чи інакше торкаються іншої сфери державної діяльно­сті. З цього приводу Ю. М. Козлов зауважує, що міністерство не мо­жна назвати чисто галузевим органом, хоча галузеві начала в його діяльності безумовно присутні, оскільки воно виступає одночасно і в ролі координатора щодо свого предмета, фактично функціонує і в міжгалузевому варіанті [165, с. 179-180]. Таким чином, реалії вима­гають врегулювання спільних питань, що виникають у діяльності мі­ністерств та інших органів виконавчої влади, не передбачених у по­ложеннях про відповідні міністерства. У тому числі це стосується сфери охорони державного кордону України.

Наступним видом органів виконавчої влади, діяльність яких пов’язана із охороною кордонів нашої держави, є центральні органи виконавчої влади, які мають визначені Конституцією та законодав­ством України завдання й повноваження, утворюються для виконан­ня окремих функцій з реалізації державної політики як служби, аге­нтства, інспекції. Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством [158, ст. 16]. Серед центральних органів виконавчої влади повноваженнями у сфері охо­рони державного кордону наділені Адміністрація Державної прико­рдонної служби України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Державна фіскальна служба України.

Законодавчо визначено, що спеціально уповноваженим центра­льним органом виконавчої влади у справах охорони державного ко­рдону є Адміністрація Державної прикордонної служби України [60, ст. 7; 148]. Постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду­вання з питань додержання режимів на державному кордоні» [74] визначає, що Адміністрація Державної прикордонної служби Украї­ни здійснює охорону державного кордону та виключної (морської) економічної зони України, забезпечує їх недоторканність; прикор­донний контроль у пунктах пропуску через державний кордон; конт­роль за додержанням прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон; заходи щодо запобігання нелега­льній міграції та іншим порушенням законодавства з прикордонних питань, а також заходи щодо видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства, які затримані у межах контрольованих прикордонних районів. Закон України «Про Державну прикордонну службу України» закріплює такі відмінні від згаданої постанови Ка­бінету Міністрів України повноваження Адміністрації Державної прикордонної служби України:

> реалізація державної політики у сфері захисту державного ко­рдону України;

> здійснення управління Державної прикордонної служби України;

> участь у розробленні та реалізації загальних принципів право­вого оформлення і забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; узагальнює практику застосуван­ня законодавства з питань, що належать до компетенції Дер­жавної прикордонної служби України;

> розробляє пропозиції, спрямовані на його вдосконалення, і в установленому порядку вносить їх на розгляд Президента України або Кабінету Міністрів України [60, ст. 7]. А перера­ховані в постанові Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення коорди­нації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» [74] повноваження належать до основних функцій Державної прикордонної служби України [60, ст. 2]. Отже, по­вноваження цілої служби з охорони державного кордону уосо­блені в межах діяльності центрального органу управління Державної прикордонної служби України - Адміністрації Державної прикордонної служби України. Тому, необхідно внести відповідні зміни, а саме: в п. 3 в постанові Кабінету Мі­ністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 [74] слова «Адмініст­рація Держприкордонслужби» замінити словами «Державна прикордонна служба України».

Такі розбіжності в нормативно-правових актах виходять із неви­значеності в законодавстві та відсутності чіткої структурної розме- жованості центральних органів виконавчої влади. Що вказує на не­обхідність уточнення структури системи органів охорони державно­го кордону.

Т. Мотренко пропонує перетворити Адміністрацію Державної прикордонної служби України у Державну службу України охорони державного кордону, передавши її функції з ухвалення нормативно- правових актів Міністерства внутрішніх справ України [166, с. 31].

Закон України «Про Державну прикордонну службу України» визначає таку загальну структуру Державної прикордонної служби України:

> спеціально уповноважений центральний орган виконавчої вла­ди у справах охорони державного кордону;

> територіальні органи спеціально уповноваженого центрально­го органу виконавчої влади у справах охорони державного ко­рдону [60, ст. 6].

Виходячи із трирівневої системи органів виконавчої влади, зага­льна структура Державної прикордонної служби України повинна виглядати таким чином:

> центральний орган виконавчої влади - Адміністрація Держав­ної прикордонної служби України;

> регіональні органи - прикордонні загони, органи центрального підпорядкування;

> місцеві органи виконавчої влади - відділи прикордонної служ­би.

> Постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 р. № 236 «Про Державну фіскальну службу України» [167] шля­хом перетворення, реорганізувано Міністерство доходів і збо­рів в Державну фіскальну службу України - центральний ор­ган виконавчої влади. Яка була утворена на базі Державної ми­тної служби України та Державної податкової служби України, але залишаються чинними ті накази, з питань взаємодії, які бу­ли прийняті спільно Адміністрацією Державної прикордонної служби України із Державною митною службою України та Державної податкової служби України до прийняття Указу Президента України № 726/2012 від 24 грудня 2012 року, яким утворено Міністерство доходів і зборів України та Постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 р. № 236, якою утворено Державну фіскальну службу України.

Постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з пи­тань додержання режимів на державному кордоні» визначає, що Державна митна служба України (сьогодні - Державна фіскальна служба України) - митний контроль та митне оформлення товарів і транспортних засобів, боротьбу з порушеннями митних правил, за­безпечення у пунктах пропуску через державний кордон встанов­лення обладнання, що експлуатується в зонах митного контролю чи є невід’ємною частиною автоматизованої системи митного оформ­лення, а також інші функції відповідно до покладених на Державну фіскальну службу України завдань [167; 168]. Крім того, спільний наказ Державної прикордонної служби України і Державної митної служби України від 08 вересня 2003 року № 597/65, визначає поря­док взаємодії підрозділів зазначених органів, поза місцем розташу­вання митниць та в межах прикордонної смуги й контрольованого прикордонного району[115].

Виходячи із цього, можна визначити, що Державна фіскальна служба України реалізує повноваження у сфері охорони кордонів за двома (територіальними) напрямками: 1) в пунктах пропуску через державний кордон України під час перетинання його особами, тран­спортними засобами, вантажами; 2) поза пунктами пропуску в межах прикордонної смуги й контрольованого прикордонного району для запобігання правопорушенням прикордонного законодавства на цій території.

Постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з пи­тань додержання режимів на державному кордоні» [74] не відносить до переліку органів, що здійснюють діяльність на державному кор­доні підрозділи що реалізують податкові функції. Хоча спільна Ін­струкція про порядок взаємодії Державної прикордонної служби України і податкової міліції Державної податкової адміністрації України [114] визначає, що Державна прикордонна служба України і податкова міліція Державної податкової адміністрації України взає­модіють під час виконання покладених на них завдань у межах при­кордонної смуги і контрольованих прикордонних районів щодо за­побігання злочинам та іншим правопорушенням чинного законодав­ства з прикордонних і податкових питань, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні право­порушення, виявлення та запобігання фактам ухилення від сплати податків та інших обов’язкових платежів під час переміщення і реа­лізації товарів в Україні [114, п. 1].

Окремі повноваження у межах прикордонної смуги, контрольо­ваних прикордонних районах виконує Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Реалізація її діяльності в прикордонних те­риторіях підтверджується наявністю спільної Інструкції про порядок взаємодії Міністерства надзвичайних ситуацій України та Адмініст­рації Державної прикордонної служби України щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного ха­рактеру [132]. Ця Інструкція визначає мету і порядок взаємодії Міні­стерства надзвичайних ситуацій України (зараз - Державна служба України з надзвичайних ситуацій як правонаступниця Міністерства надзвичайних ситуацій України) та Адміністрації Державної прико­рдонної служби України під час виконання спільних завдань з реагу­вання на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру й ліквідації їх наслідків у межах прикордонної смуги, контрольова­них прикордонних районів, внутрішніх вод України, на базах, скла­дах, об’єктах Державної прикордонної служби України та навколо них [132, п. 1.2.], що визначає наявність у Державної служби Украї­ни з надзвичайних ситуацій повноважень, реалізація яких пов’язана зі сферою охорони державних кордонів, а в постанові Кабінету Міні­стрів України від 18 січня 1999 р. № 48 про неї взагалі не згадується.

У межах своїх повноважень на основі та на виконання актів зако­нодавства центральні органи виконавчої влади видають накази, за­безпечують і контролюють їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства та іншого центрального орга­ну виконавчої влади є обов’язковими до виконання центральними й місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самовря­дування, представницькими органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності й громадянства.

Для обговорення найважливіших напрямів діяльності централь­них органів виконавчої влади, вирішення та погодження питань, що виникають у процесі реалізації законодавчих актів, з метою ро­звитку та удосконалення врегулювання конкретної сфери держав­них і суспільних відносин, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюють дорадчі органи колегії у складі мініс­тра (керівника), заступників міністра (керівників) за посадою, а та­кож інших керівних працівників цих органів. До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління міністерства. Рішення колегії втілюються в життя нака­зами міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади [169, с. 35-36].

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки й техніки, обговорення найваж­ливіших програм та інших питань у центральних органах виконавчої влади утворюють науково-технічну (наукову) раду з учених і висо­кокваліфікованих фахівців. Склад науково-технічної (наукової) ради й положення про неї затверджує міністр (керівник). Центральні ор­гани виконавчої влади з урахуванням специфіки їх діяльності мо­жуть утворюватися й інші дорадчі та консультативні органи. Склад цих органів і положення про них затверджує міністр (керівник).

У межах діяльності Державної прикордонної служби України ви­рішуються не всі питання, які потребують упорядкувань у прикор­донній сфері. Вирішення питань, які виникають під час реалізації повноважень органами виконавчої влади, залишається на рівні заці­кавлених органів і виходить за межі відомчих повноважень. Видання спільних наказів центральними органами виконавчої влади, Ю. В. Мельник називає, - «міжфункціональне правове регулювання» [170, с. 49]. Урегулювання цих питань здійснюється підзаконними нормативними актами. В. П. Кикоть наголошує, що згідно з п. 12 ст. 92 Конституції України організація і діяльність органів виконав­чої влади мають визначатися виключно законами. Тому на ефектив­ність діяльності міністерств негативно впливають такі чинники, як відсутність цілісної, науково обґрунтованої та ефективної моделі ме­ханізму взаємовідносин гілок державної влади; невизначеність їх мі­сця і ролі в державному механізмі, перш за все в системі органів ви­конавчої влади; недосконалість правового статусу міністерств; низь­кий рівень політико-правової культури як населення, так і посадових осіб державних органів тощо [171, с. 56].

Наступний рівень органів виконавчої влади формують місцеві органи. Конституцією визначено, що виконавчу владу в областях і

районах здійснюють місцеві державні адміністрації [136, ст. 118], які забезпечують здійснення в межах своїх повноважень виконавчу вла­ду на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізацію повноважень, делегованих їй відповідною радою [159, ч. 3, ст. 1].

Згідно із ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністра­ції», місцеві державні адміністрації в рамках своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно- територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Адміністрація має різноманітні галузеві повноваження на підві­домчій території [159, гл. 2]. Варто відмітити, що у монографії будуть дослідженні, повноваження органів виконавчої влади України у сфе­рі охорони державного кордону, що є складовою частиною цілісної системи національної безпеки України. Основна діяльність місцевих державних адміністрацій полягає в реалізації затверджених планів і програм економічного і соціального розвитку урахуванням поточної ситуації на конкретний період [170, с. 36]. Територіальні органи ви­конавчої влади прикордонних регіонів забезпечують здійснення до­даткових організаційних заходів, виходячи із потреб урегулювання відносин, пов’язаних із проходженням державного кордону, а також установлення і підтримання його правового режиму [74, п. 11 ст. 3]. У зв’язку з цим місцеві державні адміністрації прикордонних регіо­нів, а саме їхні голови можуть утворювати додаткові структурні під­розділи в межах визначених законодавством [98, п. 2], які здійсню­ють не тільки дорадчі і консультативні функції (властиві дорадчим органам), але й управлінські й організаційно-розпорядницькі. На­приклад, управління, відділи та інші підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво у відповідних сферах, несуть відповідальність за їх розвиток, тобто мають галузеву компетенцію в рамках загальної компетенції відповідної місцевої державної адміні­страції [170, с. 39].

Наприклад, структурними підрозділами Одеської обласної дер­жавної адміністрації і Сумської обласної державної адміністрації є Управління взаємодії з правоохоронними органами, оборонної робо­ти, запобігання та виявлення корупції [172]. У своїй діяльності Управління взаємодії з правоохоронними органами, оборонної робо­ти, запобігання та виявлення корупції керується Конституцією і за­конами України, постановами Верховної Ради України, актами Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, Положенням про апа­рат облдержадміністрації, розпорядженнями голови обласної держа­вної адміністрації, а також положенням про Управління.

Серед основних завдань Управління взаємодії з правоохоронни­ми органами та оборонної роботи є:

> реалізація державної політики у галузі забезпечення законності і правопорядку, захисту прав і свобод громадян, реформування правоохоронних органів;

> координація діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, на які законами України покладено обов’язки забезпечення громадської безпе­ки та громадського порядку, боротьби зі злочинністю, її орга­нізованими формами та сприяння їм у виконанні покладених на ці органи завдань;

> забезпечення взаємодії з правоохоронними, контролюючими, судовими органами та органами юстиції і військовими форму­ваннями [173].

Особливу увагу, - підкреслює Т. О. Проценко, - необхідно приді­лити розподілу повноважень органів виконавчої влади в регіоні, оскільки це один з способів правового регулювання державних і ре­гіональних відносин. Від повноти закріплення в нормах права пов­новажень органів виконавчої влади залежить ефективність діяльнос­ті цих органів з вирішення питань у регіоні, межі відповідальності, звітності, підконтрольності [174, с. 6].

Урегулювання прикордонних питань розподіляється між керів­ним складом обласної державної адміністрації. Розпорядженням го­лови обласної державної адміністрації від 13 червня 2014 р. затвер­джено Розподіл основних обов’язків між головою, першими заступ­никами, заступниками голови Одеської обласної державної адмініст­рації [175] визначено такі повноваження в прикордонній сфері для керівного складу адміністрації:

Голова обласної державної адміністрації представляє обласну державну адміністрацію у відносинах з центральними органами ви­конавчої влади, органами місцевого самоврядування, в межах своїх повноважень:

1. утворює для сприяння здійсненню повноважень колегію, кон­сультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, комісії;

2. координує діяльність:

> Головного управління Міністерства внутрішніх сСправ Украї­ни в Одеській області;

> управління Міністерства внутрішніх справ України на Одесь­кій залізниці;

> управління Служби безпеки України в Одеській області;

> митниць;

> військових установ, закладів, частин та підрозділів Збройних сил України, дислокованих на території області;

> Південного регіонального управління Державної прикордонної служби України.

На районному рівні в прикордонних регіонах створюються і ді­ють міжвідомчі комісії з питань запобігання порушенням державно­го кордону. Одна з комісій створена в Дубровицькому районі Рів­ненської області для забезпечення виконання чинного законодавства щодо підтримання належного режиму державного кордону на ділян­ці, яка проходить по території району, а також забезпечення роботи місцевих (спрощених) пунктів пропуску через державний кордон України, для забезпечення взаємодії органів виконавчої влади і міс­цевого самоврядування з правоохоронними і контролюючими орга­нами, підрозділами Державної прикордонної служби України, гро­мадськими формуваннями з охорони громадського порядку і держа­вного кордону в питаннях попередження порушень державного кор­дону, на ділянці, яка проходить по території Дубровицького райо­ну [176].

Слід зазначити, що успішна реалізація цілей, що стоять перед державою щодо здійснення адміністративної реформи, нерозривно пов’язано з удосконаленням державної політики на місцях. Голов­ною метою державного управління на місцевому рівні є створення максимально сприятливих умов для діяльності органів виконавчої влади, які б відповідали інтересам громадян, суспільства і держави.

Відповідно до Конституції України, виконавча влада на місцях належить місцевим державним адміністраціям, але на практиці, - пі­дкреслює А. А. Манжула, - частина цієї влади належить управлінням відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів центральної виконавчої влади. Причому більшість цих органів пере­бувають у подвійному підпорядкуванні [177, с. 36].

В. Б. Авер’янов і О. Ф. Фрицький також акцентують увагу на по­двійності місцевої виконавчої влади, яка представлена місцевими ор­ганами загальної компетенції (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації) і місцевими органами спеціальної (галузевої, функціо­нальної, змішаної) компетенції. Підпорядкованість останніх також від­значається подвійністю: відповідним центральним органам виконавчої влади і місцевим державним адміністраціям [155, с. 164]. Переважна більшість органів, які взаємодіють у сфері охорони державного кордо­ну, мають відомчу належність (Міністерство внутрішніх справ Украї­ни, Міністерством закордонних справ України, Міністерство культури України, Державна фіскальна служба України, Державна прикордонна служба України та інші) і є органами спеціальної компетенції. Місцеві органи виконавчої влади цих органів представлені управліннями і під­розділами (органів внутрішніх справ, Служби Безпеки України, орга­нів охорони кордону, митних підрозділів. Тому взаємодія у сфері охо­рони державного кордону на місцевому рівні відбувається між конкре­тними підрозділами органів виконавчої влади.

Виконавчі органи на місцях в межах своєї території реалізують управлінсько-розпорядчі повноваження в рамках, установлених за­конодавством України. Відповідно до статті 14 постанови Кабінету Міністрів України «Про прикордонний режим» місцеві державні ад­міністрації разом з підрозділами Державної прикордонної служби України встановлюють, відповідно до законодавства, правовий ре­жим у межах прикордонної смуги та контрольованого прикордонно­го району [142]. Згідно постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення ко­ординації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кор­доні», Рада міністівр Автономної Республіки Крим і місцеві держав­ні адміністрації здійснюють заходи щодо додержання прикордонно­го режиму в прикордонній смузі та контрольованому прикордонно­му районі, створюють умови для функціонування пунктів пропуску через державний кордон, загальне керівництво громадськими органі­заціями з питань охорони державного кордону [74, ст. 3, п. 12].

Разом з тим важливо зазначити, що органи виконавчої влади Авто­номної Республіки Крим і областей України, здійснюючи систему пра­вового регулювання прикордонного режиму, одержали можливість конкретизувати на підвладній території перелік, зміст, просторові і тим­часові межі дії правил прикордонного режиму [142, п. 3, 14, 15, 16].

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 р. № 1147 «Про прикордонний режим» місцевим дер­жавним адміністраціям надані такі повноваження щодо встановлен­ня системи режимних заходів у прикордонній смузі та контрольова­ному прикордонному районі:

1. Змінювати межі прикордонної смуги з урахуванням особливо­стей місцевості та інших умов, але за умови, що вона не може бути меншою від ширини смуги місцевості, що знаходиться в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних ін­женерних споруд [142, ч. 2, п. 1].

2. Установлювати деякі режимні правила у прикордонній смузі, шляхом визначення місць масового відпочинку населення та місць для купання і рибальства, а також установлювати поря­док їх обладнання і використання [142, п. 14].

3. Визначати місця в межах прикордонної смуги для утримання і випасання худоби за сприятливої епізоотичної ситуації на цій території та за умови належного загородження цих місць влас­никами худоби [142, п. 15].

4. Визначати ширину профілактичної смуги і конкретні заходи щодо здійснення на її території контролю за санітарно - карантинним, ветеринарним, фітосанітарним та екологічним станом, у якій забороняється утримання і випасання худоби, на виконання програм охорони довкілля та з метою охорони території України, недопущення занесення з території інших держав збудників карантинних хвороб тварин, занесення або самостійного розповсюдження із-за кордону карантинних об’єктів рослин уздовж державного кордону [142, п. 16].

5. Затверджувати інструкцію, згідно з якою здійснюється випуск самохідних і несамохідних суден, інших плавзасобів у терито­ріальне море та внутрішні води [142, п. 33].

6. Визначати в межах прикордонної смуги або контрольованого прикордонного району місця, у яких облаштовуються приста­ні, причали і пункти базування. Представники місцевих держа­вних адміністрацій входять до складу щорічної спеціально утвореної комісії з огляду облаштування пристанів, причалів і пунктів базування разом з інспекторами Міністерства екології та природних ресурсів України, державних органів, що здійс­нюють нагляд за безпекою судноплавства та реєстрацією су­ден, представниками Державного агентства рибного господар­ства України, Міністерства внутрішніх сСправ України, Дер­жавної служби України з надзвичайних ситуацій і Державної прикордонної служби України [142, п. 28].

Реалізація таких повноважень здійснюється разом або за узго­дженням з відповідними підрозділами (посадовими особами) Держа­вної прикордонної служби України.

Органи виконавчої влади з метою запобігання, своєчасного вияв­лення і припинення будь-яких порушень законодавства з прикор­донних питань складають плани взаємодії, у яких визначаються ос­новні спільні заходи, що ними проводяться [74, п. 9].

Нормативно-правові акти територіальних органів виконавчої влади прикордонних регіонів приймаються для конкретизації і вирішення питань у межах своєї компетенції, практичного засто­сування положення законів, нормативно-правові акти Президента України й Уряду України з урахуванням специфіки і особливос­тей місцевих умов, пов’язаних з проходженням лінії державного кордону, або функціонуванням пунктів пропуску через державний кордон України.

Система органів державної влади областей, районів встановлю­ється самостійно [159]. У зв’язку з цим важливо зазначити, що в структурі місцевих органів виконавчої влади для реалізації прикор­донного законодавства з питань місцевого значення можуть створю­ватись на рівні області Управління взаємодії з правоохоронними ор­ганами, оборонної роботи, запобігання та виявлення корупції, на рі­вні району - міжвідомчі комісії з питань запобігання порушенням державного кордону.

Аналіз правових актів, свідчить про наявність широких повнова­жень органів виконавчої влади у сфері охорони державного кордону, але вони носять другорядний характер відносно повноважень Дер­жавної прикордонної служби України у цій сфері.

Характерною рисою організації виконавчого апарата всіх суб’єктів є наявність у ньому поряд з міністерствами, комітетами і центральними органами виконавчої влади спеціального призначення різноманітних органів, діючих на колегіальній основі і які є незале­жними в проведенні своєї політики. Найбільш багатозначною гру­пою таких органів є комісії, відділи і ради, засновані для виконання досить широкого діапазону функцій держави.

Важливу роль у сфері охорони держаного кордону відіграють і органи місцевого самоврядування.

Повноваження місцевого самоврядування закріплюються Кон­ституцією України [136], Законом України «Про місцеве самовря­дування в Україні» [160], Європейською хартією місцевого само­врядування, ратифікованою Верховною Радою України [178] як частина національного законодавства, відповідно до ст. 9 Конституції України. Конкретизація повноважень органів мі­сцевого самоврядування у сфері охорони державного кордону мі­ститься у Законі України «Про прикордонний контроль», поста­новах Кабінету Міністрів України «Про прикордонний режим», «Про Порядок здійснення координації діяльності органів вико­навчої влади та органів місцевого самоврядування з питань доде­ржання режимів на державному кордоні».

Органів місцевого самоврядування діють у руслі загальнодержа­вної політики - економічної, соціальної, екологічної, у сфері оборо­ни, охорони державного кордону. Роль місцевого самоврядування досить висока й у силу виконання ним значного обсягу практичної діяльності в охороні правопорядку і державного кордону [3, с. 62].

Повноваження місцевого самоврядування у сфері охорони дер­жавних кордонів доповнюють правовий статус органу чи посадової особи і мають владний характер. Владними повноваженнями є юри­дично закріплені можливості здійснювати владу, приймати юридич­но значимі рішення і забезпечувати їх реалізацію [179, с. 97].

Повноваження можуть виражатися в такому:

> в можливості видавати обов’язкові до виконання правові акти і розпорядження, які можуть бути нормативними або індивідуа- льно-визначеними (акти застосування норм права);

> в забезпеченні виконання правових актів, шляхом застосування різних методів [180, с. 157].

Повноваження місцевого самоврядування, - зазначає В. І. Фадєєв, - це закріплені нормами муніципального права за населенням, вибо­рними та іншими органами місцевого самоврядування права й обов’язки, необхідні для виконання завдань та функцій місцевого самоврядування на території муніципальних одиниць [181]. Повно­важення органів місцевого самоврядування знаходять деталізацію і конкретизацію у діяльності її органів - виконавчі комітети, відділи та управління [182, с. 12]. Тому, говорячи про повноваження місце­вого самоврядування, завжди уособлюємо їх з певними структурами, що представляють місцеве самоврядування.

Ураховуючи розглянуті позиції, можна зробити узагальнення, що повноваження місцевого самоврядування у сфері охорони державно­го кордону являють собою закріплені нормативно-правові акти за органами місцевого самоврядування контрольованих прикордонних районів, сукупність прав і обов’язків, спрямованих для створення та підтримання належного правового режиму державного кордону та сприяння в діяльності органам охорони кордону із урахуванням державних і місцевих інтересів.

Конституція України (ст. 143 п. 1) визначає коло питань місцево­го значення, у рішенні яких органи місцевого самоврядування само­стійні [136]. Законом України «Про місцеве самоврядування в Укра­їні» надаються делеговані повноваження сільським, селищним, місь­ким радам. Серед них - повноваження в галузі оборонної роботи, за­безпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і закон­них інтересів громадян, урегулювання земельних відносин та охоро­ни навколишнього середовища, вирішення питань адміністративно- територіального устрою та інші [160].

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування сіль­ські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Функції і повнова­ження, що закріплені за територіальними громадами, реалізуються їх органами, оскільки представницька демократія більш професійна і раціональна, ніж безпосередня [9, с. 136].

У системі місцевого самоврядування, у тому числі і прикордон­них регіонів, провідна роль належить виборним органам - сільським, селищним, міським радам, які наділеніі повноваженням і у сфері охорони державного кордону.

Районні та обласні ради представляють спільні інтереси територі­альних громад сіл, селищ і міст, згідно з Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Вони приймають рішення про утворення, обрання і ліквідацію постійних та інших комісій рад, змінюють їх склад, обирають голів комісій, які безпосередньо займаються врегулюванням питань у прикордонній сферй на відповідному місцевому рівні і в межах наданих законодав­ством повноважень.

Так, наприклад, у складі Одеської обласної ради діє відділ з пи­тань міжнародного, міжрегіонального, прикордонного співробітниц­тва та європейської інтеграції [183]. У складі Львівської обласної ра­ди здійснює діяльність постійна комісія з питань інвестиційної дія­льності та прикордонного співробітництва [184].

Крім того, значну роль серед суб’єктів самоврядної діяльності при­кордонних регіонів відіграють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Повноваження виконавчих органів відповідних рад згідно із главою 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розподіляються на декілька груп, серед яких відокремлюються повно­важення у сфері оборонної роботи. Стаття 36 указаного Закону конк­ретизує ці повноваження та відносить до них сферу забезпечення охо­рони державного кордону України, у межах якої передбчає:

> Здійснення заходів щодо створення належних умов для функці­онування пунктів пропуску через державний кордон України.

> Сприяння Державній прикордонній службі України у підтри­манні відповідного режиму на державному кордоні.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у міс­тах рад з питань здійснення повноважень у прикордонній сфері узго­джують свої рішення з відповідним територіальним органом та під­розділом охорони державного кордону України.

Сільський, селищний, міський голова виступає від імені терито­ріальної громади, забезпечує узгодження функціонування усіх орга­нів місцевого самоврядування, тим самим відіграє важливу роль у реалізації діяльності органів місцевого самоврядування. Він наділя­ється повноваженнями організаційного характеру щодо ради та її ви­конавчих органів, повноваженнями щодо забезпечення прав і свобод громадян, розпорядчими, представницькими повноваженнями та ін­шими повноваженнями [160, ст. 42].

Закон України «Про державний кордон України» зобов’язує орга­ни місцевого самоврядування, підприємства та їхні об’єднання (неза­лежно від форм власності), установи, організації, громадські об’єднання і їхні посадові особи надавати допомогу Державній при­кордонній службі України, державним органам, що здійснюють різні види контролю на державному кордоні, виконувати їхні законні роз­порядження, надавати необхідну для їх діяльності інформацію, ство­рювати умови для участі громадян на добровільних началах в захисті державного кордону в межах прикордонної території [23, ч. 1, ст. 33].

Уточнює повноваження органів місцевого самоврядування у при­кордонній сфері постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду­вання з питань додержання режимів на державному кордоні», щодо здійснення: заходів щодо додержання прикордонного режиму в при­кордонній смузі та контрольованому прикордонному районі; загаль­ного керівництво громадськими організаціями з питань охорони громадського порядку і державного кордону; створення умови для функціонування пунктів пропуску через державний кордон [74, п. 3].

Адміністрація Державної прикордонної служби України та стру­ктурні підрозділи Державної прикордонної служби України в межах установлених законодавством повноважень здійснюють координа­цію діяльності органів місцевого самоврядування з питань:

> Провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на державному кордоні у межах прикордонної смуги.

> Додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі, режиму в пунктах пропуску через державний кордон.

> Врегулювання прикордонних інцидентів на державному кор­доні.

> Залучення громадян України на добровільних засадах до участі в охороні державного кордону [74, п. 4].

За участю органів місцевого самоврядування Державна прикор­донна служба України здійснює таку діяльність:

> розробляє та здійснює заходи, спрямовані на забезпечення ре­жиму державного кордону, прикордонного режиму в прикор­донній смузі та контрольованому прикордонному районі;

> за поданням органів місцевого самоврядування у випадках, ви­значених законодавством, приймає рішення про обмеження провадження робіт, будь-якої іншої господарської діяльності на державному кордоні, погоджує порядок провадження цієї діяльності;

> за ініціативою зацікавлених органів місцевого самоврядування вносить у разі потреби Кабінет Міністрів України пропозиції про тимчасове обмеження чи припинення сполучення через державний кордон [74, п. 5].

Органи місцевого самоврядування забезпечують доведення рі­шень Адміністрації Державної прикордонної служби України та ін­ших органів управління Державної прикордонної служби України, прийняті в межах їх повноважень і зареєстровані в органах системи Мін’юсту в установленому порядку, до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх дія [74, п. 6]. Висвітлен­ня діяльності публічної адміністрації, бути поінформованим одне із фундаментальних прав особи [185]. Зокрема інформування населен­ня, щодо рішень з приводу правил поведінки в контрольованих при­кордонних районах і прикордоній смузі є передумовою їх дотриман­ня та важливим чинником у формуванні правової культури населен­ня прикордонних регіонів.

Для забезпечення взаємодії з питань додержання режимів на державному кордоні Адміністрація Державної прикордонної служби України, її структурні підрозділи, органи місцевого самоврядування проводять спільні засідання колегіальних органів, наради, робочі зу­стрічі, операції, навчання, тренування та здійснюють інші заходи.

Організаційно-правових форм взаємодії у сфері планування більш ефективні у скоординуваності дії органів державної влади та місцевого самоврядування [186, с. 162]. Органи місцевого самовря­дування складають плани взаємодії, у яких визначаються основні спільні заходи, що проводяться ними з метою запобігання, своєчас­ного виявлення і припинення будь-яких порушень законодавства з прикордонних питань. Плани взаємодії обговорюються на спільних нарадах, що організуються за ініціативою взаємодіючих органів.

Взаємодія зазначених органів, їх структурних підрозділів забез­печується відповідно до визначених законодавством повноважень цих органів, за такими напрямами [74, п. 9]:

> розроблення та здійснення спільних заходів щодо виявлення і розкриття порушень законодавства з прикордонних і митних питань;

> виявлення та розкриття злочинів, у тому числі у сфері зовніш­ньоекономічної діяльності, розшук та затримання злочинців;

> протидія нелегальній міграції;

> запобігання контрабандному переміщенню через державний кордон товарів та інших предметів;

> організація та безпека руху транспортних засобів міжнародно­го сполучення.

Крім того, в оперативному порядку зазначеними органами здійс­нюється обмін інформацією:

> про будь-які наміри і спроби порушити державний кордон та про затримання його порушників;

> ознаки підготовки до порушення державного кордону;

> місця зосередження та маршрути пересування нелегальних мі­грантів;

> виявлення осіб, стосовно яких є відповідні доручення правоо­хоронних органів;

> спроби переміщення через державний кордон злочинців, що перебувають у розшуку, у тому числі з міжнародних злочин­них угруповань;

> диверсії, терористичні акти, провокаційні дії та конфліктні си­туації в пунктах пропуску через державний кордон, у прикор­донній смузі та контрольованому прикордонному районі;

> факти і канали незаконного переміщення через державний ко­рдон товарів та інших предметів, валюти, сировини, небезпеч­них речовин і відходів, культурних та історичних цінностей, викрадених транспортних засобів;

> будь-які спроби незаконного ввезення та вивезення наркотич­них засобів;

> надзвичайні ситуації, що виникли внаслідок порушення техно­генної та екологічної безпеки у прикордонній смузі та контро­льованому прикордонному районі і заходи щодо їх ліквідації;

> неможливість пропуску через державний кордон транспортних засобів, зумовлену обставинами організаційного або технічного характеру; факти і причини затримання транспортних засобів у пунктах пропуску через державний кордон, порушення розкла­ду руху транспортних засобів міжнародного сполучення;

> осіб, у яких виявлено ознаки небезпечних інфекційних захво­рювань під час переміщення через державний кордон;

> ускладнення санітарно-епідемічної обстановки у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі [74, п. 9].

Обмін інформацією може здійснюватися також з інших питань, які визначаються у процесі підготовки планів взаємодії зазначених органів або уточнення цих планів.

Терміни та порядок складання планів взаємодії, заходи щодо їх виконання, а також порядок обміну інформацією визначаються орга­нами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень разом з Адміністрацією Державної прикордонної служби України, її струк­турними підрозділами.

Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування звітують про стан дотримання законодавства у сфері охорони державного кордону згідно з пунктом 7 постанови Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації дія­льності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні», для забезпечення своєчасного і повного інформування Президента України, Ради націо­нальної безпеки і оборони України, Верховної Ради України, Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони, Кабі­нет Міністрів України про стан охорони державного кордону органи виконавчої влади, що здійснюють різні види контролю під час перети­нання державного кордону або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах про­пуску через державний кордон, подають Адміністрації Державної при­кордонної служби України відповідну інформацію.

Отже, ураховуючи вищевикладене, можна узагальнити поняття повноваження органів місцевого самоврядування у сфері охорони державного кордону - це закріплені нормативно-правовими актами власні та делеговані права й обов’язки органів місцевого самовряду­вання контрольованих прикордонних районів щодо планування та здійснення заходів зі створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через державний кордон України, сприяння діяль­ності органам і підрозділам охорони кордону у підтриманні відпові-

дного режиму на державному кордоні України, а також організація залучення громадськості до участі в діяльності добровільних гро­мадських формувань з охорони державного кордону.

Отже, повноваженням органів місцевого самоврядування в при­кордонній сфері притаманні такі особливості: 1) повноваження міс­цевого самоврядування в цій сфері закріплені в законах України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про державний кордон України», в Постанові Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 «Про затвердження Порядоку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду­вання з питань додержання режимів на державному кордоні»; 2) діяльність місцевого самоврядування завжди пов’язується з адмі­ністративно-територіальною одиницею, яка має відношення до дер­жавного кордону, контрольованих прикордонних районів і прикор­донної смуги; 3) повноваження місцевого самоврядування реалізу­ються територіальною громадою або через органи самоорганізації населення чи громадянами прикордонних районів; 4) можливість са­мостійного (або за погодженням з органами охорони кордону) при­йняття рішень та брати участь у підтриманні належного рівня безпе­ки і правопорядку на кордоні, але в тих межах які визначені законо­давством; 5) діяльність місцевого самоврядування у сфері охорони державного кордону враховує загальнодержавні інтереси - безпеки кордонів та місцеві - задоволення потреб та інтересів територіаль­них громад контрольованих прикордонних районів.

Місцеве самоврядування за своєю сутністю є специфічною фор­мою реалізації публічної влади, що відрізняється від державної вла­ди і від влади об’єднань громадян, які реалізують політичні, соціаль­ні, культурні й інші інтереси своїх членів унаслідок поєднання сус­пільного і державного аспектів. Реалізація повноважень місцевого самоврядування прикордонних регіонів ґрунтується на поєднанні за­гальнодержавних і місцевих інтересів у сфері охорони державного кордону України. Тому характерним у діяльності органів місцевого самоврядування в застосуванні прикордонного законодавства є по­годження дій з уповноваженими посадовими особами органів і під­розділів охорони державного кордону України.

Розгляд досліджуваного питання показує, що загальним питан­ням, характерним для всіх прикордонних регіонів, є те, що на сього- 110

дні на загальнодержавному рівні не вироблені єдині підходи до еко­номічного і правового статусу прикордонних територій України. На нашу думку, регіональна прикордонна політика являє собою цілесп­рямовану і скоординовану діяльність органів публічної адміністрації по забезпеченню прикордонної безпеки в прикордонних регіонах з урахуванням специфіки кожного з них.

Важливість конкретизації повноважень органів публічної адміні­страції обумовлюється тим, що в даний час Україна має кордон з 7 суміжними державами. При цьому частина сухопутної ділянки на державному кордоні не оформлена в міжнародно-правовому відно­шенні, а деякі можна назвати проблемними, у зв’язку із проведен­ням на них, Антитерористичної операції.

Україна має три типи ділянок кордону.

1. Кордони, що збігаються з кордонами колишнього Союзу Ра­дянських Соціалістичних Республік. На заході України це кор­дони з Республікою Польща (542,39 км), Угорською Республі­кою (136,7 км), Румунією (613,8 км), Словацькою Республікою (98,5 км)

2. Кордони з державами-учасниками Співдружності Незалежних Держав. Це кордон України з Республікою Білорусь (1084,2 км), Російською Федерацією (2295,04 км), Республікою Молдова (1222 км).

3. Кордон із тимчасово окупованю територією (Автономна Рес­публіка Крим, частини територій Донецької та Луганської областей).

Загальні положення ускладнюються тим, що в даний час у при­кордонній сфері діють, причому найчастіше за своїми «відомчим», «місцевим», «приватними» інтересами, найрізноманітніших суб’єктів - міністерства і відомства, органи влади 19 прикордонних областей, органи місцевого самоврядування прикордонних регіонів. Звідси на перший план висувається життєво важлива необхідність у координації діяльності всіх державних і недержавних структур у при­кордонному просторі, зміцнення ролі центральних органів управлін­ня в здійсненні прикордонної політики держави.

Не можна залишити без уваги і не враховувати такі фактори:

> По-перше, 9 областей, тобто майже 30 % отримали статус при­кордонних територій вперше.

> По-друге, різний економічний потенціал прикордонних регіо­нів впливає на прикордонну політику в регіоні з огляду діяль­ності органів державної влади України.

Специфіка державної прикордонної політики полягає й у тому, що:

> суб’єктом прикордонної політики є держава як система органів державної влади і управління;

> за територіальним спрямуванням діяльності вона знаходиться на стику внутрішньої і зовнішньої політики держави;

> за своїми масштабами вона носить міжнародний характер, оскі­льки торкається інтересів як мінімум двох суміжних держав;

> за сферою діяльності прикордонна політика стосується всього спектра політичних, економічних, соціальних та інших відно­син як безпосередньо на державному кордоні, так і у прилег­лих до нього територіях.

Здійснення прикордонної політики покладається на різні органи публічної адміністрації, кожний з яких відповідає за конкретну діля­нку роботи, обумовлену специфікою того або іншого окремого інте­ресу (політичного, економічного, військового і под.). Оскільки кор­дон є формою як функціонального, так і територіального поділу по­вноважень, то в цій сфері відображається вся сукупність державних і суспільних інтересів, що викликає необхідність у цілісній системі ді­яльності державних та самоврядних органів, як на кордоні, так і у прикордонних територіях.

Це, у свою чергу, вимагає більшої конкретизації повноважень різ­них компетентних органів публічної адміністрації щодо забезпечен­ню всієї сукупності інтересів особистості, суспільства і держави на кордоні й у прикордонних регіонах. В умовах, коли обстановка на ко­рдоні достатньо стабільна, ця діяльність, як правило, здійснюється фу­нкціональним розмежуванням повноважень кожного окремого відом­ства, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, що закріплено в законодавстві. Зі зміною і ускладненням обстановка на кордоні повноваження, того або іншого компетентного органу, вже не достатні для розв’язання проблем, що виникають для забезпечен­ня всієї системи інтересів держави і особи на кордоні. Тоді виникає необхідність оперативного і централізованого регулювання діяльно­сті всіх державних органів, зосередження на реалізації єдиної прико­рдонної політики держави щодо забезпечення політичних, економіч­них, військових, екологічних та інших інтересів.

Прикордонна безпека України є однією із важливих напрямків ді­яльності компетентних органів публічної адміністрації - забезпечен­ня національної безпеки [187, ч. 1 ст. 8 ]. Сфера охорони державного кордону торкається багатьох органів публічної адміністрації. При цьому для врегулювання питань створюються різного характеру, по­стійні або тимчасові колегії, комітети, комісії, відділи, які спеціалі­зуються на вирішенні (врегулювання) конкретного спектру питань у сфері охорони державного кордону.

Завершуючи розгляд поставлених питань, слід наголосити на тому, що повноваження компетентних органів публічної адміністрації у сфері охорони державного кордону встановлюються законами, пос­тановами уряду, рішеннями місцевих державних адміністрацій, рі­шеннями органів місцевого самоврядування. Вони досить різномані­тні, як і самі органи, що реалізують свої повноваження в цьому на­прямку. Тому уточнення, конкретизація і водночас розмежування повноважень цих органів у сфері охорони кордонів має актуальне значення для реалізації прикордонного законодавства.

2.4.