Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов,осуществляемая территориальными органами Минюста России

Важным толчком в развитии внутреннего законодательства по борьбе с коррупцией стали международные правовые акты, к которым можно отнести принятую 27 января 1999 г. в г. Страсбурге Конвенцию Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию»^[189], а также принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. Конвенцию ООН против коррупции^[190].

В Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы отмечено, что в Российской Федерации в целом сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции^[191]. В статье 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определены организационные основы противодействия коррупции. Согласно положениям данной статьи, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий^{[192] [193] [194].}

213

последующее устранение .

Под коррупциогенными факторами понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для

правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (часть 2 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Для российского общества мероприятия по выполнению антикоррупционной экспертизы являются относительно новыми. А. Ф. Ноздрачёв констатирует, что сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов состоит в выявлении коррупционных факторов, т.е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции. Коррупциогенные факторы могут быть непосредственной основой коррупционных практик, либо создавать условия легитимности коррупционных деяний .

1) информированность как о направляемых на экспертизу материалах, документах, так и о проведении экспертизы и, конечно, о ее результатах, с учетом последующего устранения сделанных замечаний;

2) подбор профессиональных, компетентных и независимых экспертов (специалистов);

3) соблюдение качественных показателей и недопустимость формализма при проведении экспертизы;

4) осуществление экспертизы с учетом системного подхода; ^{[195] [196]}

5) научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в заключении экспертов (специалистов);

6) личная ответственность экспертов (специалистов) за выводы, сформулированные в экспертном заключении²¹⁶.

Законодательная фиксация правовых и организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» позволила рассматривать этот акт в качестве основного регулятора правоотношений в данной области. Тем не менее, по мнению А. К. Балдина, существенным недостатком терминологической составляющей Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» является отсутствие законодательной дефиниции базового понятия - «антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» . Аналогичной позиции придерживается О. Л. Чечко, отмечая, что отсутствие в законе об антикоррупционной деятельности понятия антикоррупционной экспертизы, свидетельствует о наличии дефекта в правовом регулировании .

На уровне субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки восполнить этот пробел в региональных законах. В соответствии с Законом Мурманской области от 26 октября 2007 г.

216

Филатова А. В. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики // Безопасность бизнеса. 2010.

№ 1. С. 30.

Балдин А. К. Правовые вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами Минюста России : дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 25.

²¹⁸ Чечко О. Л. Антикоррупционная экспертиза, осуществляемая органами прокуратуры: вопросы теории и практики : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 9.

219

Мурманский вестник. 2007. № 208.

нормативного правового акта коррупциогенных факторов, их описание и разработку рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов^{[197] [198]. Данные формулировки отражают схожие подходы к назначению и характеру антикоррупционной экспертизы.}

Действительно, территориальные органы Минюста России проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ (их проектов), затрагивающих различные сферы правоотношений. Ключевое внимание в работе экспертов уделяется последствиям применения противоправных норм. Как отметил Ю. А. Тихомиров при экспертной оценке последствий реализации закона, учитываются факторы, способствующие возникновению условий для коррупции (необоснованно широких возможностей ведомственного и локального нормотворчества, коллизий правовых норм,

недостаточности устанавливаемых форм контроля за деятельностью должностных

221

лиц и др.) .

За последние годы территориальными органами Минюста России проведена антикоррупционная экспертиза множества актов, где были выявлены коррупциогенные факторы. Так, в 2015 году выявлены коррупциогенные факторы в 1399 актах органов власти субъектов РФ, из них в 835 актах они были устранены (55 %); в 36 уставах муниципальных образований, из них устранены в 18 (50 %), в 116 муниципальных актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований, из них устранены в 55 (47 %); в 2016 - 1468 актах органов власти субъектов РФ, из них устранены в 957 (65 %), в 25 уставах муниципальных образований, из них устранены в 11 (44 %), в 102 муниципальных актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований, из них устранены в 63 (61 %); в первом полугодии 2017 - 749 актах органов власти субъектов РФ, из них устранены в 296 (39 %), в 14 уставах муниципальных образований, из них устранены в 3 (21 %), в 102 муниципальных актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований, из них устранены в 30 (29

222

%) . Приведенные данные свидетельствуют о том, что при выполнении

антикоррупционной экспертизы экспертами территориальных органов Минюста России выявляется большое количество коррупциогенных факторов. Своевременное выявление этих факторов позволяет принять меры по их исключению из законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Это, в свою очередь, способствует предупреждению коррупции.

Чаще всего коррупционные факторы выявляются в актах, где регулируются жилищные и социальные правоотношения, устанавливается порядок предоставления субсидий муниципальным образованиям. Отмечалось наличие коррупционных норм в правовых актах, устанавливающих порядок организации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. Это касалось, например, порядка розничной продажи алкогольной продукции.

Можно представить группы наиболее распространенных коррупциогенных факторов, установленных территориальными органами Минюста России по результатам антикоррупционнной экспертизы региональных нормативных правовых актов и их проектов.

Первая группа факторов связана с широтой дискреционных полномочий. Это отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). В Положении о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Амурской области, утвержденном постановлением губернатора Амурской области, не предусмотрена процедура информирования членов комиссии и иных ^[199] заинтересованных лиц, а так же не установлены сроки осведомления. Это нарушает права заинтересованных лиц на своевременную информацию о месте, времени и дате проведения заседания, а так же о вопросах, включенных в повестку работы комиссии . Наличие подобных пробелов в нормативном правовом акте недопустимо, поскольку может повлечь неоднозначность толкования, возможность принятия решения по собственному усмотрению и, как следствие, возникновение негативных правовых последствий.

Другая группа коррупциогенных факторов проявляется в наличии нормативной коллизии - противоречий, в том числе внутренних, между нормами, создающими для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению. В соответствии с частью 26 раздела 2 Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной денежной выплаты семьям, проживающим в Камчатском крае, при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, утвержденного приказом Министерства социального развития и труда Камчатского края гражданин «обязан» и «вправе» предоставить в целях оказания государственной услуги определенные документы. Однако, в абзацах втором и третьем части 26 раздела Административного регламента определены отдельные документы, которые гражданин «вправе» предоставить, в случае, если этими документами (сведениями) не располагают органы регистрационного учета^{[200] [201]. Таким образом, указанное обстоятельство создает неоднозначность толкования правовых норм в части употребления понятия «обязан» либо «вправе».}

Еще одна группа факторов связана с принятием нормативного правового акта за пределами компетенции. Это, например, нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов. Статья 3.10 главы 3 Закона Магаданской области «Об административных правонарушениях в Магаданской области» (в редакции от 29.07.2016 №2078-ОЗ) устанавливает административную ответственность за административное правонарушение, посягающее на общественный порядок и общественную безопасность - безнадзорный выгул, оставление собак без присмотра в общественных местах .

Таким образом, можно сделать вывод, что указанная норма регулирует правоотношения в сфере общественного порядка и общественной безопасности, то есть целью установления рассматриваемой нормы является защита человека не от болезней, носителями которых могут быть собаки, а от причинения ими физического вреда человеку и объект административных правонарушений составляет группа общественных отношений, касающихся поступков и правил поведения людей в общественных местах, что урегулировано федеральным законодательством. Устанавливая административную ответственность за названные правонарушения законодательный орган Магаданской области выходит за пределы компетенции. Данные деяния могут быть квалифицированы как нарушение законодательства в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия. Согласно положению статьи 5 Федерального закона от 30.03.1999 г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно - эпидемиологическое нормирование в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения относится к полномочиям Российской Федерации^{[202] [203].}

Очевидно, что законодательный (представительный) орган Магаданской области не вправе устанавливать административную ответственность за правонарушения в области санитарно-эпидемиологического благополучия. Это

свидетельствует о превышении пределов компетенции при принятии санкционной нормы.

В следующую группу можно включить факторы, связанные с отсутствием или неполнотой правовой фиксации административных процедур. Например, это отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка. В приказе управления автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги «Выдача и переоформление разрешений на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Еврейской автономной области, а также выдаче дубликатов данных разрешений» в пункте 24.5 Административного регламента отсутствует описание административной процедуры - выдачи дубликата, не установлен (не определен) срок его выдачи .

Совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности являлось приоритетным направлением Национальной стратегии противодействия коррупции на 2010-2011 годы (подпункт «р» пункта 8) . Рассматривая организационные основы

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, следует согласиться с мнением А. В. Нестерова. Он считает, что назначение экспертизы, проведение специального исследования экспертом и использование заключения эксперта требуют организации данных действий (организационных процедур, административных регламентов). Эксперты используют специальный исследовательский инструментарий в определенной юридической форме, под ^{[204] [205]}

категорией инструментария понимаются категории средств, методов и (или)

229

принципов, используемых как должностными лицами, так и экспертами .

Антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с положениями постановления Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» . Данные Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем, в них не представлены процедуры организационного характера, предусматривающие алгоритм действий экспертов Минюста России, его территориальных органов и независимых экспертов при проведении антикоррупционной экспертизы. Фактически в них продублированы нормы части 3 статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливающие перечень нормативных правовых актов и их проектов, в отношении которых антикоррупционную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти в области юстиции.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 не содержит подробных рекомендаций, касающихся выполнения антикоррупционной экспертизы. В ней ^{[206] [207] не указано, какие методы исследования следует использовать в рамках экспертизы, какими принципами необходимо руководствоваться при оформлении выводов по результатам антикоррупционной экспертизы. Все положения Методики сосредоточены на пунктах 3 и 4, которые содержат две группы коррупциогенных факторов.}

По нашему мнению, положений «Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не достаточно для урегулирования порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов. В них не содержатся такие важные для экспертной деятельности элементы, как состав, последовательность и сроки выполнения процедур (действий). Не отражены способы взаимодействия между экспертами и нормотворческими органами. Не установлен порядок и формы контроля за проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Преодоление пробелов правового регулирования, связанных с несовершенством «Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», возможно при принятии комплексного специального ведомственного акта. Для этого предлагается определить порядок выполнения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, исследуемых территориальными органами Минюста России в «Административном регламенте исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по государственной регистрации нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования». В нем будут предусмотрены административные процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (анализ и оценка положений нормативного правового акта и его проекта на наличие коррупциогенных факторов; выявление коррупционной нормы; оформление предложений по устранению коррупциогенных факторов). Проект Административного регламента представлен в приложении 3 диссертации .

Повышение результативности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов определялось как основное направление Национальной стратегии противодействия коррупции на 2010-2011 гг . Если говорить о результативности такой экспертизы как предупредительной антикоррупционной меры в функциональной деятельности территориальных органов Минюста России, то законодатель не усмотрел необходимых рычагов воздействия для этих органов. Согласно части 5 статьи 4 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» заключение эксперта территориального органа Минюста России по результатам выполнения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом. Разногласия, возникающие в заключении при оценке коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке (части 5 статьи 4 названого закона).

На практике, действительно, возникают ситуации, когда мнение экспертов территориальных органов Минюста России относительно наличия коррупциогенных факторов в акте не совпадает с мнением нормотворческого органа, независимых экспертов, органов прокуратуры. Это обусловлено тем, что антикоррупционная экспертиза является достаточно новым явлением в ^{[208] [209] российском обществе, поэтому имеются разные толкования коррупциогенных факторов.}

Не так давно вопрос о разрешении таких разногласий стоял при антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и федеральных органов исполнительной власти. Вначале порядок рассмотрения таких разногласий, несмотря на предписание федерального законодательства, отсутствовал. Затем были внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 . Пунктом 3 (1) установлено, что разногласия, возникающие

при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, разрешаются в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Эти Правила определяются Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» . О региональных актах речь в Правилах не шла. Соответственно, данные изменения не решили проблему согласования разногласий о наличии коррупциогенных факторов по результатам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актах органов власти субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. В связи с этим в целях урегулирования возможных разногласий, которые могут возникнуть по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы, пункт 3 (1) Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 предлагаем дополнить абзацем 3 в такой формулировке: ^{[210] [211]}

«Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключениях Министерства юстиции Российской Федерации (его территориальных органов, юридических, физических лиц, аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации) в отношении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации разрешаются в Порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

С учетом предложенной нормы следует принять постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о рассмотрении разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключениях Министерства юстиции Российской Федерации, юридических, физических лиц, аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации в отношении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации». Проект Постановления помещен в приложении № 5 диссертации.

Несмотря на то, что экспертами территориальных органов Минюста России ведется серьезная аналитическая работа по исследованию правовых актов на коррупциогенность, её результаты не всегда достигают заданной цели. Территориальные органы Минюста России выполняют функцию по предупреждению коррупции, реализуют полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов. При этом необходимых мер воздействия, с помощью которых можно обеспечить приведение нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации в соответствие с действующим федеральным законодательством, территориальные органы Минюста России предпринять не могут. Часто возникает необходимость направления экспертных заключений территориальных органов Минюста России в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования. В 2015 году было направлено 3742 заключения с выводами о несоответствии нормативного правового акта органа власти субъекта Российской Федерации действующему законодательству, в 2016 - 4229 экспертных заключений, в первом полугодии 2017 - 1986 экспертных заключений .

На эффективность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России могут повлиять

предупредительные антикоррупционные меры по итогам экспертизы. Такой мерой может стать «представление об устранении коррупциогенных факторов», которое будет адресовано органу, принявшему акт. На законодательном уровне необходимо закрепить десятидневный срок рассмотрения представления и принятия по нему решения. Для нормативной фиксации уточненного полномочия органа юстиции часть 5 статьи 4 Федерального закона от 17.07.2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» необходимо изложить следующим образом:

«5. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы, в случае, предусмотренном частью 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, носят обязательный характер и подлежат обязательному рассмотрению нормотворческим органом. При выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области юстиции направляет в нормотворческий орган представление об устранении коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте. Представление подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления».

Данное дополнение может повысить ответственность регионального нормотворческого органа за незаконное нормативное управленческое решение^{[212] [213].}

Думается также, что для повышения результативности антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России и предупреждения вступления в законную силу нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации было бы полезным на законодательном уровне предусмотреть вступление региональных актов в законную силу после их государственной регистрации. Наличие коррупциогенных факторов по результатам антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта в этом случае становится основанием для отказа в регистрации. Регистрационное производство нормативно-правовых актов субъектов РФ стало бы серьезным барьером для вступления в юридическую силу коррупционных актов.

Сегодня, территориальными органами Минюста России выполняется антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов. Эта работа дает положительные результаты. В 2015 году в проектах нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации выявлено 677 коррупциогенных факторов; в проектах уставов муниципальных образований - 48 факторов; в проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - 213 факторов; в 2016 году в проектах нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации выявлено 899 коррупциогенных факторов, в проектах уставов муниципальных образований - 49 коррупциогенных факторов, в проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - 143 фактора; в первом полугодии 2017 года в проектах нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации 1285 коррупциогенных факторов, в проектах уставов муниципальных образований - 31 коррупциогенный фактор, в проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - 59 факторов .

Итак, можно констатировать, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов играет важную роль в функциональной деятельности территориальных органов Минюста России по ^[214] предупреждению коррупции. Она направлена на искоренение возможности создания административных барьеров и коррупционных предпосылок в региональных и муниципальных нормативно-правовых актах. Реализуя полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы, территориальные органы Минюста России исключают возможность злоупотребления властными полномочиями во всех сферах жизни общества, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и в муниципальных образованиях.

Для эффективной работы территориальных органов Минюста России по предупреждению коррупции на законодательном уровне предлагается закрепить полномочия органов юстиции по направлению нормотворческому органу «представления об устранении коррупциогенных факторов» и установить десятидневный срок для его рассмотрения органом, принявшим коррупционный нормативный правовой акт. Кроме того, предлагается закрепить процедуры обсуждения разногласий и принятия по ним решений (срок проведения совещания между заинтересованными лицами, определенную форму фиксации результатов совещания, а также правовые последствия в случае неурегулирования разногласий). Для этого предлагаем принять «Положение о рассмотрении разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключениях Министерства юстиции Российской Федерации, юридических, физических лиц, аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации, в отношении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований». Проект представлен в приложении 5 . ^[215]

3.2.