<<
>>

§ 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России

Экспертиза рассматривается как особый юридический инструмент, предназначенный для выяснения обстоятельств, требующих применения специальных познаний. К категории специальных познаний в науке относятся знания, не являющиеся общеизвестными, знания, которыми владеют специалисты определённой отрасли науки.

«Юридические, в том числе правовые познания, безусловно, тоже специальные, однако этими специальными познаниями обязаны владеть специалисты юридических профессий, осуществляющие правоприменительную деятельность» . Некачественно проведённая по юридическому делу экспертиза является причиной ненадлежащего разрешения правового спора, что в свою очередь, несомненно, повлечёт за собой нарушение субъективных прав участников общественных отношений. По справедливому утверждению Т.В. Троицкой, «для осуществления эффективной экспертизы необходимы: заинтересованность в ее проведении, информационная доступность и наличие возможностей для привлечения экспертов, обеспечения их

14

независимости» .

Под экспертизой также понимается «исследование, требующее специальных умений и знаний какого-либо процесса, явления или проблемы с обязательным представлением мотивированного заключения»[11] [12] [13].

Анализ научных источников, посвящённых исследованию различных видов юридической экспертизы, позволяет диссертанту выделить общественную, правовую, антикоррупционную, специализированную, криминологическую экспертизы.

В данной части научного исследования следует остановиться на кратком анализе юридического содержания представленных видов экспертизы.

Основной целью проведения общественной экспертизы рассматривается защита общественных и гражданских интересов при реализации и принятии управленческих решений. Предметом общественной экспертизы выступают не только нормативные правовые акты различных уровней, но и документы, регулирующие вопросы экономического развития отраслей промышленности[14]. В.В. Гриб включает в предмет общественной экспертизы, помимо нормативных правовых актов, также существенные социально-экономические решения органов публичного управления, добавляя при этом, что «в предмет входят как отдельные положения рассматриваемых проектов федеральных законов, определённые юридические нормы, так и нормативно-правовые акты в целом»[15] [16]. Т. Целютина отмечает, что «роль общественной экспертизы заключается в том, что только она может стать социальным институтом, выражающим и учитывающим консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социально-экономической политики: федеральным программам и механизмам их реализации, приоритетам

законотворческой деятельности; вопросам проведения социальных реформ и

18

возможности включения творческого потенциала гражданских инициатив» .

Сравнивая и анализируя представленные характеристики общественной экспертизы, необходимо сделать вывод о её сходстве с независимой антикоррупционной экспертизой, проводимой представителями институтов гражданского общества.

Сущность правовой экспертизы заключается в проведении юридической оценки внешней формы правового документа, предмета правового регулирования, цели и задач принятия, компетенции субъекта, принявшего правовой акт, а также оценки соответствия документа требованиям юридической техники.

Дополнительно рекомендуется исследовать состояние правового регулирования в соответствующей области правоотношений[17]. По справедливому утверждению В.А. Карасёва, «результаты именно правовой экспертизы позволяют оценить качество проектируемого закона как регулятора общественных отношений и значительно влияют на последующее прохождение законопроекта на этапах правотворческого процесса»[18].

Предполагается, что одним из признаков качества нормативного правового акта следует считать отсутствие в нём положений, способствующих проявлению коррупции, то есть «антикоррупционную чистоту». В связи с этим, результаты правовой и антикоррупционной экспертиз полностью совпадают, что позволяет говорить о фактическом единстве целей рассматриваемых правовых инструментов.

Специализированная экспертиза выражается в компетентной оценке положений проекта правового документа относительно регулируемой сферы общественных отношений. Нельзя не согласиться с мнением В.А. Щепачёва, что в настоящее время продолжают возникать ситуации, «при которых правовые акты никак не могут достигнуть целей принятия и решить поставленные правотворческим субъектом задачи, то есть являются неэффективными». По его мнению, для предотвращения подобной ситуации проект правового документа следует подвергать соответствующей проверке на его будущую эффективность .

Разумеется, что сама характеристика специализированной экспертизы предусматривает наличие определённых требований к субъектам, проводящим её, - прежде всего, требование их компетентности. Одним из основных принципов антикоррупционной экспертизы также выступает компетентность субъектов экспертизы. Учитывая вышеизложенное, следует сделать вывод, что единство руководящих начал осуществления нескольких видов юридической деятельности является существенным признаком их сходства.

Целям криминологического сопровождения значительных по масштабу социальных явлений и процессов служит криминологическая экспертиза, которая представляет собой изучение, анализ, оценку различных мероприятий общественной жизни в целях исследования их существующего или возможного влияния на преступность и различные криминологически значимые показатели[19] [20]. Учёные-юристы рекомендуют законодательно закрепить требование о необходимости проведения криминологической экспертизы каждого законопроекта в целях выявления и устранения положений, способствующих возникновению и реализации коррупционных практик. Таким образом, как представляется диссертанту, отчётливо прослеживается функциональная связь криминологической экспертизы с антикоррупционной. По мнению В.В. Тенитиловой, «предмет криминологической экспертизы не может ограничиваться только процессом правотворчества и его результатами, представленными принятыми нормативными правовыми актами, но должен включать в себя также

общественные институты, их работу, степень качества ключевых управленческих

~ 23

решении» .

На основании вышеизложенного, необходимо сделать вывод, что, несмотря на различия в функциональном назначении, целевом содержании, субъектном и объектном составах, а также иных сравнительных параметрах, различные виды юридическои экспертизы обладают целым рядом общих характеристик, к числу которых относятся: порядок организации и метод проведения экспертиз; процедуры, составляющие их содержание; юридическая сущность, выраженная в

24

анализе, оценках, проектировании и прогнозировании .

Юридические экспертизы, объектами которых являются нормативные правовые акты и их проекты, в настоящее время рассматриваются как элементы системы общественного порядка, предназначеннои для правового регулирования общественных отношении, возникающих между их субъектами и объектами.

Правотворческие недоработки, объективная неспособность законодателей одинаково четко и подробно урегулировать все общественные отношения в силу их многочисленности детерминируют появление в текстах нормативных правовых актов неопределённых и двусмысленных положений.

Подобные положения зачастую предоставляют правоприменителям легитимную возможность разрешать конкретную правовую ситуацию по своему усмотрению, без учёта потребностей конкретных лиц, чьи права и свободы затрагиваются при реализации правовых норм. Это, в свою очередь, становится благодатной почвой для коррупционных проявлений в правоприменительной практике.

Ещё в первой четверти XVIII века государь Петр I указал: «Надлежит законы и указы писать ясно, чтоб их не перетолковывать. Правды в людях мало, а коварства много»[21] [22] [23]. На протяжении последующего исторического периода подобная оценка правовой действительности первыми лицами государства осталась практически неизменной. Спустя три столетия, Президент России В.В. Путин отметил, что «у нас над принятием законов думают сотни и сотни, а над тем, как обойти закон, думают миллионы»[24] [25]. И среди этих миллионов есть и такие, кто стремится с использованием служебного положения из любой правовой неопределённости извлечь для себя выгоды самого различного характера, нарушив права граждан и интересы организаций.

Кроме того, коррупционные положения оправданно рассматриваются в качестве обстоятельств, способствующих созданию условий для совершения преступлений.

В целях выявления коррупционных положений в нормативных правовых актах и их проектах в российской правовой действительности функционирует институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, которую А.Ф. Ноздрачёв относит к «инновационным технологиям по преодолению

27

коррупции».

Как отмечает М.А. Хатаева, «целью данного вида экспертизы представляется очищение нормативных правовых актов от коррупционных рисков, а также от предпосылок коррупционных практик в условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах»[26] [27].

Начало правовой регламентации данного института было положено с момента принятия Президентом России «Национального плана противодействия

29

коррупции» , определившего стратегические направления деятельности органов государственной власти в данной сфере, в соответствии с которым в рамках первоочередных мер его реализации Генеральному прокурору и Министерству юстиции России давались поручения по организации антикоррупционной экспертизы правовых документов.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» в действующей редакции в числе принципов деятельности по противодействию коррупции называет приоритетное применение мер по профилактике коррупции. Профилактика коррупции представляет собой систему мер, способствующих недопущению совершения коррупционных правонарушений посредством пресечения возможностей формирования коррупционных ситуаций. Всего статья 6 упомянутого закона рассматривает шесть основных мер профилактики коррупции, при этом выделяя в подпункте 2.1 квази-меру (подобное не совсем научное обозначение обусловлено её расположением в тексте нормативного правового акта), содержательно относящуюся к антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов. Особый интерес для настоящего исследования представляет применение такой меры, как антикоррупционная экспертиза правовых актов.

Ещё до принятия в 2008 году Федерального закона «О противодействии

31

коррупции» рядом исследователей высказывались предложения по внедрению практики организации антикоррупционной экспертизы в российскую правовую действительность. В частности, А.В. Куракиным обосновывалась необходимость заимствования опыта иностранных государств по проведению экспертизы правовых документов на коррупциогенность как административно-правового средства противодействия коррупции в системе государственной службы[28] [29] [30]. По мнению диссертанта, подобная рецепция антикоррупционного опыта действительно необходима, но должна осуществляться с учётом особенностей российской правовой действительности, выраженной, в частности, в принадлежности системы законодательства государств к различным правовым семьям. Необходимо отметить, что основополагающими международными правовыми документами устанавливаются положения, предполагающие определённые виды практик предупреждения и противодействия коррупции. Так, «Конвенцией ООН против коррупции» декларируется, что все государства- участники проводят оценку правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Данная международно-правовая норма напрямую трансформирована в российскую систему законодательства и вполне может рассматриваться как положительный пример унификации процесса правового регулирования антикоррупционной экспертизы в различных государствах.

В настоящее время правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных документов установлены специальным актом - Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе»[31] [32], закрепляющим основные понятия рассматриваемой сферы деятельности, среди которых особую доктринальную ценность представляет дефиниция «коррупциогенного фактора». Указанный закон направлен на выявление и последующее исключение коррупциогенных факторов в правовых документах и их проектах. В нём также представлены перечень субъектов проведения антикоррупционной экспертизы и меры реагирования на выявленные коррупциогенные факторы. Впрочем, самих понятий в тексте указанного закона не так много. Расположение нормы-дефиниции, раскрывающей содержание коррупциогенного фактора, в первой статье закона свидетельствует о его регулятивной ценности в системе регламентации экспертной деятельности. Закон рассматривает коррупциогенные факторы как «положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и

35

организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» .

Существенным недостатком терминологической составляющей Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»[33] [34] [35] [36] [37] диссертанту представляется отсутствие законодательной дефиниции базового понятия - «антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», наличие которой в тексте закона, по мнению А.Ю. Гулягина, позволило бы одинаково применять определение и избегать вероятных правовых споров по данному вопросу, при условии, что это определение содержало бы как этимологическую, так и

37

юридическую сущность рассматриваемого правового института .

Учитывая сформулированную в части 1 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» цель антикоррупционной экспертизы, можно предложить следующее определение: «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) - проводимая уполномоченными субъектами в установленном порядке и согласно методике, определённой Правительством Российской Федерации, юридическая экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения». Данное определение, предлагаемое диссертантом, основывается исключительно на буквальном толковании положений законодательства и является наиболее приемлемым в практической деятельности экспертов.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе» целью проведения данного вида юридической экспертизы определяет выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Как представляется автору диссертационного исследования, антикоррупционная экспертиза имеет наибольшее функциональное сходство с правовой экспертизой, хотя общие признаки и характеристики, как уже отмечалось выше, выявляются и с другими видами юридических экспертиз. В соответствии с нормативным письмом Минюста России,[38] антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта субъекта Российской Федерации рекомендовано проводить одновременно с проведением правовой экспертизы указанного акта. Нельзя не отметить ещё одну общую составляющую правовой и антикоррупционной экспертиз - проверку правовых актов (проектов правовых актов) на предмет их соответствия правилам юридической техники. Вместе с тем, по образному выражению О.Н. Родионовой, «у них разные «углы» зрения: у правовой экспертизы - законность (соответствие проверяемого документа документам большей юридической силы, его принятие в пределах компетенции соответствующего государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица), у антикоррупционной экспертизы - выявление юридических дефектов, «благоприятствующих» коррупции (нарушение режима законности, так и вопросы обоснованного выбора той или иной нормативной модели)»[39].

Анализируя вышеизложенное, необходимо указать, что, в отличие от правовой экспертизы нормативного правового акта, вектор анализа коррупциогенности нормативного правового акта (проекта) направлен на:

- выявление коррупциогенных факторов и норм (дефектов норм), способствующих формированию коррупционных практик и принятию коррупционных решений;

- подготовку рекомендаций по включению в текст превентивных антикоррупционных норм, а также предложений по устранению (коррекции) коррупциогенных факторов и коррупционных норм, выраженных в общем выводе о необходимости внесения поправок и (или) дополнений в нормативный правовой акт, отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта.

По авторитетному мнению ряда представителей научной общественности, субъекты антикоррупционной экспертизы при её проведении и подготовке экспертного заключения должны способствовать избежанию возможности перехода от антикоррупционной экспертизы к правовой . При этом без параллельной проверки указанных актов на предмет соответствия федеральному законодательству у эксперта может сложиться неправильное представление о качестве правового документа.

Таким образом, по мнению диссертанта, телеологическая особенность антикоррупционной экспертизы проявляется в её нацеленности на поиск в нормативных документах положений, создающих условия для проявления коррупции, и их устранение посредством исключения из правовых текстов, дополнения юридических актов соответствующими изменениями, изложения правовых норм в новой редакции. Проведение антикоррупционной экспертизы позволяет выявить коррупциогенные факторы в тексте нормативных документов и их проектов, сформировать позитивные требования к разработке нормативных правовых актов, обеспечить высокое качество нормативного материала, предотвратить закрепление в правотворческой и правоприменительной деятельности коррупционных практик.

Подводя итог анализу правовой природы исследуемого инструмента познания правовой материи, необходимо акцентировать внимание на том, что антикоррупционная экспертиза как способ выявления нормативных положений, создающих условия для проявления коррупционных практик, характеризуется следующими признаками:

- представляет собой исследование, оценку и анализ нормативных правовых актов (проектов), юридико-технических средств, использованных при подготовке правового документа, в целях определения их регулятивного потенциала в [40] процессе формирования модели правомерного поведения, а также реального влияния на обеспечение общеправового принципа законности при реализации прав и свобод субъектов правоотношений;

- может проводиться как на уровне государственной деятельности, деятельности органов местного самоуправления, так и деятельности отдельных организаций и институтов гражданского общества;

- может осуществляться субъектом, располагающим специальными

знаниями и необходимой информацией относительно предмета экспертизы. Такими субъектами следует рассматривать группы, состоящие из экспертов, специалистов, научных работников, ученых, изучающих объект

антикоррупционной экспертизы, и лиц, реализующих данный объект в практической деятельности.

Изучение процесса организации проведения антикоррупционной

экспертизы как сфера научного интереса тесно связано с проблемами осуществления правового мониторинга. «Национальная стратегия противодействия коррупции» («Национальная стратегия»)[41], разработанная с целью искоренения причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, в числе основных направлений своей реализации называет разработку организационно-правовых основ мониторинга правоприменения, а также совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных документов и повышение её результативности. Оба этих правовых инструмента во всех документах так называемого «антикоррупционного пакета нормативных правовых актов», формирующегося с 2008 года, упоминаются, как правило, совместно: либо в одной статье, либо в одной главе, либо в одном разделе. Данный факт свидетельствует о некоем внутреннем целевом и концептуальном единстве двух институтов. Систематический анализ действующего антикоррупционного законодательства и научных взглядов на систему мер по профилактике коррупционных проявлений позволяет сделать вывод о возможности разработки нескольких подходов к определению характера взаимодействия и детерминации антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения. Необходимо отметить, что возможность объективной оценки и содержательного сравнения рассматриваемых мер по профилактике коррупции появилась после формулировки законодательной дефиниции института мониторинга правоприменения и правовых целей антикоррупционной экспертизы.

Определение «мониторинг» законодательно закреплено недавно в связи с принятием Указа Президента России «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[42]. Представленное в нём нормативное понятие мониторинга не является кардинально новым изобретением, категорией, ранее не известной отечественной правовой мысли, так как до этого в арсенале российской юридической науки уже существовали концептуальные подходы к содержательной основе инструмента правового мониторинга, изложенные в трудах ряда ученых[43]. Так, наиболее полным по содержанию и значимым для юридической науки и практики, по мнению диссертанта, является определение правового мониторинга, данное Ю.А. Тихомировым, который рассматривал его как «систему информационных наблюдений, формирующую возможность оценивать, анализировать, прогнозировать: результаты законопроектной деятельности; качество принимаемых правотворческими субъектами, наделёнными соответствующей компетенцией, нормативных правовых актов; эффективность реализации и практического действия»[44]. Тем не менее, указанный факт нисколько не уменьшает значение президентского подзаконного акта в выработке единообразного понимания и использования межотраслевой правовой категории мониторинга.

Если говорить о дефиниции «антикоррупционная экспертиза», то она, как отмечалось выше, отсутствует в федеральном законе, при этом её юридическая природа может быть раскрыта посредством изучения декларируемых целей указанного правового института.

Учитывая особый характер функциональной связи отдельных элементов системы профилактики коррупции, значительную часть данного параграфа настоящего диссертационного исследования автор счёл необходимым посвятить анализу нескольких подходов, по-разному характеризующих взаимодействие двух элементов (инструментов, технологий) комплексной системы профилактики коррупции - антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения.

В качестве первого подхода можно назвать концепцию функциональной и организующей самостоятельности рассматриваемых институтов . Данная концепция подтверждена результатами постатейного изучения и систематического толкования ряда законодательных актов федерального и регионального уровней. Так, ранее упомянутая «Национальная стратегия противодействия коррупции», фактически ставит мониторинг правоприменения и антикоррупционную экспертизу на одну ступень иерархии мер по её реализации. Аналогичной практики придерживались и региональные законодатели, разрабатывая базовые законы о противодействии коррупции в субъектах Российской Федерации. Целенаправленно внедряя принцип обеспечения единства правового пространства в законодательную деятельность, правотворческие субъекты регионов включают в систему мер по противодействию коррупции и мониторинг, и антикоррупционную экспертизу. В частности, законы республик Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Нижегородской и Пензенской областей о противодействии коррупции декларируют их в качестве самостоятельных мер по противодействию коррупционным проявлениям. Кроме того, региональные целевые программы противодействия коррупции, принимаемые во исполнение рекомендаций Президента России, изложенных в «Национальной стратегии», в [45]

числе основных своих задач упоминают организацию проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и организацию мониторинга коррупции, коррупциогенных факторов. Вызывает некоторое недоумение тот факт, что Федеральный закон «О противодействии коррупции» вообще не содержит упоминание о правовом мониторинге, тем самым исключая его из системы действенных механизмов предупреждения коррупционных практик. Как представляется диссертанту, необходимо учесть законодательный опыт регионов, который, кстати, начал складываться значительно раньше федерального, и дополнить статью 6 Федерального закона «О противодействии коррупции»[46] [47] ещё одним пунктом, внедряющим мониторинг в систему профилактических мер. Несмотря на то, что предлагаемая концепция акцентирует возможность автономного существования рассматриваемых институтов в механизме противодействия коррупции, не следует абсолютизировать данную автономность. Необходимо помнить, что только комплексное применение всех

профилактических мер способно обеспечить конечные цели принятия законов о противодействии коррупции.

Сравнительное телеологическое исследование законодательной регламентации административно-юридических инструментов правового мониторинга и антикоррупционной экспертизы в содержании механизма противодействия коррупции позволяет сконструировать также второй подход к пониманию характера их детерминации, имеющий тенденцию к преобладанию в современной антикоррупционной практической деятельности. Суть данного подхода условно можно сформулировать следующим тезисом:

антикоррупционная экспертиза служит инструментом достижения целей правового мониторинга. Исходя из этого, антикоррупционная экспертиза представляется значительно более узким понятием, чем мониторинг правоприменения, и рассматривается в качестве одного из его составных элементов. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в

Российской Федерации,[48] мониторинг предусматривает плановую и комплексную деятельность, осуществляемую органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов в пределах своих полномочий, по сбору, анализу, обобщению и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов в целях устранения коррупциогенных факторов и реализации антикоррупционной политики. Одновременно выявление в нормативных документах коррупциогенных факторов и их последующее устранение декларируются федеральным законодательством конечными целями антикоррупционной экспертизы. Согласно правительственной «Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»[49] [50], при осуществлении мониторинга обобщается, анализируется и оценивается информация по практике применения нормативных документов, в частности, по следующему показателю: наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов. Выводы о наличии или отсутствии в тексте нормативного правового акта коррупциогенных факторов можно сделать только по результатам экспертной работы с использованием функционального инструментария антикоррупционной экспертизы. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе» декларирует, что органы Минюста России осуществляют антикоррупционную экспертизу правовых документов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения, что подтверждает первичность мониторинга по отношению к экспертизе. Однако и у второй концепции есть свои недостатки, парадоксы и неувязки. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов представляется исключительно отраслевым административно-правовым институтом, разработанным в целях правового сопровождения отдельных антикоррупционных направлений

административной реформы. У этого института есть чёткая правовая основа, состоящая из нескольких нормативных документов, исчерпывающим образом определяющих его внутреннее содержание. Технология антикоррупционной экспертизы используется, прежде всего, в нормотворчестве и является неотъемлемой его частью. В правоприменении и правоохранительной деятельности роль экспертизы документов на коррупциогенность, исходя из ее востребованности для этих видов юридической деятельности, либо снижается, либо полностью нивелируется. Такое нельзя сказать о правовом мониторинге. Правовой мониторинг введён в юридическую практику гораздо раньше экспертизы. Мониторинг, учитывая его правовой смысл, заключающийся в периодическом анализе и оценке результатов нормотворческой деятельности, качества разрабатываемого компетентными правотворческими субъектами нормативно-правового материала, эффективности его практического воздействия, выходит далеко за рамки правотворческого процесса и охватывает собой такие сферы юридической деятельности, как правоприменительный процесс и даже правоохранительную деятельность. Д.Б. Горохов рассматривает мониторинг как «один из видов публичной деятельности, функцию государственных органов и органов местного самоуправления». Объект мониторинга ограничивается не только сформированной системой действующего законодательства и практикой его применения, но включает в себя законопроектную и иную нормотворческую деятельность, осуществляемую органами государственной власти. Более того, в контексте анализа взаимосвязи антикоррупционной экспертизы и мониторинга следует сказать, что сама антикоррупционная экспертиза как комплексный вид оценочного инструмента может выступать целевым объектом правового мониторинга. Так, по словам Т.Я. Хабриевой, «формирование наиболее совершенных моделей инструментов и механизмов противодействия коррупции [51] невозможно без мониторинга антикоррупционной экспертизы»[52]. Если с институтом антикоррупционной экспертизы всё понятно, то характеристика правового мониторинга в качестве элемента системы российского права сталкивается с определёнными трудностями. В силу многообразия и разностороннего характера содержательной части мониторинга, этот правовой феномен не вписывается в рамки юридического института, но при этом не дотягивает до подотрасли права. Принимая во внимание разработанную общей теорией права элементную структуру системы права, заключающуюся в её делении на отрасли, подотрасли, институты, субинституты и нормы права, правовой мониторинг условно можно отнести к межотраслевому комплексному институту как публичных, так и частных отраслей права. И здесь проявляется парадокс второй концепции взаимосвязи антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы, несмотря на узость и ограниченность указанного отраслевого института права, регулируется специальным федеральным законом, посвящённым исключительно ему. В то время как мониторинг правоприменения со всей своей комплексностью, трансграничным межотраслевым характером и значительно более масштабным правовым содержанием нашёл свое юридическое оформление всего лишь в подзаконном акте - Указе Президента России. Ни в коем случае не принижая значение подзаконного нормотворчества в деятельности по регламентации административных институтов, необходимо указать, что законодательная регламентация таких видов юридической деятельности, как все виды правового мониторинга, осуществлённая в форме принятия отдельного федерального закона, выглядит более логичной и предпочтительной. К тому же, в научной литературе неоднократно высказывалось сожаление по поводу отсутствия закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, который бы чётко мог дифференцировать виды правового мониторинга, выработать единую позицию по вопросу определения указанного понятия и его содержания, однозначно соотнести его с целым рядом смежных правовых институтов и, в частности, помог бы определённо ответить на основной вопрос о соотношении мониторинга и антикоррупционной экспертизы[53].

Если второй подход к пониманию характера взаимосвязи исследуемых институтов рассматривает антикоррупционную экспертизу, используя научную формулировку Е.И. Семёновой[54] [55], обеспечивающим элементом мониторинга правоприменения, то третья предлагаемая концепция по своему характеру представляется диаметрально противоположной. Заключается она в абсолютизации роли мониторинга правоприменения (правового мониторинга) при осуществлении экспертной деятельности по анализу и исследованию коррупционных возможностей нормативных актов и их проектов. У данной концепции есть свои убедительные и аргументированные исходные положения в виде формулировок Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» , положений «Методических рекомендаций по организации антикоррупционной экспертизы», которые в совокупности свидетельствуют о жизнеспособности концепции и потенциальной возможности ее дальнейшего научного развития. В рамках её понимания непосредственно мониторинг правоприменения служит «движущей силой» технологии антикоррупционной экспертизы, достоверность, обоснованность и проверяемость результатов которой может быть достигнута только посредством комплексного анализа и всесторонней оценки правового материала. В этом плане мониторинг правоприменения выступает научнопрактической основой антикоррупционной экспертизы, эффективным инструментом исследователя. По словам Д.Б. Горохова, «правовой мониторинг применяется для оценки эффективности действующего законодательства, для антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, для корректировки правоприменительной практики и в конце концов для укрепления законности во всех областях общественных отношений» .

В данной части изложения научного материала следует обратиться к законодательным формулировкам и положениям «Методических рекомендаций по организации антикоррупционной экспертизы»[56] [57]. Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»[58], в числе базовых принципов организации антикоррупционной экспертизы правовых актов декларируется их оценка во взаимосвязи с другими правовыми документами. Оценка качества действующих нормативных правовых актов во взаимосвязи - одна из стадий юридической деятельности, которая охватывается понятием «правовой мониторинг». Анализ и оценка информации происходят на завершающей стадии (этапе) правового мониторинга. Исходя из вышеизложенного, при проведении антикоррупционной экспертизы, перед подготовкой экспертами окончательных выводов относительно наличия или отсутствия в нормативном тексте коррупциогенных факторов, следует в полной мере использовать функциональный арсенал технологии мониторинга правоприменения. В процессе антикоррупционной экспертизы исследователю предлагается изучить состояние правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений, акцентировать внимание на возможных коррупционных рисках, ранее диагностированных в структуре аналогичных актов. Все эти промежуточные действия можно выполнить исключительно при помощи правовых инструментов системы правового мониторинга.

Если говорить об исследовательской позиции диссертанта, то при наличии определённых сомнений, без которых не обходится ни одно предположение, наиболее верной представляется вторая концепция - концепция обеспечивающей роли антикоррупционной экспертизы при организации мониторинга правоприменения[59]. По словам первого заместителя министра юстиции России А.В. Федорова, «антикоррупционная экспертиза представляет собой на данный момент сердцевину такого мониторинга, и её эффективность будет наибольшей только при применении в совокупности с другими элементами

антикоррупционного мониторинга и мерами профилактики коррупции»[60].

Подводя итог изучению антикоррупционной экспертизы правовых актов как элемента системы мер по предупреждению коррупции в России, необходимо акцентировать научный взгляд на следующих выводах.

Антикоррупционная экспертиза как приём выявления нормативных положений, создающих условия для реализации коррупционных практик, представляет собой исследовательско-аналитическую деятельность, осуществляемую субъектами, обладающими необходимыми познаниями и необходимой информацией в отношении объекта экспертизы, на различных уровнях нормотворчества при подготовке правовых документов.

Рассматриваемый вид экспертизы относится к числу юридических экспертиз и находится в наиболее тесном взаимодействии с правовой экспертизой законодательства, а, по мнению отдельных исследователей, «является её неотъемлемой частью»[61].

Учитывая, что Федеральный закон «О противодействии коррупции»[62], а также законы субъектов Российской Федерации структурно закрепляют антикоррупционную экспертизу в системе мер по профилактике коррупции, реализация рассматриваемого правового инструмента представляется неотъемлемым атрибутом правотворческой и правоприменительной деятельности, недооценка которого может повлечь за собой общее снижение качественного уровня государственной деятельности по формированию правового поля.

Проведение антикоррупционной экспертизы на основе анализа коррупциогенных факторов облегчается при систематическом правовом мониторинге и контроле, когда выявляются отклонения фактических действий от нормативных моделей[63]. В связи с этим, по мнению диссертанта, лишь при функциональном взаимообеспечивающем содействии правового мониторинга антикоррупционная экспертиза может выполнять своё предназначение ключевого элемента превентивной антикоррупционной политики.

<< | >>
Источник: Балдин Александр Константинович. ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород 2014 год. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России:

  1. 3.1. Характеристика и совершенствование комплекса мер, направленных на предупреждение преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ
  2. БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В ПРИМОРСКОМ КРАЕ
  3. I. Нормативные акты и иные официальные источники
  4. Система элементов криминалистической характеристики должностных преступлений, совершаемых в сфере деятельности органов местного самоуправления
  5. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  6. ОГЛАВЛЕНИЕ
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. § 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России
  9. § 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
  10. § 1. Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность
  11. БИБЛИОГРАФИЯ
  12. Правовая и антикоррупционнаяэкспертизы территориальных органов Минюста России. Соотношение содержания понятий. Объект и предмет
  13. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  14. БИБЛИОГРАФИЯ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -