§ 3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: полномочия и порядок работы

Как уже было указано во втором параграфе, в перечень субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), детально регламентированный Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»^[107], входит федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, проводящий антикоррупционную экспертизу в порядке и согласно методике, определённым Правительством России.

На основании части 3 статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»^[108] Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента России и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов поправок Правительства России к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении

изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Помимо актов законодательного регулирования, правовые основы деятельности Минюста России в сфере организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов отражены в подзаконных и ведомственных актах.

Согласно Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»^[113], выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются Минюстом России в заключениях, которые составляются при проведении антикоррупционной экспертизы.

Заключения, которые составляются при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, носят обязательный характер. При выявлении в указанных актах коррупциогенных факторов они не подлежат государственной регистрации. Заключения, которые составляются при проведении антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента России и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, проектов поправок Правительства России к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Органами Минюста России проводится антикоррупционная экспертиза всех поступающих нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Организация антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов осуществляется в рамках участия в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленного в соглашениях о взаимодействии в сфере юстиции. Процесс проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения осуществляется органами Минюста России в соответствии с постановлением Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»^[114].

Органы Минюста России проводят антикоррупционную экспертизу совместно с правовой экспертизой и в срок, установленный для проведения правовой экспертизы, что подчёркивает тесную взаимосвязь двух видов юридической экспертизы, поэтому значительная часть методических

рекомендаций по проведению правовой экспертизы объективно применима и к организации антикоррупционной экспертизы. Так, подлежат антикоррупционной экспертизе правовые акты, носящие нормативный характер. При этом антикоррупционная экспертиза отменённых, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится.

Кроме того, исходя из анализа норм действующего законодательства, не проводится антикоррупционная экспертиза так называемых «актов

индивидуального характера» (действующих в отношении определённых лиц и характеризующихся однократностью применения).

В дополнение к нормативным правовым актам в системе источников права также выделяют договоры нормативного содержания или, как их ещё называют, нормативные договоры, содержащие добровольное волеизъявление сторон относительно прав и обязанностей, согласие на их реализацию и правовые гарантии их исполнения.

исключается из предмета антикоррупционного анализа, проводимого органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках своей юрисдикционной деятельности.

При поступлении правового акта, вносящего изменение в ранее принятый правовой акт, организуется антикоррупционная экспертиза изменённого правового акта и составляется экспертное заключение на изменённый правовой акт. Если правовой акт, вносящий изменение в ранее принятый правовой акт, устанавливает новые нормы, возможно составление заключения по результатам антикоррупционной экспертизы также на акт о внесении изменений.

В случае поступления в срок, установленный для проведения антикоррупционной экспертизы правового акта, в органы Минюста России правовых актов, вносящих в него изменения, антикоррупционная экспертиза правового акта проводится с учётом всех внесенных в него изменений.

В целях исполнения Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» и обеспечения проведения органами Минюста России самостоятельной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения, а также уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) при их государственной регистрации, принят приказ Минюста России от 01.04.2010 № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» . Указанный акт устанавливает параметры, пределы и порядок проведения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой органами Минюста. В соответствии с приказом всем органам Минюста России предписано проводить данный вид экспертизы для всех актов, находящихся на ^{[115] [116] государственной регистрации, на постоянной основе. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в срок, установленный для проведения правовой экспертизы, то есть в течение 30 дней с момента поступления правового акта, уставов муниципальных образований - в срок, установленный для государственной регистрации данных уставов, также в течение 30 дней с момента представления устава для государственной регистрации.}

Результаты проведения антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении, оформленном на бланке органов Минюста России, форма которого утверждена указанным выше ведомственным актом. В подготовленном экспертном заключении последовательно излагаются положения правового документа (проекта правового документа), способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы), выявленных коррупциогенных факторов и предложений по их устранению. По усмотрению органа Минюста России указанные заключения могут быть дополнены иными положениями. Для повышения качества антикоррупционной экспертизы в заключительной части проведённой аналитической работы может быть сформулирован прогнозный вывод о возможных негативных последствиях сохранения в тексте правового документа выявленных коррупциогенных факторов.

Заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов составляется или по форме, предусмотренной приказом Минюста России об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы¹¹⁹, или в произвольной форме с учётом сложившейся практики взаимодействия с органами государственной власти, принимающими правовой акт.

Кроме того, заключения органов Минюста России по результатам проведения антикоррупционной экспертизы подлежат включению в федеральный

регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и реестр уставов муниципальных образований в качестве дополнительных сведений.

При выявлении в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования коррупциогенных факторов заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы направляются соответственно в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию, а копии указанных заключений направляются также в органы прокуратуры.

Существенной проблемой правового регулирования проведения антикоррупционной экспертизы автору диссертационного исследования представляется различное юридическое значение антикоррупционных экспертиз, проводимых разными субъектами. В частности, требование прокурора об изменении нормативного правового акта должно быть обязательно рассмотрено и учтено. Заключения же органов Минюста России и субъектов независимой антикоррупционной экспертизы по результатам её проведения обязательны для рассмотрения, но носят рекомендательный характер.

В связи с этим в целях обеспечения единообразного подхода к проведению данного вида экспертизы представляется необходимым уравнять последствия выявления коррупциогенных факторов органами юстиции и прокуратуры, возложив на органы, организации или должностные лица, издавшие нормативный правовой акт в соответствии с их компетенцией, обязанность по учёту поступивших заключений в правотворческой работе.

В случае несогласия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего правовой акт, или органа прокуратуры с выводами заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы органа

Минюста России о наличии в правовом акте коррупциогенных факторов, документ и необходимые материалы к нему (копия заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры) направляются территориальным органом юстиции для проведения антикоррупционной экспертизы в Минюст России или в главные управления по субъектам.

Минюст (или главные управления Минюста) проводит антикоррупционную экспертизу поступившего правового акта и в случае согласия с выводами заключения территориального органа в пределах компетенции принимает меры по устранению в правовом акте коррупциогенных факторов, а в случае несогласия готовит соответствующее заключение, которое направляет в территориальный орган. Заключение Минюста России, в котором пересмотрены выводы заключения территориального органа, является основанием для отзыва последним своего заключения и проведения повторной антикоррупционной экспертизы правового акта с учётом позиции Минюста. В случае, если в заключении главного управления пересмотрены выводы территориального органа, последний при согласии с заключением главного управления отзывает своё заключение и проводит повторную антикоррупционную экспертизу правового акта с учётом позиции главного управления; а в случае же несогласия с заключением главного управления территориальный орган направляет правовой акт для проведения антикоррупционной экспертизы в Минюст России, который принимает окончательное решение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы правового акта.

Несмотря на то, что приказ Минюста России об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы¹²⁰ не предусматривает возможности и основания проведения повторной антикоррупционной экспертизы, что диссертанту представляется пробелом ведомственного нормотворчества, сам

порядок проведения повторной антикоррупционной экспертизы не остался вне сферы ведомственного регулирования. На основании нормативного письма Минюста России повторная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в отношении которых ранее уже была проведена антикоррупционная экспертиза, проводится в следующих случаях: принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом; внесены изменения в правовой акт; есть основания полагать, что в заключении по результатам проведения антикоррупционной экспертизы содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющиеся в правовом акте коррупциогенные факторы и заключение должно быть изменено; по поручению Минюста России, главного управления, в связи с обращениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, их должностных лиц, органов прокуратуры, иных органов и организаций, физических и юридических лиц; Минюстом России или главным управлением пересмотрены выводы заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы территориального органа о наличии в правовом акте коррупциогенных факторов. Случаи проведения повторной антикоррупционной экспертизы практически полностью соответствуют основаниям проведения повторной правовой экспертизы, которые, однако, регламентированы не нормативным письмом, а приказом Минюста «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы»^[117].

Повторная антикоррупционная экспертиза проводится для нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в актуальной редакции в сроки, установленные, для проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Для ликвидации пробела в ведомственном правовом регулировании и создания целостной, последовательной регламентации отдельных случаев

проведения антикоррупционной экспертизы представляется необходимым

дополнить приказ Минюста России об организации работы по проведению

122

антикоррупционной экспертизы положениями, определяющими порядок подготовки заключений по антикоррупционной экспертизе при проведении повторной правовой экспертизы регионального акта.

Несмотря на то, что ведомственное законодательство, используя свой регулятивный потенциал в максимальной степени, может обеспечить упорядоченность функционирования отдельных элементов механизма антикоррупционной экспертной деятельности, федеральное законодательство до настоящего времени требует корректировки в части организации

антикоррупционной экспертизы региональных актов. С учётом актуальности данной проблемы в свете задач, поставленных Президентом России, законодательное закрепление подобных положений позволит поднять на качественно новый уровень вопросы предотвращения коррупционных проявлений в сфере регионального нормотворчества.

На территории субъектов Российской Федерации приняты и действуют нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами законодательной и исполнительной власти. Именно эти органы рассматриваются в качестве субъектов взаимодействия с органами Минюста России. В ходе взаимодействия между субъектами экспертной деятельности, осуществляющими функции публичного управления, могут возникать разногласия в толковании отдельных коррупциогенных факторов. Наиболее приемлемым способом преодоления данных разногласий представляется проведение согласительных процедур в рамках специально создаваемых для этого рабочих групп по инициативе одного из руководителей органов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы. ^[118]

Ключевым субъектом взаимодействия с органами Минюста России в сфере организации юрисдикционной экспертной деятельности по проверке нормативных правовых актов на коррупциогенность являются органы прокуратуры России. Юридической формой сотрудничества выступают соответствующие соглашения, предмет которых состоит в организации взаимодействия по обмену информацией, способствующей осуществлению сторонами своих полномочий. В соответствии с соглашениями при выявлении в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований (муниципальных правовых актах о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов копии заключений по результатам проведения антикоррупционной экспертизы направляются в адрес органов прокуратуры. Прокуратура, в свою очередь, направляет в адрес органов Минюста России копии актов прокурорского реагирования на нормативные правовые акты органов государственной власти и уставы муниципальных образований (муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы).

В целях выработки единой правоприменительной позиции по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и в соответствии с заключёнными соглашениями между органами Минюста России, органами прокуратуры и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется взаимодействие в следующих формах:

- контроль за соблюдением федерального законодательства при принятии региональных нормативных правовых актов;

- совместное обсуждение проблемных вопросов применения федерального антикоррупционного законодательства при оценке законности региональных актов;

- обмен информацией о результатах правовой и антикоррупционной экспертиз, о пробелах регионального законодательства и о мерах, принятых по их устранению;

- проведение координационных советов, совместных конференций, расширенных и межведомственных совещаний, создание специальных рабочих групп.

Например, в рамках проведения совместного с органами прокуратуры периодического анализа антикоррупционного законодательства субъектов Российской Федерации в целях выявления в нём положений, не соответствующих федеральным антикоррупционным нормам, Г лавное управление Минюста России по Нижегородской области запрашивает у надзорного органа информацию о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении нормативных правовых актов Нижегородской области и направленных на противодействие коррупции. Однако предоставление указанной информации не носит для прокуратуры региона обязательный характер, в связи с чем механизм информационного обмена периодически не работает, на что неоднократно акцентировалось внимание на совместных координационных совещаниях, проводимых в целях обмена опытом. Притом, во исполнение действующего соглашения о порядке осуществления взаимодействия между прокуратурой Нижегородской области и Главным управлением Минюста России по Нижегородской области, в надзорное ведомство регулярно направляются копии заключений Главного управления на нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы, а также копии информации государственных органов Нижегородской области об исключении коррупциогенных факторов из нормативных текстов.

Дополнительно в целях повышения единообразия административной практики в сфере проведения антикоррупционной экспертизы представляется возможным органам прокуратуры совместно с органами юстиции разработать указания по применению «Методики» Правительства Российской Федерации, содержащие предложения по обнаружению коррупциогенных факторов и по оценке коррупционного потенциала структурных элементов нормативного правового акта. Для решения поставленной задачи можно использовать потенциал научных и образовательных учреждений, подведомственных прокуратуре и

Минюсту России. Подобными указаниями смогут руководствоваться и независимые эксперты.

По аналогии с обзорами судебной практики органы юстиции и прокуратуры способны организовать составление периодических обзоров (поквартальных, полугодовых, годовых) административной практики по проведению

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) и по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» . При изучении обзоров субъекты антикоррупционной экспертизы смогут вырабатывать навыки по применению законодательства в данной сфере, что также будет способствовать унификации деятельности органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

Формулируя выводы по результатам исследования практической деятельности органов Минюста России, необходимо констатировать, что функциональный механизм по организации антикоррупционной экспертизы правовых актов ещё не достиг требуемой степени отлаженности. Представленные заключения и предложения могут служить основой для правотворческой деятельности, направленной на повышение эффективности нормативной регламентации института антикоррупционной экспертизы. ^[119]