§ 2. Учет, регистрации, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерст ва юстиции Российской Федерации

Принятие нормативных актов, внесение в них изменений, в том числе диктуемых самой законодательной системой, ее иерархическими, иными связями, отмена устаревших актов, текущее и стратегическое совершенствование законодательной системы требуют постоянного упорядочения, экспертной оценки всего комплекса действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов.

Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учет а нормативных правовых актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженноеги, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, внесение в них изменений, дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания \

Органы, учреждения и организации осуществляют названный учет как для удовлетворения своих собственных потребностей, так и для снабжения (в юм числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных учреждений и отдельных лиц. 13 Российской Федерации подлежат государственному учету федеральные законы, норма гивиые указы Президента РФ, нормативные акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ. В зависимости от функций органов и учреждений в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправлении, нормативные разъяснения высших судебных органон РФ п i. д.)

Уче1 деятельность по сбору, хранению и поддержанию нормативных правовых УК юн в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в

«ч

массиве актов, взятых на учет \ Следует добавить, что учет необходим и при работе с проектами нормативных правовых актов. Тем боле е. если объем такой работы велик. Так, электронному регистрационному учету подлежат все внесенные в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы проекты законов.

По мнению А.С. Пиголкина, можно выделить следующие принципы организации учета законодательства:

I ) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве; 2)

достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений, включенных в информационный фонд актов; 3)

удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве

Существуют следующие виды учета: -

журнальный учет: -

картотечный учет; -

ведение контрольных текстов действующих нормативных правовых актов; -

а том ат и з и рован и ы й у ч ет.

Соколов А.Н. выделяет 3 вида учета нормативных правовых актов: картотечный, журнальный и компьютерный61. Выделение компьютерного учета как качественно нового вида автоматизированного учета соответству ет современному положению дел.

Наиболее простой вид учета законодательства фиксирование реквизитов нормативных правовых актов в специальных журналах. Журнальный учет может вестись по различным основаниям. Так, возможно хронологическое ведение учета, где акты располагаются в журнале по дате их принятия. Алфавитно-предметный учет предполагает ведение журнала по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту. Наиболее оптимальной формой веления журнального учета является тема гико-предметная форма. Она предполагает такой учет, при котором рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты.

И* сказанного можно сделать вывод, что журнальный учет эффективен при наличии небольшого объема нормативных правовых актов» подлежащих учету, и ограничен узкой проблематикой.

Более совершенной формой учета является картотечный учет. Смысл его заключается в создании карточек, расположенных в определенной системе. Причем на карточках могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования), либо полный текст такого акта. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника и рубрикатора. Поиск cooiветствующих карточек осуществляется как ручным с писобом, л.ч и и полу автоматизированном гшбо авт ома i изиронанном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки и тиражирование необходимых каргочек и 1.д.).

Преимущество картотечного учета проявляется, в том числе и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт. Карточки обычно располагаются по хронологическому, ал финитно- предметному или предметно-отраслевому принципам. 11аиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется расположением всех карточек в COOTBCICIвующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного кдассифика юра, исходящего из деления всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т.д.1

Картотечный учет применяется, как правило, в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях, организациях, которые но роду своей деятельности нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.

Ведение контрольных текстов действующих нормативных правовых актов - это внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных амов OIMCIOK об отмене, изменении* дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся зги отметки. Такой учет крайне важен в процессе правоприменения. Он ведется, например, в основных электронных базах правовой информации. В то же время представляется важным в рамках другого направления работы с законодательной системой правотворчества - время от времени официально публиковать уже действу ющие нормативные правовые акты, в которые внесено за время их действия множество изменений. Это может быть их принятие в новой редакции, воспроизводящей все ранее проивведенные изменения, дополнения. Это может быть их текущее неофициальное опубликование62.

Начиная с 1990 года, новое законодательство Российской Федерации требовало иных подходов к учету нормативных правовых актов. Это совпало с тем, что вместо автоматизированных систем с большими информационными массивами, разработанных на базе больших ЭВМ, стали внедряться компьютерные системы с использованием персональных компьютеров, предусматривающие более простое программное обеспечение и более доступный и удобный интерфейс для пользователей. Эта тенденция коснулась и систем правовой информации.

Правовые системы в такой новой, более доступной для пользователей, конфигурации прошли свой путь развития: накопление текущего законодательства, пополнение ретроспективными актами действующего законодательства, поддержание баз данных в контрольном состоянии, совершенствование справочно-поискового аппарата, то есть развивались все элементы современных информационно-поисковых систем. В рамках конституционной реформы 1993 года было учреждено Федеральное Собрание Российской Федерации, включающее 2 палаты: Сове! Федерации и Государственную Думу. Основные информационно-правовые ресурсы бывшего Верховного Совета РФ остались в Государственной Думе. Следовательно, нформационно-правовое обеспечение Совета Федерации создавалось фактически заново. Не было ни полноценных бумажных фондов, ни компьютерных баз данных. Необходимость в информационно-правовом обслуживании, возникшая с первых же дней деятельности Совета Федерации повлекла за собой ряд изменений. Так, началось широкое использование компьютерных правовых систем наиболее крупных российских разработчиков. В течение 1995-1997 годов были заключены договоры о сотрудничестве с такими известными фирмами, как "INTRALbX", "Консу лы ант-Плюс", "Кодекс", 'Таран Г. Совету Федерации были предоставлены правовые базы данных, которые существенно восполнили пробелы в бумажных фондах информационно-правовой службы Аппарата Совета Федерации. Использование всех предоставленных систем было совершенно оправданно, поскольку каждая из них прочно заняла свою нишу в электронных фондах, обладая определенными преимуществами, по сравнению с остальными, и отвечая определенным вкусам и потребностям пользователей1.

Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 00-х годах группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. Ныне в США и друт их западных государствах созданы десятки такою рода систем. Существуем единая система для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тысяч единиц правовых документов.

Автоматизированный учет законодательства но сравнению с другими обладает рядом преимуществ, тем более, если он строится на компьютерных технологиях. Во-первых, в компьютерные системы можно заложить пракIически neoiраниченнмй объем правовой информации. Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить по любому ишересующему абонента вопросу, в-третьих, компьютер дает возможность Полунин, справку максимально быстро, напечатать ее и от тиражировать в том количестве, в котором эго необходимо абоненту.

Итак, учет правовых актов - сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих правовых актов (проектов актов), их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам Добавим, что названный учет сочетается с обеспечением иных способов доступа пользователей к соответствующей правовой информации (подписка, пользование открытыми иеыронными ресурсами. др.).

См.. Ветров А.Г. Использование правовых систем в деятельности но информационно правовому обеспечению Совета Федерации: Тезисы доклада от 16 декабря 1998 года // РеОрс Интернета.

~ Общая теория государства и права: Академ, курс В 2 т. Т. 2. Право / Под ред. М.Н. Марченко. С. 19};.

Указом Президента Российской Федерации от 28.06.1993 года Jsl'966 «О Концепции правовой информатизации России»63 утверждена Концепция правовой информатизации, подтвердившая открытость системы правовой информатизации, обеспечение интерактивного доступа пользователей к интегрированной территориалыю-распределенной базе данных правовой информации; интеграцию информационных ресурсов в различные международные информационные системы и другое. Минюст Россииу частвует в создании единого информационно-правового пространства государств - участников СНГ, взаимодействует с информационными системами государств Совета Ьвропы и членов ООН, с информационной системой по борьбе с преступностью стран «восьмерки»64.

В настоящее время Министерство юстиции РФ формирует нормативный корпус Свода законов Российской Федерации; ведет фонд земельного законодательства, федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, банк прошедших государственную регистрацию нормативных правовых актов органов исполнительной власти; государственный реестр соглашении об осуществлении международных и внешне экономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Федерации, единый государственный реестр юридических лиц, прав на недвижимое имущество и сделок с ним. базы данных службы судебных приставов, уголовно-исполнительной системы, органов записи актов фаж да некого состояния, реестры коллег ий адвокатов и нотариусов.

Основные информационные ресурсы Министерства юстиции РФ и подведомственных ему организаций составляют компьютерные базы данных но различным аспектам права, а также уникальные информационные ресурсы на бумажных носителях, содержащие около 3,5 млн. документов \

Анализируя функции Министерства юстиции РФ, возложенные на него Указом Президента РФ от 02.08.99 г. № 954 «Вопросы Министерства кктиции Российской Федерации», необходимо oiMeinib, что Миинстерство юстиции РФ (Минюст РФ) является важнейшим звеном в обеспечении единства законодательной системы Российской Федерации65.

В рамках учета законодательства Российской Федерации Минюст РФ согласно подпунктам 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, 21 пункта 6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 954) осуществляет государственный уче| нормативных правовых актов субьектов Российской Федерации; ведет государствен mail реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполни 1ельноп влас ги; веде! кот рольные экземпляры нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, оркшизуе! деятельность своих территориальных органов по ведению контрольных экземпляров нормативных правовых актов субьектов Российской Федерации; участвует в работе по ведению обшеправового классификатора отраслей законодательства Российской Федерации; участвует в подготовке Свода законов Российской Федерации; участвует в разработке и реализации программ правовой информатизации; организует работу по созданию и ведению баз данных правовой информации в сфере юстиции; осуществляет обмен правовой информацией с иностранными государствами, координирует деятельность по созданию национальных банков данных законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств; организует разработку и обеспечение органов и учреждений юстиции программно- техническими средствами и технологиями сбора, обработки и анализа правовой информации.

Формой государственного учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации со стороны Министерства юстиции является ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ.

Создание и ведение Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Регистр) - важная часть проводимой в настоящее время работы по выявлению незаконных актов субъектов Российской Федерации и их приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Ведение федерального Регистра призвано обеспечить конституционную безопасноеи> и единство правового пространства, способствовать созданию сильной государственной власти в Российской Федерации и укреплению его IIC. ЮС 1 НОС I и.

Указом Президента РФ от 10.08.2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»1 на Минюст РФ возложена задача создания и ведения федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В развитие этого Указа Минюстом РФ разработано Положение о порядке ведения федерального регистра, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29.11.2000 года № 9042. Согласно пунктам 2, 3 данного Положения федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, соблюдением конституционного права граждан на получение достоверной информации, созданием условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (предекапительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты ныстннх должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной влас ги субьек то в Российской Федерации), органов исполнительной вдаст и субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие нрава, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

В случае, если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному закону, экспертные заключения Министерств;! юстиции Российской Федерации включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений. В отличие от актов, подлежащих обязательной государственной регистрации (о них мы скажем позже), признание по результатам юридической экспертизы территориальным органом Минюста РФ нормативного акта субъекта федерации несоответствующим действующему федеральному законодательству само по себе не влечет отмены данного акта. Иначе были бы нарушены принципы федерализма и разделения властей (ст. 5, 10 Конституции РФ). Но подобная экспертиза - способ раннего обнаружения нормативных противоречий и сообщения о них правотворческим органам, принявшим соответствующие акты и, следовательно, отвечающим за их юридическую «чистоту».

К формированию Регистра приступили 1 января 2001 года. Регистр представляет собой интегрированную базу данных, которая ведется в электронном и документальном виде. Региональную часть Регистра ведут территориальные органы Минюста ио субъектам Российской Федерации. Каждый из них отвечает за эту работу в части, касающейся законодательства cool ве тс гву ющего субъекта Российской Федерации. Научный центр правовой информации при Минюсте России ведет регистр в электронном виде.

К сожалению, и в этой области возникает ряд проблем. Fine не во всех субъектах ведемся федеральный регистр. В тех субъектах, где он ведется, для включения в федеральный регистр не всегда поступают протесты и представления прокурора. 11о сообщению Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов Российской Федерации будут их представлять только по соответствующим запросам территориальных органов юстиции. Для успешного и совместного решения поставленной Президентом РФ задачи необходимо организовать должное взаимодействие с органами прокурату ры.

Одним из перспективных направлений развития Регистра нормативных правовых актов субъектов РФ могло бы стать создание на его основе единого федерального регистра, который включал бы все нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе акты органов местного самоуправления.

В перспективе все это обусловит создание на базе Регистра общегосударственной системы правовой информации. Думается, что она способна стать эффективным инструментом обеспечения единого правового пространства Российской Федерации.

Одновременно с учетом нормативных правовых актов разного уровня Мишост РФ проводит государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их ДСЙС1 ння.

Согласно подпунктам 6, 7S S, 9 пункта 6 указанного Положения Минюст РФ осуществляет проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, и при необходимости запрашивает нормативные правовые акты в целях их государственной регистрации; осуществляет контроль за правильностью и своевременностью опубликования зарегистрированных им нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; обобщает практику Iосударствепной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер; представляет Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации соответствующую информацию, в том числе о нормативных правовых актах, в государственной регистрации которых ожазано: представляет в Правительство Российской Федерации предложения об отмене или приостановлении действия нормативных правовых акгов федеральных органов исполнительной власти в случае их несоответствия Конституции Российской Федерации.

международным договорам Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации.

1 осударегвеиная регистрация нормативных правовых актов вдече! та собой определенные правовые последствия. В регистрации такого акта может быть откатано, если юридическая экспертиза установила его несоответствие законодательству РФ. Акты, подлежащие регистрации, но не зарегистрированные или зарегистрированные, но официально не опубликованные, не влекут за собой юридических последствии как не имеющие законной силы.66

Особое место в механизме обеспечения единства законодательной системы Российской Федерации занимает юридическая экспертиза, проводимая органами Минюста РФ в соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации. Так. проводится юридическая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ; нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам.

Экспертиза (франц. expertise, от лат. expertus - опытный) - исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в обдаст науки, техники, искусства и т.д.67 В настоящее время территориальные органы юстиции при проведении экспертизы руководствуются Приказом Министерства юстиции от 26 февраля 2002 г. N 59 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической 'экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»68.

Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Рекомендации) разработаны с целью повышения эффективности работы Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - юридическая экспертиза).

Юридическая экспертиза осуществляется с целью выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субьектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Юридическую экспертизу в системе Минюста России проводят: -

экспертные подразделения территориальных органов Минюста России по субъектам Российской Федерации (далее территориальные органы); -

экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам (далее - федеральные управления); -

Управление законодательства субъектов Российской Федерации и федерального регистра Минюста России; -

Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц Минюста России. 1Л л

При необходимое! и к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата и территориальных органов Минюста России, иные органы, учреждения и организации системы Минюста России.

В соответствии с пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации or 3 июня 1995 года \ 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации"1 юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правовою акта в Минюст России или в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.

В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N I486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации"2 юридической экспертизе подлежат акты, включаемые в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Не рекомендуется проводи 2 ь юридическую экспертиз) от мененных или признанных утратившими силу актов.

При поступлении акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принят мп акт, проводится юридическая экспертиза измененного (дополненного) акта.

Юридическая экспертиза совместных актов нескольких субъектов Российской Федерации проводится экспертным подразделением территориального органа Минюста России по тому субъекту Российской

Федерации, который указан первым в числе подписавших нормативный правовой акт.

Повторную (дополнительную) юридическую экспертизу рекомендуется проводить в следующих случаях: -

если принят федеральный закон по вопросу, регулируемому актом субъекта Российской Федерации; -

если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и экспертное заключение должно быть изменено.

13 целях проверки деятельности территориального органа Минюста России и оказания ему практической помощи может быть проведена повторная (дополнительная) юридическая экспертиза.

Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка наличия необходимых реквизитов).

При оценке формы акта следует иметь в виду, что в некоторых случаях федеральным законодательством конкретно устанавливается, в какой ({юрме должен быть принят акт по определенному вопросу. Гак, именно законами субъектов Российской Федерации рстулируются наиболее важные вопросы экономической, социальной, политической жизни субъскгов Российской Федерации. Неисчсрпывающий перечень таких вопросов установлен частью 2 статьи 5 Федерального закона мОб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, эксперту рекомендуется изучить, соответствует ли форма нормативного правового акта требованиям, предъявляемым федеральным законодательством.

Оценка соответствия содержания акта федеральному -законодательству включает в себя рассмотрение:

а) целей и задач нормативного акта:

б) предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом:

' в) состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений;

г) компетенции органа, принявшего акт;

д) конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта Российской Федерации.

Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установленному Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

Особого внимания требует оценка компетенции ортана государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) н исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статьи 5, 18, 21). Кроме того, ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, статья 27 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-Ф'З69 устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут производить дальнейшую детализацию объск тов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и часто выходит' за рамки сопоставления положений правового акта субъекта Российской Федерации и норм федерального законодательства. В ряде случаев эксперту рекомендуется оценивать тте только буквальное соответствие (несоответствие) нормы федеральному законодательству, но и те правовые последствия, которые будет иметь ее применение.

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного нрава.

Федеральным законом "Об общих принципах организации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власт и субъектов Российской Федерации" установлен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов (статья 7). В тех случаях, когда существует вероятность его нарушения, рекомендуется также проверить указанный порядок. В ряде случаев федеральным и (или) региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих ра пличные нормативы и г.п. Например, статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"70 установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно технических и инструктивно- методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработ ке прогнозов развит ия и размещения производительных сил на территории Российской Федерации.

В ходе юридической экспертизы рекомендуется оценил» также соблюдение правил юридической техники при подготовке нормативного правового акта, то есть наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы: -

форма правового акта; -

наименование органа, принявшею акт (в целях определения компетенции данного органа); -

название правовою акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта; -

дата и место принятия и (или) подписания правового акта; -

номер правового акта; -

полное наименование должное!и липа, подписавшего правовой акт; -

источник официального опубликования; -

дата(срок)вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее: -

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении; -

имеют ли термины общепризнанное значение; -

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Правовой акт субъекта Российской Федерации может противоречим» Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству в целом либо в определенной части.

В целом акт противоречит Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству, если: -

его принятие противоречит основам конституционною строя, правам и свободам человека и гражданина; -

предмет его регулирования относится к предмету ведения Российской Федерации и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование; -

все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Правовой акт противоречит Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству в определенной части, если нарушения содержатся в отдельных положениях акта субъекта.

Признаки несоответствия правового акта федеральному закону: -

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта; -

принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона; -

неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта; -

принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу; -

нарушение порядка принятия правового акта; -

иные признаки.

По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение на специальном бланке.

В экспертном заключении отражаются следующие сведения: -

реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза); -

предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов); -

состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений; -

оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации; -

соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам; -

соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

Н заключении но результатам юридической экспертизы рекомендуется как можно более полно дать оценку соответствия положений правового акта федеральному законодателе тву, ч то предполагает описание конкретных норм рассматриваемо! о ак га. противоречащих положениям Конститу ции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

При описании норм акта рекомендуется указывать: 1)

положение (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел) акта субъекта Российской Федерации, противоречащее федеральному законодательству, а также его содержание; 2)

нарушенные положения федерального законодательства (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел Конституции Российской Федерации, федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации) и изложение их содержания.

При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт. Экспертное заключение на акт, затрагивающий компетенцию территори&тьных органов федеральных органов исполнительной власти или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.

Для принятия мер прокурорского реагирования копия экспертного заключения на акт может направляться в органы прокуратуры.

В органы прокуратуры не рекомендуется направлять заключения, содержащие только замечания юридико-техническо! о, редакционного, терминологического и стилистического характера, а также, если характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.

Заключение но результатам повторной юридической экспертизы направляется в территориальный орган, подготовивший первичное заключение.

Указанное заключение является основанием для отзыва первичного заключения территориальным органом Минюста России, его подготовившим, если в результате повторной юридической экспертизы были пересмотрены положения первичною заключения.

При возникновении спорных ситуаций и несогласованности позиций территориального органа и федерального управления по результатам проведения повторной юридической экспертизы окончательное решение принимается Минюстом России.

Федеральное управление Минюста России проводит повторную (дополнительную) юридическую экспертизу при несогласии органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего акт, и (или) органа прокуратуры с экспертным заключением территориального органа. Территориальный орган направляет для этой цели в федеральное управление необходимые материалы (копию экспертного заключения, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т.д.).

В случае согласия с первичным экспертным заключением федеральное управление принимает меры в пределах компетенции по приведению акта в соответствие с федеральным законодательством.

При необходимости федеральным управлением могут быть подготовлены: проект указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия акта органа исполни тельной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и друз их мер по устранению нарушений Конституции Российской Фелераци и и федерального законодательства, которые подлежат согласованию с Управлением и направлению полномочному представителю Прсзидсн та Российской Федерации в соответствующем федеральном окру ге.

По решению руководителя территориального органа и (или) ру ководства центрального аппарата Минюста России могут быть привлечены к проведению юридической экспертизы в пределах своей компетенции службы судебных приставов, учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В целях повышения уровня юридической экспертизы в отдельных, наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к ее проведению мотут привлекаться научные и иные организации.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить, что Министсрс г во юстиции Российской Федерации с его территориальными органами делают большой вклад в развитие единой, непротиворечивой системы законодательства Российской Федерации.

<< | >>
Источник: Анциферова Ольга Валернановна. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук . 2003

Еще по теме § 2. Учет, регистрации, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерст ва юстиции Российской Федерации:

  1. § 2. Учет, регистрации, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерст ва юстиции Российской Федерации
  2. Основные направления и этапы развития автоматизирован­ных экспертных исследований.
  3. 3.2. Особенности правового регулирования организации и деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: современное состояние и динамика развития
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -