Полномочия Минюста России и его территориальных органов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов как элемент его компетенции

Компетенция органов публичной власти неоднократно являлась предметом исследования юридической науки. Ученые-административисты по сей день ведут дискуссии о сущности компетенции, содержании, определяют ее неотъемлемые элементы в деятельности органов государственной власти.

В современных доктринальных подходах компетенцию рассматривают с разных позиций. По мнению Ю. А. Тихомирова, в самом общем виде компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, так и властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений . Л. П. Волков считает, что компетенция органа исполнительной власти - это полномочия органа по

осуществлению возложенных на него функций .

С. С. Собянин определяет компетенцию как совокупную характеристику властных возможностей органов и должностных лиц государственной (иной публичной) власти[2] [3] [4].

Интересной представляется позиция Т. М. Бялкиной, которая рассматривает компетенцию как категорию публичного права представляющую собой правовое средство распределения управленческого труда, определения объема публичных дел каждого субъекта управления. Ее содержание включает предметы ведения, т.е. определенные сферы (области) общественной жизни, а также полномочия, являющиеся мерой возможного и должного поведения субъектов публичного управления в рамках данных предметов ведения[5]. В качестве субъекта компетенции данный автор называет местное самоуправление, которое является частью системы государства, в свою очередь также представляет собой сложноорганизованную систему[6] [7] [8].

Д. Н. Бахрах рассматривает компетенцию государственных органов исполнительной власти как совокупность властных полномочий и подведомственности (круг подвластных объектов). Этот компетенционный блок структурируется из таких органично связанных между собой элементов, как полномочия и предмет ведения (подведомственность). Подведомственность предполагает нормативное закрепление предметов ведения: субъектов, дел, фактов, на которые распространяются полномочия органа государственной власти, в отношении которых он может совершать те или иные властные,

7

организационные действия .

Несмотря на разнообразие авторских позиций в понимании компетенции с точки зрения юридического обоснования, многие ученые едины в суждениях о том, что элементом компетенции являются полномочия представителей публичной (государственной) власти, которые определяют их правосубъектность и направлены на функционирование органов власти, а также совершение ими управленческих действий.

Элементами компетенции как категории публичного права являются предметы ведения, позволяющие определить сферу управленческой деятельности субъектов публичной власти, а также полномочия, выступающие в качестве меры

о

возможного и должного поведения указанных субъектов в данных сферах . Иного суждения придерживается И. В. Михеева, отмечая, что предметная сфера деятельности органа, закрепленная в статутном документе, обусловлена его функцией. А полномочия - возможностью эту функцию реализовать. Именно поэтому трудно признать либо предмет ведения, либо полномочия единственным

9

или определяющим элементом компетенции .

При учете достижений российской юридической доктрины вызывает интерес изучение практической реализации компетенции в деятельности органов публичной власти, в частности, в федеральном органе исполнительной власти в области юстиции, который наделен широким спектром полномочий, в том числе по проведению экспертизы нормативных правовых актов.

За Министерством юстиции Российской Федерации закреплены полномочия по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов. Территориальные органы Минюста России выполняют аналогичные полномочия в регионах. Реализация этих полномочий является одним их основных направлений деятельности Минюста России и его территориальных органов. В то же время следует учитывать, что данные полномочия имеют определенную сферу приложения, которая различается по субъектам их реализации: Минюст России и его территориальные органы. Так, Минюст России в соответствии с указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313[9] проводит правовую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов. Кроме того, Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет государственную регистрацию и проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Территориальные органы Минюста России, также обладающие полномочиями по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов, распространяют эти полномочия на акты (их проекты) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Наряду с этим территориальные органы Минюста России реализуют свои полномочия по проведению правовой экспертизы в ходе проверки соответствия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации. Таким образом, видим, что при сходстве таких элементов компетенционного блока федерального органа исполнительной власти как полномочия (по проведению правовой экспертизы нормативных актов), существуют различия в предметах ведения Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов. Кроме того, на основании соглашений между территориальными органами Минюста России и органами государственной власти субъектов РФ о взаимодействии в сфере юстиции эксперты Минюста России (его территориальных органов) проводят правовой анализ проектов нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ. Этот анализ по своей сути тождественен правовой экспертизе нормативных актов. Во всяком случае, принципиально правовая экспертиза нормативных актов и их проектов не различается. Однако, на наш взгляд, специфика правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, проводимая Минюстом России и его территориальными органами, заключается в том, что правовая экспертиза выполняется Минюстом России в отношении проектов федеральных актов на основании указа Президента РФ от 13.10.2004 № 1313, а территориальные органы Минюста России такую экспертную деятельность в отношении проектов региональных актов субъектов осуществляют на основании соглашений, заключенных с органами государственной власти субъектов РФ о взаимодействии в сфере юстиции.

Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов является неотъемлемой частью деятельности Минюста России и его территориальных органов по обеспечению единства правового пространства. «Правовая (научно - правовая) экспертиза проекта правового нормативного акта служит важным средством и надежной гарантией должного научного, правового уровня и в целом качества будущего правового акта»[10]. В сущности своей, она полностью совпадает по содержанию с правовой экспертизой и имеет схожие характеристики:

Во-первых, правовая экспертиза проектов нормативных актов имеет ту же цель, что и правовая экспертиза нормативных правовых актов, - исследование актов на предмет их соответствия положениям Конституции РФ, федерального законодательства.

Во-вторых, в рамках правовой экспертизы проектов нормативных актов детально исследуется их содержание.

В-третьих, правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов выполняется теми же экспертами, что и правовая экспертиза принятых нормативных правовых актов.

В-четвертых, по результатам исследования эксперты делают вывод о соответствии либо несоответствии проекта нормативного правового акта Конституции РФ и федеральным законам и предлагают способы устранения выявленных противоречий.

В-пятых, результаты исследования оформляются в виде заключения, которое носит рекомендательный характер.

Свои полномочия территориальные органы Минюста России распространяют в отличие от Министерства юстиции Российской Федерации, и на акты органов местного самоуправления. Выполняют проверку соответствия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования и их проектов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта

Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации. Действия экспертов в этом направлении можно отнести к проведению правовой экспертизы, так как ими выполняется исследование муниципального акта, проекта, по результатам которого оформляется заключение с соответствующими выводами экспертов.

Правовая экспертиза устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав по сравнению с правовой экспертизой региональных актов характеризуется следующими особенностями.

1. Является исключительной компетенцией федерального органа исполнительной власти (часть 3 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»). Данное полномочие делегировано Министерством юстиции Российской Федерации подведомственным территориальным органам Главным управлениям и управлениям Министерства юстиции Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.

2. Осуществляется в рамках государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, в отличие от правовой экспертизы нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ. Государственная регистрация в отношении региональных нормативных правовых актов не проводится.

3. Носит обязательный характер при принятии решения о государственной регистрации муниципальных актов. Результаты правовой экспертизы региональных актов, выполняемой территориальными органами Минюста России носят рекомендательный характер.

4. Имеет правовые последствия в виде издания приказа о государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ не влечет принятие территориальным органом Минюста России управленческих решений и не имеет юридически значимых последствий.

5. Влияет на вступление муниципальных актов подлежащих государственной регистрации, в законную силу. Признанные по результатам правовой экспертизы противоречащими федеральному и региональному законодательству устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав не регистрируются территориальным органом Минюста России. Муниципальные акты, не прошедшие процедуру государственной регистрации, не имеют юридической силы и не подлежат применению. Региональные нормативные правовые акты, напротив, поступают на правовую экспертизу в статусе действующих актов.

Минюст России и его территориальные органы имеют общую компетенцию по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Она отражает контрольную функцию государственного органа по обеспечению законности нормативных правовых актов в Российской Федерации. Полномочия в этом сегменте представлены правами и обязанностями должностных лиц Минюста России и его территориальных органов по совершению действий при изучении нормативных правовых актов и их проектов на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Реализация закрепленных полномочий при выполнении экспертного исследования нормативного правового акта (проекта) зависит от сферы приложения, а точнее, от установленного предмета ведения. В ведении Минюста России находится правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов федерального значения. Предметом ведения территориальных органов Минюста России является правовая экспертиза региональных нормативных правовых актов (проектов) и муниципальных правовых актов (устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав).

Анализ законодательной базы позволяет разграничить объект экспертизы Минюста России и его территориальных органов по следующим критериям.

1. Юридическая сила акта, т. е. действие нормативного правового акта на определенной территории. Минюст России проводит правовую экспертизу актов федерального значения (проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов), которые распространяют действие на территорию всей страны. Территориальный орган Минюста России выполняет правовую экспертизу нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

2. Субъект правотворческой деятельности, который разработал (принял) нормативный правовой акт. Минюст России проверяет нормативные правовые акты и проекты федеральных органов исполнительной власти России (министерств, служб, агентств и др.). Территориальный орган Минюста России проводит правовую экспертизу актов законодательного (представительного) органа субъектов РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации, актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

3. Виды нормативных правовых актов (проектов). Проекты федеральных законов, указы, постановления, распоряжения, приказы, концепции и технические задания экспертирует Минюст России. Конституции (уставы), законы, постановления, распоряжения, приказы органов власти субъектов РФ, уставы муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы исследуются экспертами территориальных органов Минюста России[11].

Минюст России и его территориальные органы реализуют экспертные полномочия в рамках выполнения контрольных функций. В каждом субъекте

Российской Федерации действуют Главные управления (сосредоточены в центральных городах федерального округа) и управления Министерства юстиции Российской Федерации, которыми проводится правовая экспертиза региональных актов и их проектов, муниципальных актов и проектов муниципальных образований, расположенных в соответствующем регионе. Однако в случае несогласия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего правовой акт, и органа прокуратуры с выводами экспертного заключения территориального органа, акт может быть направлен в Главное управление либо в Департамент конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции Российской Федерации . Видим, что экспертное заключение не является конечным этапом реализации контрольных функций Минюста России и его территориальных органов. Предусмотрена возможность пересмотра (проверки) результатов проведенной территориальными органами Минюста России правовой экспертизы.

Основной целью экспертной деятельности территориальных органов Минюста России является обеспечение единства правового пространства в субъектах РФ. Правовая экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов приобрела особую актуальность в последнее время[12] [13]. Ученые и практические работники в своих публикациях излагают проблемы, имеющие правовое и практическое значение при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Е.-Д. С. Третьякова в своей диссертации обращает внимание на ситуацию, когда орган государственной власти субъекта РФ, принявший нормативный правовой акт, выражает несогласие с выводами экспертного заключения и не приводит акт в соответствие с законодательством. Подобные события встречаются часто в работе экспертов территориальных органов Минюста России, и поэтому должностные лица, ответственные за проведение правовой экспертизы, вынуждены обращаться в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования. Решение данной проблемы исследователь видит в назначении и проведении комиссионной правовой экспертизы (несколькими, но не менее чем двумя экспертами)[14].

Уважая и принимая во внимание позицию данного автора, думаем, предложенное решение является дискуссионным. По нашему мнению, комиссионная экспертиза не приведет к выходу из сложившейся ситуации и не разрешит возникшие разногласия между экспертами территориальных органов Минюста России и нормотворческим органом. Практическая деятельность показывает, что экспертное заключение по результатам правовой экспертизы правового акта, содержащее выводы о несоответствии нормативного правового акта положениям Конституции РФ либо федеральному закону, выражает не субъективную позицию эксперта. В процессе экспертной работы «отрицательные экспертные заключения» обсуждаются с начальником структурного подразделения территориального органа Минюста России, в котором выполняются правовые экспертизы нормативных правовых актов, и он в свою очередь проводит проверку обоснованности выводов эксперта, изложенных в экспертном заключении. В окончательной редакции экспертное заключение подписывается заместителем начальника территориального органа Минюста России либо начальником. В итоге, в подготовке экспертного заключения принимают участие как минимум три компетентных должностных лица. Если ответственный за проведение правовой экспертизы акта эксперт сомневается в объективности своих выводов, то результаты экспертизы становятся предметом коллективного обсуждения в структурном подразделении территориального органа Минюста России. Маловероятно, что комиссионная экспертиза поможет пересмотреть позицию нормотворческого органа, принявшего незаконный правовой акт. Ведь автор предлагает задействовать только экспертов территориального органа Минюста России, которые ранее уже обозначили свою позицию в экспертном заключении на правовой акт.

Иное мнение в этом вопросе обозначил А. Ю. Гулягин, указав, что «функция территориальных органов Министерства юстиции России по экспертизе нормативных правовых актов как одной из составных элементов комплекса функций, нацеленных на обеспечение единства правового пространства, является неэффективной, поскольку дублирует деятельность надзирающего органа - прокуратуры - и не имеет механизмов действенного восстановления нарушенного права, вследствие чего должна быть упразднена. Этот шаг необходимо отнести к процессу завершения реформирования органов юстиции»[15] [16] [17]. Такая позиция подлежит обсуждению, так как в деятельности прокуратуры по надзору за законностью нормативных правовых актов имеются нерешенные проблемы. Например, в Дальневосточном федеральном округе «к числу нерешенных до настоящего времени проблем организации надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления относится также необеспечение в некоторых случаях необходимого качества изучения нормативных правовых актов» . Прокурор

В. Н. Каплунов отмечает, что «порой прокуроры не обеспечивают изучение 100 % нормативных актов на проектной стадии, и, как правило, это связано с отсутствием либо слабой организацией взаимодействия с соответствующими органами, наделенными правотворческими функциями» . При этом эффективность экспертной деятельности территориальных органов Минюста России подтверждается данными о количестве приведенных правовых экспертиз нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, по результатам которых выявлены противоречия федеральному законодательству.

Сведения о приведении нормотворческим органом принятых нормативных правовых актов в соответствие с действующим федеральным законодательством доказывают эффективность экспертной работы в обеспечении единства правового пространства на территории регионов.

Территориальными органами Минюста России по субъектам Российской Федерации в 2014 году было проведено 132998 экспертиз, по результатам которых выявлено противоречий в 4485 актах, приведены в соответствие 4062 акта (90 %); в 2015 г. - 141634, выявлено противоречий в 4261 акте, приведено в соответствие 4083 акта (95 %); в 2016 г. - 1138966, выявлено противоречий 4564 актах, приведено в соответствие 4128 актов (90 %); в первом полугодии 2017 г. - 65932, выявлено противоречий в 2172 актах, приведено в соответствие 1831 акт (84%)[18]. Основной причиной нарушений, выявленных в нормативных правовых актах, является динамичное изменение федерального законодательства[19]. Тем не менее, приведенные показатели свидетельствуют о том, что большое количество актов, на которые были подготовлены заключения, продолжают действовать, то есть экспертная работа не способна достичь цели - предупредить принятие и действие нормативных правовых актов, противоречащих законодательству.

Повышение эффективности экспертной деятельности территориальных органов Минюста России является одной из задач, требующих разрешения. Дело в том, что у территориальных органов Минюста России отсутствуют реальные контрольные полномочия по предупреждению действия в правовом поле нелегитимного регионального нормативного правового акта. Незаконный акт будет иметь юридическую силу и распространять свое действие, пока прокуратура не примет меры прокурорского реагирования в рамках надзорных функций, либо до тех пор, пока суд не признает его противоречащим законодательству и не подлежащим применению.

Исследователи Н. С. Ельцов, В. А. Бушков, С. В. Филипчук, Н. С. Котова, Е.-Д. С. Третьякова в своих диссертациях предлагают решить данную проблему путем наделения Минюста России и его территориальных органов правом

обращаться в суд по оспариванию противоречащих актов[20], что, на наш взгляд, приведет к дублированию полномочий Минюста России и его территориальных органов и органов прокуратуры, которая сегодня обладает такой компетенцией.

В отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, а также уставов муниципальных образований и актов о внесении изменений в устав предусмотрена процедура государственной регистрации. Согласно пункту 11 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» государственную регистрацию нормативного правового акта осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Данная процедура включает в себя правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; антикоррупционную экспертизу этого акта; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти[21].

Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти выполняется в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта. Данный срок может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до 30 рабочих дней . При государственной регистрации в отношении актов проводится правовая и антикоррупционная экспертиза. В случае выявления в правовом акте противоречий федеральному законодательству либо коррупциогенных факторов в государственной регистрации может быть отказано.

В итоге, руководитель (исполняющий его обязанности) нормотворческого органа обязан в течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации издать акт об отмене незаконного нормативного правового акта и направить его копию в Министерство юстиции Российской Федерации. Аналогичная процедура актуальна для уставов муниципальных образований и актов о внесении изменений в устав, которые проходят процедуру государственной регистрации, после чего вступают в законную силу.

Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований и акты о внесении изменений в устав) вступают в законную силу и влекут юридические последствия только после их государственной регистрации и официального опубликования. Поэтому риск вступления в юридическую силу незаконных актов минимален. Очевидно, что на федеральном и муниципальном уровне налажен механизм государственного контроля за деятельностью нормотворческих органов.

Как справедливо отметил С. А. Юдин, регистрация нормативных правовых актов является одной из наиболее эффективно применяемых в настоящее время организационно-правовых форм, направленных на обеспечение единства правового пространства в Российской Федерации . Процедура государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и муниципальных актов препятствует вступлению в силу нелегитимных актов, а значит, способна предупредить нарушение прав граждан и иные неблагоприятные последствия, связанные с этими нарушениями[22] [23] [24].

Видим, что экспертное заключение по результатам правовой экспертизы в рамках государственной регистрации федеральных и муниципальных нормативных правовых актов имеет правовое значение, так как лежит в основе управленческих решений (зарегистрировать акт либо отказать в его регистрации). В отличие от этого, практическая деятельность экспертов территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ завершается экспертным заключением, которое не имеет решающего правового значения, поскольку носит всего лишь рекомендательный характер. И это даже в том случае, если в нем отражены выявленные в правовом акте противоречия положениям федерального законодательства. Это связано с тем, что процедура государственной регистрации в отношении нормативных правовых актов субъектов РФ не предусмотрена.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения26. Из этого следует, что законодатель устанавливает запрет на действие противоречащих законодательству нормативных правовых актов на территории нашей страны.

Отсутствие государственной регистрации нормативных актов субъектов РФ не позволяет выстроить государственный барьер для вступления в силу незаконных актов субъектов Российской Федерации. Противоречащие законодательству акты «встраиваются» в правовую систему регионов, приобретают статус действующих и, как правило, влекут неблагоприятные последствия.

Следовательно, Минюст России как федеральный орган исполнительной власти, реализующий полномочия по проведению правовой экспертизы

нормативных правовых актов и их проектов, в рамках установленной компетенции не имеет нужного элемента властных возможностей, позволяющих комплексно реализовать контрольные функции в отношении нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня. Рекомендательный характер экспертного заключения территориальных органов Минюста России по результатам правовой экспертизы и отсутствие полномочий по воспрепятствованию вступления в юридическую силу незаконных региональных актов свидетельствует об отсутствии налаженного механизма позволяющего реализовать в полном объеме государственные функции этого публичного органа по обеспечению единства правового пространства в субъектах РФ. Между тем такой механизм очень важен. Он мог бы способствовать целеустремленной, легальной и эффективной деятельности субъектов (территориальных органов Минюста России), обладающих компетенцией по проведению правовой экспертизы региональных нормативных правовых актов.

На результативность деятельности территориальных органов Минюста России могли бы повлиять законодательные изменения, позволяющие дополнить механизм приобретения юридической силы нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации административными процедурами государственной регистрации этих актов. Это может помочь воспрепятствовать вступлению в силу незаконных региональных нормативных актов.

Таким образом, для того чтобы усилить значимость юридических последствий правовой экспертизы, предлагается на законодательном уровне установить полномочия территориальных органов Минюста России по государственной регистрации нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо внести следующие изменения:

Статью 3 дополнить частью 4 следующего содержания:

«4. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат государственной регистрации.

Государственную регистрацию законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Государственная регистрация законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области государственной регистрации нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации вступают в законную силу только после их государственной регистрации и официального опубликования».

Экспертные полномочия по проведению правовой экспертизы региональных нормативных правовых актов и их проектов реализуют должностные лица территориальных органов Минюста России, которые являются экспертами в этой области. Выполнение должностных обязанностей по исследованию правовых норм на предмет соответствия положениям действующего законодательства, предъявляет высокие требования к их профессиональной подготовке, связанные с необходимостью соответствовать критериям специалиста-эксперта в данной области. В связи с этим одной из ключевых задач, стоящих перед Минюстом России, является организация высокой профессиональной подготовки экспертов в области правовой экспертизы нормативных правовых актов.

Небольшой опыт государственных служащих, исполняющих должностные обязанности по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов, отсутствие государственного механизма подготовки государственных служащих для осуществления полномочий по выявлению противоречий федеральному законодательству в нормативных правовых актах приводит к неоднозначности выводов при оформлении экспертных заключений. Практически в каждом территориальном органе Минюста России актуальна проблема текучести кадров. Опытные специалисты-эксперты по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов трудоустраиваются в другие органы государственной власти и коммерческие организации. На смену экспертам высокой квалификации приходят лица, чаще всего не имеющие опыта работы в этой области. Поэтому перед представителем нанимателя встает задача обучить экспертной работе принятых на работу специалистов.

К сожалению, в территориальных органах Минюста России не предусмотрен единый нормативно регламентированный процесс подготовки экспертов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов. Обучение сотрудников, деятельность которых в последующем будет связана с экспертной работой, сегодня осуществляется в форме наставничества. За работником закрепляется более опытный сотрудник, который организует процесс обучения по своему усмотрению. Единого системного подхода к процессу обучения экспертов нет. Правовой экспертизой нормативных правовых актов новый специалист занимается параллельно с обучением.

Думается, организации подготовки экспертов следует уделить большее внимание, поскольку от эффективности обучения будущих экспертов зависит уровень их профессиональной квалификации и качество проведенной экспертизы. В этих целях на базе учебного заведения «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» должен быть определен единый порядок подготовки экспертов как по правовой, так и по антикоррупционной экспертизе. В нем необходимо учесть следующую тематику обучения: международные договоры и их место в российской правовой системе; роль Конституции Российской Федерации в правовом поле Российской Федерации; нормотворческий процесс в России: субъекты нормотворчества, цели, этапы; полномочия территориальных органов Минюста России в субъекте (субъектах) Российской Федерации в нормотворческом процессе; правовое регулирование

242.

экспертной деятельности в Российской Федерации; порядок проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; особенности проведения правовой и антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; юридико-техническое оформление нормативных правовых актов: практика выявленных нарушений, оформление предложений по их устранению; анализ судебной практики при оспаривании законности нормативных правовых актов, её применение в экспертной деятельности; порядок

оформления заключений по результатам правовой и антикоррупционной

28

экспертизы актов .

В организации профессиональной подготовки, переподготовки экспертов территориальных органов Минюста России должна быть форма контроля для определения эффективности обучения. Поэтому после прохождения обучения следует проверить у специалиста наличие знаний и навыков, достаточных для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. С этой целью можно создать независимую комиссию для организации проверки результатов обучения и проведения экзамена. Проверка знаний может осуществляться в виде испытания, которое включает выполнение комплекта практических заданий. Успешное обучение должно подтверждаться соответствующим свидетельством, что в свою очередь является допуском к исполнению должностных обязанностей по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, осуществлению государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

Для создания правовой основы подготовки экспертов, организации приема экзаменов, повышения квалификации и переподготовки целесообразно

Подробно об этом см.: Ким А. В. О методике обучения экспертов территориальных органов Минюста России // Materialy X mezinarodni vedeko - conference «Dny vedy». Dd 10. Praha. Publishing House «Education and Sciense»

s.r.o. 2014. С. 48 -50.

разработать Методику подготовки экспертов в области проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и утвердить ее Министерством юстиции Российской Федерации. Организация единого подхода к обучению экспертов территориальных органов Минюста России по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов позволит систематизировать процесс подготовки специалистов в этой области.

В то же время повышение квалификации экспертов по предложенной методике повысит способность адаптации должностных лиц, осуществляющих правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, к практической работе. Автором предложен проект такой Методики (приложение № 1) .

Итак, по итогам изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Компетенция Минюста России и его территориальных органов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов складывается из таких элементов, как полномочия и предмет ведения. Единство компетенционного блока влияет на сходство полномочий (прав и обязанностей) должностных лиц Минюста России и его территориальных органов по изучению нормативных правовых актов и их проектов на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Следует учитывать, что данные полномочия имеют определенную сферу приложения - предмет ведения, - которая различается по субъектам их реализации: Минюст России и его территориальные органы. В ведении Минюста России находится правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов федерального значения. Предметом ведения территориальных органов Минюста России является правовая экспертиза региональных нормативных правовых актов (проектов) и муниципальных правовых актов и их проектов (уставов муниципального образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав).

Приложение 1. Проект Методики по организации обучения государственных служащих территориальных органов Минюста России в субъекте (субъектах) Российской Федерации по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

2. Полномочия Минюста России и его территориальных органов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов являются важным элементом его компетенции. Реализация им властных полномочий в этой сфере подтверждается возможностью принимать управленческие решения, совершать определенные действия по результатам выполнения правовой экспертизы нормативных правовых актов. Однако, несмотря на установленные экспертные полномочия Минюста России, властных возможностей, позволяющих комплексно реализовать контрольные функции в отношении нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, у Министерства юстиции Российской Федерации недостаточно. В частности, отсутствие у территориальных органов Минюста России возможности противодействовать вступлению в юридическую силу незаконных региональных актов сказывается на эффективности реализации его полномочий по проведению экспертной работы и обеспечению единства правового пространства на территории регионов. Решение проблемы видится в принятии предупредительных мер по вступлению в силу незаконных нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации. Предлагается дополнить механизм приобретения ими юридической силы административными процедурами по государственной регистрации этих актов. Для того чтобы повысить значение правовой экспертизы, было бы полезным на законодательном уровне установить полномочия территориальных органов Минюста России по государственной регистрации нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Полномочия по проведению правовой экспертизы региональных нормативных правовых актов и их проектов в практической деятельности реализуют должностные лица территориальных органов Минюста России, которые должны обладать профессиональными компетенциями в этой сфере. Следует серьезное внимание уделить процессу подготовки экспертов, так как от эффективности обучения во многом зависит уровень квалификации специалиста и качество проведенной экспертизы. В территориальных органах Минюста России не предусмотрен единый нормативно регламентированный процесс подготовки экспертов по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Для преодоления проблем в организации и подготовке должностных лиц, ответственных за проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов, предлагается утвердить Министерством юстиции Российской Федерации Методику подготовки экспертов в области проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (приложение 1)[25].

<< | >>
Источник: Ким Александра Владимировна. ПРАВОВАЯ И АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Полномочия Минюста России и его территориальных органов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов как элемент его компетенции:

  1. Балдин Александр Константинович. ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород 2014 год, 2014
  2. Ким Александра Владимировна. ПРАВОВАЯ И АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва - 2017, 2017
  3. 19. Банк России как орган банковского регулирования и банковского надзора, его полномочия
  4. § 2. Учет, регистрации, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерст ва юстиции Российской Федерации
  5. 2.Понятие правовых актов государственного управления как основной формы реализации компетенции субъектов исполнительной власти.Классификация правовых актов
  6. 28.Понятие правовых актов государственного управления как ос­новной формы реализации компетенции субъектов исполнительной власти. Классификация правовых актов.
  7. 14. Особенности правового статуса и компетенции расчетно-кассовых центров территориальных управлений Банка России
  8. §10. Гражданско-правовое обеспечение интересов обладателя ноу-хау, его правовой режим и правовые основы его приобретения (присвоения)
  9. ПЕРЕДОВОЙ ОПЫТ РАБОТЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ИНСПЕКЦИЙ И АППАРАТОВ ПО ИХ РУКОВОДСТВУ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ МИНЮСТА РОССИИ ПО ВОПРОСАМ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ, НЕ СВЯЗАННЫХ С ИЗОЛЯЦИЕЙ ОСУЖДЕННОГО ОТ ОБЩЕСТВА
  10. 46 Нормативно-правовые акты как источник права, их виды и отличия от иных нормативных актов
  11. Особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, иных органов, наделенных публичными полномочиями, и должностных лиц
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -