§ 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Функциональные особенности антикоррупционной экспертизы предопределяют своеобразные характеристики элементов её содержания, несколько отличающихся от аналогичных единиц других инструментов экспертного анализа в системе юридических экспертиз.

Как и любой вид юридической экспертизы, организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов представляет собой определённое общественное отношение, которое, будучи урегулированным правовыми нормами, приобретает характеристику правоотношения - ключевой формы реализации предписаний правовых норм. Подвергая юридическое содержание антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов более глубокому и всестороннему анализу, следует констатировать, что процесс организации антикоррупционной экспертизы является не просто правоотношением, а административным правоотношением, регулируемым нормами административного законодательства. Данный вывод основывается на принадлежности правового института антикоррупционной экспертизы к практической сфере административного права, представленной в данном случае административным нормотворчеством. Кроме того, рассматриваемое административное правоотношение протекает с участием органов, наделённых властными полномочиями, или их должностных лиц, тем самым орган публичного управления, наделённый юридически властными полномочиями, представляется неотъемлемым элементом экспертной деятельности^[64].

Характеристике элементов антикоррупционной экспертизы должно предшествовать исследование структуры указанного вида правоотношения. Нельзя не согласиться с М.А. Лапиной, что «структура правоотношения рассматривается как его внутреннее строение, представленное системой элементов и способов их взаимосвязи»^[65].

Для оценки и анализа структуры административного правоотношения, связанного с организацией проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, наиболее оптимальным представляется традиционный подход, сформулированный учёными-административистами Ю.Н.

представляет предложенное Д.Н. Бахрахом деление объектов правоотношения на непосредственный (выраженный в волевом поведении человека, его действиях) и более отдаленный объект (опосредованно оказывающий влияние на материальные предметы, на процессы, результаты духовного творчества)^{[67] [68].}

Основываясь на данном подходе, непосредственным объектом юридической деятельности по оценке нормативного правового акта на коррупциогенность представляется экспертная деятельность субъектов оценки. Общими отдалёнными объектами антикоррупционной экспертизы, исходя из её полного наименования, выступают нормативные правовые акты и их проекты. При детализации положений Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» в системе объектов такой экспертизы выделяются: нормативные правовые акты органов публичного управления и организаций, их должностных лиц, принятые по определённым сферам правового регулирования; проекты федеральных законов, проекты подзаконных актов Президента и Правительства России, разрабатываемые государственными органами и организациями; проекты поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями; правовые акты государственных органов и организаций, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, а также уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований; нормативные правовые актов субъектов Российской Федерации .

Под субъектами антикоррупционной экспертизы в научной литературе понимаются уполномоченные институты государственной власти и местного самоуправления, а также институты гражданского общества, организации и физические лица, выступающие в качестве специалистов (экспертов) в области

72

правового противодействия коррупции .

Перечень субъектов, наделённых нормами административного законодательства правами и обязанностями в области проведения

антикоррупционной экспертизы, достаточно широк и детально регламентирован в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе» . К данным субъектам относятся: прокуратура, проводящая экспертизу в порядке, установленном Генеральной прокуратурой , и согласно определённой Правительством России методике; Минюст России, осуществляющий экспертную деятельность в порядке, установленном Правительством России; иные организации и органы, ^{[69] [70] [71] [72] выполняющие антикоррупционную экспертизу в порядке, установленном правовыми документами соответствующих органов публичного управления, и согласно методике, определённой Правительством, а также независимый эксперт, уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы юридических актов и их проектов. Институты гражданского общества и граждане проводят независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов) в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами России, за счёт собственных средств.}

В данной части диссертационного изложения представляется целесообразным подробнее остановиться на возможности проведения институтами гражданского общества и гражданами независимой антикоррупционной экспертизы, установленной статьями Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» . Дело в том, что само понятие «институты гражданского общества» не имеет чёткого определения в законодательстве. В связи с этим возникает противоречие в определении категории лиц, имеющих право стать независимыми экспертами. К примеру, одним из элементов гражданского общества являются общественные объединения, которые, в соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»^{[73] [74], могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.}

Следовательно, общественное объединение, являясь институтом гражданского общества и функционирующее без образования юридического лица, фактически лишается права стать независимым экспертом, несмотря на то, что

Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе» такая возможность ему предоставлена.

Использование в рассматриваемом федеральном законе понятия «институты гражданского общества» рассматривается как юридико-лингвистическая неопределённость, способная привести к возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций, что, согласно «Методике проведения антикоррупционной экспертизы» , расценивается как коррупциогенный фактор.

Содержание рассматриваемого административного правоотношения включает в себя субъективные права и юридические обязанности его субъектов, нашедшие практическое воплощение в реализации правового механизма организации проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность. Принимая во внимание правовую позицию Ю.Н. Старилова, содержание административных правоотношений представлено правами, обязанностями, запретами, ограничениями субъектов административного права, а также процессуально-правовым режимом их исполнения, осуществления, соблюдения и правовой защиты^{[75] [76] [77] [78].}

Прокуроры при реализации своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных документов субъектов и институтов гражданского общества по отдельным вопросам, обозначенным в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе» . Выявленные прокуратурой коррупциогенные факторы отражаются в акте прокурорского реагирования - требовании об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Данное требование подлежит обязательному рассмотрению субъектом правотворческой деятельности не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления и учитывается им в установленном порядке в соответствии с его компетенцией.

Несмотря на то, что в соответствии с Федеральными законами от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»^{[79] [80] [81] и от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» определена правовая возможность устранения выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов путём внесения требования прокурора об изменении нормативного правового акта или путём обращения прокурора в суд, действующее процессуальное законодательство не содержит оснований для признания нормативного правового акта, формально соответствующего федеральному законодательству, недействующим в связи с наличием в нем коррупциогенных факторов.}

Согласно статье 3 Федерального закона «Об антикоррупционной

83

экспертизе» , органы, организации, их должностные лица осуществляют антикоррупционную экспертизу в порядке, установленном нормативными правовыми актами указанных субъектов.

Участие Минюста России в деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы подробно отражено в третьем параграфе настоящего диссертационного исследования.

Как было отмечено выше, институты гражданского общества и граждане также могут за счёт собственных средств в установленном порядке проводить независимую антикоррупционную экспертизу правового материала. В их заключениях необходимо отражать выявленные коррупциогенные факторы и представлять способы их устранения. Заключения независимых экспертов носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которому оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения.

Возникающие в процессе анализа и оценки указанных в заключении коррупциогенных факторов разногласия и противоречия разрешаются в установленном Правительством России порядке. Вместе с тем, до настоящего момента не принят правовой акт, который бы определял порядок разрешения разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, предусмотренный частью 6 статьи 4 Федерального закона «Об

антикоррупционной экспертизе» .

Отсутствие подзаконной регламентации Правительством России порядка разрешения разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении, ставит вопрос о субъекте, управомоченном разрешить спор о наличии или отсутствии коррупциогенного фактора в тексте правового ^[82] акта (или его проекта). Антикоррупционную экспертизу правового акта проводят органы прокуратуры и юстиции, государственные органы субъекта Российской Федерации, при этом позиции указанных органов могут не совпадать. В то же время действенного механизма разрешения подобной спорной ситуации в настоящее время нет: судебные органы наделены соответствующими полномочиями только относительно установления факта несоответствия правового акта акту большей юридической силы, но не относительно установления наличия (отсутствия) в правовом акте коррупциогенных факторов.

Таким образом, принимая во внимание юридическую природу суда как органа, осуществляющего деятельность по разрешению спора о праве, представляется необходимым и целесообразным наделить суды полномочиями окончательного арбитра при решении вопроса о коррупционном потенциале нормативного правового акта в целом и при признании отдельного структурного элемента правового документа (проекта) положением, способствующим проявлению коррупции, в частности. Предполагается, что процессуальный механизм судебной деятельности по исследованию возможной коррупционной составляющей нормативного правового акта будет схожим с процедурой прямого судебного контроля за соответствием определённого нормативного правового акта нормативным актам, обладающим большей юридической силой.

Учитывая внесение Президентом России в Госдуму проекта Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации, наиболее приемлемым практическим предложением по решению рассматриваемой проблемы представляется закрепление в указанном проекте процессуальных норм, регламентирующих отдельный вид производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, - производство по делам о признании нормативных правовых актов содержащими коррупциогенные факторы.

На основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» перечисленные субъекты проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов в соответствии с единой методикой, утверждённой постановлением Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»^{[83] [84].}

Действующие «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», утверждённые указанным постановлением, регламентируют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных документов, осуществляемой Минюстом России, и независимой антикоррупционной экспертизы в целях выявления и последующего устранения коррупциогенных факторов.

«Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» используется для обеспечения проведения прокуратурой, органами государственной власти, организациями и их должностными лицами экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Необходимо сделать акцент на следующем: методика с представленным в ней перечнем коррупциогенных факторов декларируется единой для всех субъектов проведения экспертизы. При этом правила, утверждённые тем же постановлением Правительства, что и методика, определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Минюстом России и применяются при организации независимой антикоррупционной экспертизы.

В целях создания условий для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, являющихся общими объектами антикоррупционной экспертизы, государственные органы и организации-разработчики проектов нормативных правовых актов размещают их на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет с определением начала и окончания приёма заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Помимо традиционных в научном понимании элементов структуры административно-правовых отношений, выраженных в субъекте, объекте и нормативном содержании, диссертанту представляется возможным рассматривать в качестве самостоятельного элемента принципы реализации правоотношения.

Рассмотрение вопроса о принципах организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является обязательным при исследовании юридического содержания изучаемого института административного права.

Как и любой вид юридической деятельности, проведение

антикоррупционной экспертизы базируется на ряде принципов - руководящих положениях права, его основных началах, выражающих объективные закономерности, тенденции и потребности общества, определяющих сущность всей системы права и имеющих в силу их правового закрепления общеобязательное значение. Перед тем, как перейти непосредственно к анализу принципов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, следует раскрыть сущность и значение принципов права в механизме регулирующего воздействия норм на общественные отношения. Как отмечает Н.А. Бутакова , в отечественной правовой науке все ученые сходятся во мнении, что принципы права представляют собой базовые, исходные начала,

положения, идеи, определяющие сущность и социальную природу права как

88

регулятора общественных отношений .

Правовые принципы не изобретаются субъектами общественных отношений, они ими обнаруживаются, как и всякие объективно существующие ^{[85] [86]}

законы . При этом, по мнению Г.А. Гаджиева, «право из принципов может либо содержать напутствие законодателю, некую разновидность рамочного правового регулирования, либо корректировать законодательные нормы в свете конституционных принципов»^{[87] [88] [89] [90]. При подготовке аналитического описания принципов организации экспертизы правовых документов на коррупциогенность автором взята за основу предложенная в одной из научных статей классификация принципов права, предусматривающая их деление на три вида: легитимные,}

91

доктринальные и традиционные .

92

Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе» декларируется пять принципов организации антикоррупционной экспертизы правовых документов и их проектов: обязательность проведения

антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов); компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов); сотрудничество государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Данные принципы имеют общее основание, взаимно обусловливают и дополняют друг друга. Нормативная регламентация правовых принципов в правовом акте, имеющем нормативное значение и носящем официальный характер, позволяет назвать их легитимными.

Принцип оценки юридического акта во взаимосвязи с другими актами в большей мере касается практической составляющей антикоррупционной экспертизы. Требование об оценке нормативных правовых актов, как верно отмечает В.А. Едлин, в совокупности с другими нормативными правовыми актами является «особенно актуальным в силу того, что законодательство включает в себя огромный массив отсылочных норм, а правовые отношения в отдельной сфере обязательно будут в той или иной степени затрагивать и другие сферы общественных отношений. Только комплексная проверка нормативных правовых документов будет способствовать обеспечению реализации целей

93

Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» .

Далее необходимо обозначить ещё один принцип осуществления антикоррупционной экспертизы - объективность, обоснованность и проверяемость её результатов. Исполнение указанного принципа уже обеспечивается необходимостью проведения экспертизы каждого положения проекта нормативного правового акта и всего документа в целом, каждой нормы юридического текста. Поскольку предмет регулирования и назначение правового акта с точки зрения поставленных целей могут быть неочевидны, либо отличаться от установленных, большинство норм может носить декларативный характер, целесообразность принятия правового акта может отсутствовать, а регулирование может оказаться избыточным либо, наоборот, недостаточным. Таким образом, юридические нормы создадут дополнительные административные барьеры и установят заведомо невыполнимые требования к гражданам и организациям.

Важным условием реализации принципа компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, является высокая квалификация субъектов экспертизы. Негативные факторы, влекущие за собой снижение качества ^[91] экспертиз, прежде всего, детерминированы недостаточной квалификацией субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу, и обусловлены противоречивостью в понимании содержания тех или иных коррупциогенных факторов.

В данном параграфе диссертант счёл необходимым остановиться более подробно на рассмотрении принципа сотрудничества органов публичной власти с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы. Отмеченное выше руководящее начало в наибольшей степени способствует решению ключевой проблемы функционирования системы государственной власти - информационной закрытости и отсутствия обратной связи с гражданами и организациями.

Практическое воплощение данный принцип приобретает в построении и реализации соответствующего механизма взаимодействия между субъектами антикоррупционной экспертизы. Нужно отметить, что механизм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере осуществления мер по противодействию коррупции сложен и многогранен. Он включает в себя правовую, организационную, финансовую основы взаимодействия и характеризуется наличием большого числа участников, правовой статус которых содержит полномочия по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений и по минимизации или ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В научной сфере проводились теоретические исследования форм взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере осуществления мер по противодействию коррупции. Так, И.В. Тепляшин акцентирует внимание на трёх основных формах общественного участия в противодействии коррупции: непосредственном участии граждан в противодействии коррупции путём включения их в соответствующие антикоррупционные комиссии; включении граждан в отдельные процедурные мероприятия, которые косвенно способны повлиять на коррупционную обстановку в системе государственного механизма; формировании идеологии общего нетерпимого отношения граждан и общества в целом к коррупционным проявлениям в функционировании государственного и муниципального механизмов^[92]. Деятельность независимых экспертов, цель которой заключается в анализе качества нормативных правовых актов и действий органов публичной власти через призму общественных потребностей, относится к первой форме общественного участия в противодействии коррупции.

На основе исследования правоприменительной практики субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов можно выделить основные формы взаимодействия и сотрудничества государственных органов с институтами гражданского общества: информационный обмен результатами проведённых антикоррупционных экспертиз правовых документов; совместное участие в деятельности консультативных и экспертных советов, созданных при уполномоченных органах; организация заседаний рабочей группы по вопросу проведения экспертизы правовых документов на коррупциогенность.

Реализация рассматриваемого в данном параграфе принципа, в частности, способствует совершенствованию деятельности по проведению мониторинга регионального и федерального законодательства в различных сферах. Осуществление указанной деятельности в соответствии с законодательством относится к полномочиям Минюста России^[93] и его территориальных органов. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики (правовой мониторинг) определяется в качестве инструмента информационных наблюдений, создающего условия для оценки, анализа и прогнозирования: результатов нормотворческой деятельности (правотворческий процесс); качества нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему компетенцией; эффективности их практического действия, реализации^{[94] [95]. Информация о практике применения отдельных положений правовых документов, поступающая из государственных органов, явно недостаточна для подготовки мониторинга. Необходимым условием эффективной реализации полномочий по его осуществлению рассматривается содействие институтов гражданского общества, прежде всего независимых экспертов, так как именно они, являясь профессионалами в отдельных областях права, могут своевременно идентифицировать сложности, недоработки и противоречия в законодательной системе. В связи с этим возлагаются особые надежды на мотивированное мнение независимых экспертов, изложенное в письменной форме. Особое значение независимая антикоррупционная экспертиза также приобретает в связи с тем, что, по замечанию В.В. Астанина, «проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов разработчиками этих актов может оказаться не только необъективным или заинтересованным, но и неправомочным для целей устранения выявленных коррупциогенных норм, и особенно в тех случаях, когда проведение экспертизы осуществляли неуполномоченные субъекты» . Независимый же эксперт в силу своей юридической природы ни при каких обстоятельствах не может считаться «неуполномоченным субъектом», так как действующее законодательство предоставляет ему полную свободу выбора экспертируемого правового материала, независимо от сферы регулирования.}

Несмотря на то, что в России созданы правовые основы проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных документов, а также деятельности независимых экспертов, отдельные вопросы независимой экспертной деятельности остаются вне правового регулирования, начиная с аккредитации независимых экспертов и заканчивая учётом её результатов.

Главной проблемой, нивелирующей любые прогрессивные изменения в функционировании субинститута независимых экспертов, по-прежнему остаётся отсутствие чёткого законодательного регулирования правового статуса независимых экспертов, предполагающего закрепление как субъективных прав, так и иных элементов - юридических обязанностей, ограничений, запретов и ответственности, - в связи с чем и требования к независимым экспертам существенно занижены.

Кроме того, пунктом 19 Административного регламента Минюста России по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации

98

юридических и физических лиц правовым условием аккредитации юридического лица является направление в Минюст России перечня сотрудников организации, которые соответствуют требованиям к аккредитации физического лица. При этом правовыми документами не урегулированы вопросы обязательности участия всех указанных в списке на аккредитацию юридического лица специалистов в независимой антикоррупционной экспертизе, а также определения лиц, обладающих правом подписи заключения по результатам такой экспертизы.

По вопросу повышения эффективности функционирования независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых документов предлагается следующее:

1. Расширение прав независимых экспертов на получение информации о планах нормотворческой деятельности органов публичной власти; на запрос материалов от субъектов правотворческой деятельности и на участие в их заседаниях, а также на получение необходимой информации по предмету ^[96] регулирования нормативных правовых актов. В целях повышения качества проводимых антикоррупционных экспертиз правовой статус независимых экспертов должен включать в себя гарантированное право на повышение квалификации.

2. Детализация обязанностей независимых экспертов, предусматривающая:

- ограничение круга правовых документов, по которым эксперту предоставляется возможность проводить экспертизу, сферой его научных интересов или профессиональной юридической деятельности;

- установление запрета на проведение антикоррупционной экспертизы в

случае возникновения угрозы конфликта интересов или личной

заинтересованности эксперта;

- увеличение количества антикоррупционных экспертиз, которые необходимо провести независимому эксперту для сохранения статуса аккредитованного лица.

3. Законодательное закрепление ответственности независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного заключения, за злоупотребление правом при проведении антикоррупционной экспертизы, за проведение экспертизы в случае лоббизма. Ответственность независимых экспертов в наибольшей степени представляет собой категорию, гарантирующую безупречное и дисциплинированное отношение эксперта к своей особой общественной деятельности. По мнению Л.Б. Ескиной, «институт ответственности ориентирует субъектов правоотношений на добросовестное, социально полезное и легитимное поведение, формализуя последнее в виде обязанностей и предусматривая за их невыполнение применение санкций»^[97]. Наиболее приемлемой формой ответственности независимых экспертов представляется лишение права заниматься экспертной деятельностью путём отзыва свидетельства об аккредитации с обнародованием указанной информации в установленном порядке.

Интересное предложение по обеспечению объективного, дисциплинированного и принципиального выполнения независимыми экспертами своего общественного долга и возложенных задач высказано И.В. Тепляшиным. По мнению учёного, целесообразным представляется создание института соответствующего контроля со стороны органов государства, вплоть до введения института ретроспективной юридической ответственности за ненадлежащее выполнение данными лицами обязанностей или злоупотребление своим статусом^[98].

Предполагается целесообразным изменить юридическое значение независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов путём закрепления:

- обязательной независимой экспертизы по отдельным видам проектов нормативных правовых актов (в частности, затрагивающих права и свободы человека и гражданина);

- обязательного ответа на заключение независимой экспертизы, даже при отсутствии в нём рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов;

- обязательное информирование о результатах независимой антикоррупционной экспертизы.

В целях повышения эффективности проведения антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов органы государственной власти - субъекты антикоррупционной экспертизы - постоянно совершенствуют элементы взаимодействия и сотрудничества между собой и особенно с институтами гражданского общества. Так, первый заместитель Министра юстиции России Александр Фёдоров отдельно подчеркнул в своём интервью «Российской газете», что «привлечение общественных экспертов - важный шаг на пути придания законотворческому процессу необходимой публичности»^[99].

В связи с этим, территориальными органами Минюста России в целях интенсификации процесса привлечения граждан к правовому мониторингу через участие независимых экспертов в антикоррупционной проверке нормативных текстов внедряются дополнительные стимулы к активной юридико- аналитической деятельности. На необходимости создания механизма социальной, материальной, организационной и иных форм поощрения граждан в экспертной деятельности настаивает И.В. Тепляшин, который полагает, что «представителям гражданского общества, контролирующим публичную деятельность по соблюдению законодательства России о противодействии коррупции, могут быть предоставлены соответствующие преимущества и льготы»^{[100] [101].}

Однако, анализируя статистические данные о деятельности независимых экспертов, имеющиеся в органах Минюста России, следует констатировать, что творческий и профессиональный потенциал независимых экспертов используется не полностью. Например, по состоянию на декабрь 2013 года на территории Нижегородской области насчитывалось 30 физических лиц и 3 юридических лица, аккредитованных Минюстом России в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность , при этом абсолютное меньшинство из них проводят экспертизу. В качестве причин сложившейся ситуации, абстрагируясь от предположений относительно возможности становления независимых экспертов на путь пассивности, безразличия, молчаливого непротивления коррупционному злу, подобную ситуацию всё-таки надлежит объяснить, прежде всего тем, что субинститут независимой антикоррупционной экспертизы относительно молодой в российской правовой действительности, и для того, чтобы он выполнил своё юридическое предназначение, потребуется ещё немало времени. Вместе с тем отдельные независимые эксперты регулярно выражают мнение об «антикоррупционной чистоте» правовых актов в заключениях, направляемых разработчикам нормативных документов и в органы Минюста России, что не может не свидетельствовать о положительных тенденциях в процессе внедрения практики независимой экспертной оценки. Объектами их экспертного исследования чаще всего выступают социально значимые нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов.

Статья 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе

104

нормативных правовых актов» закрепляет, что по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) независимые эксперты составляют заключение, в котором должны быть указаны выявленные в нормативной правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Но данный закон никак не регламентирует взаимодействие независимых экспертов, обнаруживших коррупционную норму в нормативном правовом акте или проекте нормативного ^[102] правового акта, ни с прокуратурой, ни с федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, которые выступают основными участниками проведения антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Применяя аналогию закона, можно сделать вывод, что в таком же порядке и прокуратура, и органы юстиции должны рассматривать заключения независимых экспертов.

Кроме того, в процессе анализа текста закона возникает вопрос о правовом значении заключения, направляемого независимым экспертом в орган юстиции - обычное ли это обращение, которое рассматривается в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации^[103], либо это иной документ, подлежащий рассмотрению в какие-то другие сроки и требующий принятия определённых мер реагирования.

Таким образом, в целях эффективного решения рассматриваемой проблемы логично было бы предусмотреть в законодательных актах возможность независимых экспертов направлять при выявлении коррупционных положений в тексте нормативного правового акта (или его проекта) соответствующее заключение в адрес территориального органа юстиции, расположенного на территории субъекта Российской Федерации. Принятие компетентными органами государства соответствующих мер реагирования, основанных на заключениях независимых экспертов о наличии в текстах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, способствовало бы повышению статуса и общественной значимости института независимой антикоррупционной экспертизы.

Превентивный антикоррупционный потенциал независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов может быть увеличен путём закрепления обязательной независимой экспертизы по некоторым видам проектов нормативных правовых актов (например, затрагивающих права и свободы человека и гражданина); обязательного реагирования на независимую экспертизу;

разработки механизма информационного обмена результатами независимой антикоррупционной экспертизы.

В юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о возможности устной формы заключения независимых экспертов, о том, обязаны ли субъекты антикоррупционной политики реагировать на подобные заявления. Граждане, действующие самостоятельно или представляющие институты гражданского общества, могут высказываться по поводу коррупциогенных факторов в том или ином акте в средствах массовой информации^{[104] [105]. Следуя буквальному толкованию статьи 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» , нельзя признать, что подобное мнение является экспертным заключением, но принятие мер реагирования субъектов антикоррупционной экспертизы на такие заявления способствовало бы достижению целей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. По данной причине, диссертанту представляется возможным учёт устных мнений экспертов по результатам проводимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов.}

Проблемным вопросом является отсутствие законодательной регламентации критериев, порядка учёта деятельности независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы, а также органа государственной власти, ведущего такой учёт. В связи с этим рекомендуется определить единый орган государственной власти, ведущий учёт деятельности независимых экспертов, в который предполагается возможным направление заключений независимых экспертов для последующего учёта и обобщения. В условиях того, что органом государственной власти, занимающимся аккредитацией лиц в качестве независимых экспертов, выступает Минюст России, наилучшим вариантом решения проблемы видится наделение указанной структуры полномочиями по ведению указанного учёта.

В качестве положительного примера сотрудничества государственных органов и институтов гражданского общества в сфере осуществления экспертной деятельности можно привести деятельность Экспертно-консультативного совета при Главном управлении Минюста России по Нижегородской области, который был образован в ноябре 2009 года в целях рассмотрения вопросов и выработки практических рекомендаций по совершенствованию антикоррупционного законодательства. Для решения поставленных целей и задач Совет принимает участие в работе по проведению антикоррупционной экспертизы федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов, а также их проектов, взаимодействует с субъектами антикоррупционной политики Нижегородской области. Независимые эксперты являются неотъемлемыми элементами в механизме функционирования Совета и формируют его постоянный состав. Совет, включающий представителей Главного управления, научных организаций, политических партий, бизнес-сообщества и независимых экспертов Нижегородской области, аккредитованных в установленном законом порядке на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, призван обеспечить участие институтов гражданского общества в осуществлении согласованной антикоррупционной политики и имеет статус коллегиального консультативно-совещательного органа. Кроме того, в целях выработки единой правоприменительной позиции по организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с независимыми экспертами проводятся совещания. Дополнительно с независимыми экспертами регулярно организуются рабочие встречи, консультативные совещания, на которых обсуждаются проблемы антикоррупционного законодательства и предлагаются способы повышения эффективности проведения антикоррупционной экспертизы. Таким образом, представители гражданского общества оказывают неоценимую помощь органам Минюста России и в выявлении коррупциогенных факторов, и в выявлении положений законодательства, создающих трудности в применении отдельных правовых актов.

Вместе с тем, принимая во внимание проблему отсутствия законодательной регламентации порядка учёта деятельности независимых экспертов, о которой упоминалось выше, в настоящее время в Г лавное управление не поступает полная информация о деятельности независимых экспертов, о выявленных ими нормативных правовых актах, содержащих коррупциогенные факторы, поскольку органы государственной власти не обладают полномочиями по контролю за деятельностью независимых экспертов. В соответствии с Административным регламентом Минюста России по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы , на органы Минюста России возложена задача только по организации выдачи свидетельств об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы на коррупциогенность. Если внести в данный приказ дополнения в части закрепления обязанности независимых экспертов информировать органы Минюста России о проведённых антикоррупционных экспертизах, то проблема правовой неопределённости механизма контроля и учёта деятельности независимых экспертов в регионах, по мнению автора, может быть решена.

Таким образом, содержание административных правоотношений по организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов выражено в субъективных правах и юридических обязанностях субъектов экспертной деятельности, устойчивых правовых связях между ними, а также принципах, объединяющих все предыдущие элементы и способствующих ^[106] формированию единой комплексной системы юрисдикционной профилактики коррупционных проявлений в сфере нормотворчества. Использование традиционного подхода к определению внутренней структуры административного правоотношения, основанного на включение в него четырёх элементов, позволило представить исчерпывающую характеристику элементов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.