<<
>>

§ 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»

Несмотря на регулярно осуществляемые меры по повышению эффективности реализации полномочий в сфере проведения антикоррупционной экспертизы, её субъекты очень часто в своей практической деятельности сталкиваются с различными трудностями, имеющими как объективный, так и субъективный характер.

Объективные трудности связаны с отсутствием методического обеспечения исполнения положений постановления Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[145] в части утверждённой «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Фактически для самой «Методики» следует разработать методические указания на основе учёта и анализа лучших традиций российской антикоррупционной административной практики по выявлению в текстах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов.

Для выявления проблем и сложностей в правоприменительной деятельности по реализации положений «Методики» автором проведено исследование восприятия представителями экспертного сообщества смыслового содержания указанного документа. В ходе исследования удалось изучить отношение к действующей редакции «Методики» около ста человек из числа государственных служащих территориального органа Минюста России, законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Задачами исследования были изучение исполнимости положений «Методики проведения антикоррупционной экспертизы», установление наиболее

сложных для восприятия и использования в работе формулировок коррупциогенных факторов, определение основных направлений совершенствования правовых положений «Методики», разработка на основе полученных данных оптимальных предложений по улучшению юридико- технического качества «Методики». Указанные задачи были реализованы посредством устного опроса должностных лиц отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, ведения реестра

муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Главного управления Минюста России по Нижегородской области, Государственно-правового управления Законодательного Собрания Нижегородской области, Государственно-правового департамента Нижегородской области.

По итогам опроса получены следующие результаты. Более половины опрошенных (74%) оценивают действующую «Методику» как исполнимую, но требующую уточнения содержания отдельных формулировок коррупциогенных факторов; 15% опрошенных считают «Методику» документом, содержащим в себе положения, создающие условия для проявления коррупции ввиду неопределённости норм; 11% опрошенных испытывают серьёзные трудности с применением «Методики» в экспертной деятельности и выражают желание пройти специальное обучение на курсах повышения квалификации. 96% опрошенных указывают, что наиболее простыми для восприятия и выявления являются такие коррупциогенные факторы, как «широта дискреционных полномочий» и «определение компетенции по формуле «вправе». Оставшиеся 4% в качестве самых чётких и понятных называют коррупциогенные факторы «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции» и «юридико- техническую неопределённость».

Практически неиспользуемыми, по мнению всех опрошенных, остаются «выборочное изменение объема прав» и «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества».

Как показывают результаты опроса, основные сложности экспертной работы по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах обусловлены трудностями в понимании лингвистических конструкций и дефиниций отдельных корфакторов, сформулированных и содержащихся в постановлении Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[146]. По мнению С.М. Адамовой, «проведение экспертной работы невозможно без точной методики, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и иные параметры экспертизы».[147]

Содержание «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[148] отличается чрезмерной терминологической загруженностью и использованием труднопонимаемых терминов, что само по себе уже является коррупциогенным фактором (юридико-лингвистическая неопределённость). Один лишь процесс уяснения и понимания коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий» заставляет экспертов расписываться в своей беспомощности, так как слово «дискреционный» встречается далеко не во всех словарях русского языка и энциклопедиях. Определённые трудности вызывают, например, положения, связанные с выявлением таких коррупциогенных факторов, как «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества» и «заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие делегации соответствующих законодательных полномочий», а также «выборочное изменение объема прав» и «злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления» по причине взаимосвязанности указанных факторов. Должностные лица,

государственные служащие субъектов антикоррупционной экспертизы,

обнаружив в тексте нормативного правового акта коррупционное положение, не могут его правильно, в соответствии с волей законодателя, квалифицировать.

Достоверно установлено, что большинство разногласий по применению «Методики» возникает именно из-за отсутствия чётко сформулированных юридических дефиниций, официальных разъяснений и судебной практики, что препятствует формированию единого подхода к проведению антикоррупционной экспертизы всеми её субъектами и единообразному пониманию и толкованию процедурных антикоррупционных норм.

Одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является компетентность лиц, проводящих экспертизу. Важным условием участия гражданского общества в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность является высокая квалификация независимых экспертов. Субъективные факторы, о которых упоминается в начале данного параграфа, связаны с недостаточной квалификацией субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу, и обусловлены противоречивостью в понимании содержания различных коррупциогенных факторов.

Постановлением Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе

153

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» к экспертам предъявляются лишь общие требования. По этой причине, представляется целесообразным введение дополнительных квалификационных требований к независимым экспертам, в том числе рассмотрение вопроса о прохождении ими специального обучения. Иначе рассмотрение заключения независимой экспертизы будет скорее тормозить нормотворческий процесс, чем способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных правовых актов. Такими квалификационными требованиями представляются научная либо практическая специализация по проблемам экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней (наличие [149] присвоенных учёных степеней, званий; опыт анализа нормативных правовых актов; прохождение специального теста, включающего анализ правовых актов на коррупциогенность). Одним из требований могло бы стать прохождение обучения по образовательным программам в данной сфере.

Следует отметить, что органами Минюста России неоднократно высказывались предложения о необходимости проведения специальных курсов, разработки программ и методик по организации процесса экспертной работы. Подобные программы активно разрабатываются в научных учреждениях, подведомственных Министерству, а также в учреждениях высшего профессионального образования субъектов Российской Федерации[150]. Помимо этого, для обеспечения полноты, объективности и обоснованности результатов экспертной деятельности представляется целесообразным проведение совместных правовых и антикоррупционных экспертиз, в которых, помимо уполномоченных субъектов, предусмотренных федеральным законом, могли бы принимать участие представители различных направлений деятельности, по предметам регулирования которых принимаются экспертируемые акты.

Одним из способов удовлетворения социальной потребности, выступают «Практические рекомендации по проверке нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) на наличие в них положений, способствующих проявлению коррупции»[151], подготовленные при непосредственном участии диссертанта. Указанные рекомендации к настоящему времени выдержали испытание административно-юрисдикционной практикой и заслужили самые лестные отзывы экспертного сообщества. Данные рекомендации отражают научные достижения в указанной сфере и практический опыт профессионалов, на протяжении нескольких лет занимающихся антикоррупционной превенцией в законодательстве. Часть положений «Рекомендаций» использована при проведении диссертационного исследования.

Действующее антикоррупционное законодательство России выделяет две группы коррупциогенных факторов: 1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; 2) содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Представляется необходимым исследовать приёмы выявления коррупциогенных факторов первой группы.

Широта дискреционных полномочий. Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению[152] и имеют следующие отличительные свойства: позволяют органу (должностному лицу) по своему усмотрению оценить юридический факт; предоставляют возможность органу (должностному лицу) по своему усмотрению выбрать меру воздействия и издавать акты; наделяют орган (должностное лицо) правом самостоятельно определить порядок совершения физическими и юридическими лицами деятельности либо действий.

При выявлении дискреционных полномочий следует обращать внимание на следующие признаки: наличие субъекта, принимающего управленческое решение; отсутствие регламентации процессуального порядка исполнения служебных полномочий; отсутствие или неопределённость оснований для принятия должностными лицами решений или выполнения иных административных процедур; отсутствие обязанности мотивировать принимаемое управленческое решение; отсутствие определённых сроков осуществления должностных полномочий; возможность субъекта управленческой деятельности по своему усмотрению инициировать возникновение, изменение или прекращение правоотношений без соответствующей мотивировки.

Необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены. В нормативном правовом акте должны быть четко регламентированы варианты решений органа (должностного лица), основания, сроки и условия принятия того или иного решения.

Определение компетенции по формуле «вправе». Права и обязанности государственных и муниципальных органов, их должностных лиц тесно взаимосвязаны и в совокупности образуют полномочие. Компетенция государственного органа (органа местного самоуправления) понимается через единство права и обязанности. Каждый орган действует от имени государства, наделён властными полномочиями, осуществляемыми на основании нормативных правовых актов, и издаёт обязательные для исполнения акты. При оценке нормативного правового акта рекомендуется обращать внимание на то, чтобы фиксация полномочий органа не подменялась перечнем его прав. Закрепление в правовом документе формулировок «могут», «вправе», «иные полномочия» формирует возможность расширительного толкования полномочий субъекта публичной власти по предметам его ведения, двусмысленное понимание сферы его деятельности, что с высокой долей вероятности будет способствовать возникновению коррупционных практик. По справедливому утверждению Н.И. Дорохова, «те области правовой регламентации, в которых обязанности чиновников формулируются в общей форме, которые дают широкое поле для личного усмотрения должностных лиц, наиболее подвержены произволу с их стороны и позволяют многозначно толковать одни и те же вопросы» . Само наличие в нормативном правовом акте только указанного коррупциогенного фактора часто дает повод задуматься лишь о недостатках юридической техники оформления акта, а не о реальной коррупционной опасности. Он быстро [153] [154] устраняется несложным лингвистическим изменением юридической нормы без изменения ее сути[155].

Выборочное изменение объема прав. В данном случае органами государственной власти (органами местного самоуправления) в зависимости от субъективной оценки заявителя (правообладателя) отдаётся приоритет в реализации права тому или иному лицу.

Наличие в нормативном правовом акте положений, допускающих возможность органам государственной власти и местного самоуправления по своему усмотрению самостоятельно изменять объем прав субъектов правоотношений, устанавливать исключения из общего порядка реализации прав граждан или организаций увеличивает риск коррупционных проявлений и злоупотреблений органами государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Нормативный правовой акт должен содержать минимум отсылочных норм. В нём необходимо регламентировать все положения, затрагивающие те или иные правоотношения, чётко прописывать процедуру, определять права и обязанности субъектов правоотношений, ответственность в случае неблагоприятных последствий, возникших по вине одного из субъектов.

Наличие неконкретных нормативных отсылок позволяет субъектам правоприменения не действовать в публичных интересах, а руководствоваться корыстной или иной личной заинтересованностью. Кроме того,

коррупциогенность увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме либо к ещё не принятым законам или иным нормативным актам.

На наличие данного типичного корфактора указывают содержащиеся в тексте акта (проекта) бланкетные нормы, то есть нормы, предоставляющие государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения. При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту рекомендуется ответить на следующие вопросы: имеются ли в акте бланкетные нормы; имеются ли акты, принятые на основе бланкетной нормы, соблюдают ли такие акты интересы граждан и организаций или баланс интересов не соблюден; имеются ли в акте достаточные процедурные предписания, позволяющие минимизировать дискреционные полномочия при бланкетном правовом регулировании; не противоречат ли акты, принятые на основе бланкетной нормы, актам, имеющим высшую юридическую силу; какие негативные правовые последствия могут возникнуть (невыполнение или недостаточное выполнение нормотворческим органом собственных регулирующих функций, что позволяет организациям принимать свои правовые акты)[156].

По мнению Ю.А. Тихомирова, отсылки к правовым нормам допустимы тогда, когда нужно обеспечить связь между общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона, а отсылки к актам низшей юридической силы - когда необходимо определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт. По объёму отсылки могут быть сделаны к отдельному закону в целом либо к его части, к закону в широком смысле, к законодательству.[157]

Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции. В юридической науке под компетенцией понимается совокупность задач, прав, обязанностей, полномочий и ответственности органов государственной власти[158].

Нормотворческая деятельность должна осуществляться в пределах компетенции, т.е. нормотворческий орган не вправе выходить за рамки вопросов сферы правоотношений, которые определены в нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах).

Принятие акта «сверх компетенции» означает, что вопросы, урегулированные в таком акте, должны регулироваться актом более высокой юридической силы или актами других органов.

В ходе антикоррупционной экспертизы проверяющему рекомендуется разрешить следующие вопросы: во исполнение какого акта более высокой юридической силы принят анализируемый акт; соответствуют ли нормы анализируемого акта акту, на основании которого он принят; можно ли сделать однозначный вывод о том, что анализируемый акт принят в пределах полномочий, которые ему делегированы актом, на основании которого он принят; какие негативные правовые последствия могут возникнуть (возможность должностного лица использовать полномочия, определённые таким актом, в нарушение прав и законных интересов граждан и организаций).

Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий. В законодательных актах федерального и регионального уровней в большинстве случаев чётко определяются виды нормативных правовых актов, нормами которых должны быть урегулированы те или иные общественные отношения, и органы государственной власти, уполномоченные на принятие указанных нормативных правовых актов.

Действующее федеральное и региональное законодательство характеризуется наличием пробелов правового регулирования, поэтому возникают ситуации, когда органы государственной власти, заполняя пробел, принимают нормативные правовые акты в нарушение установленной компетенции. На наличие данного корфактора указывает принятие подзаконного нормативного правового акта, который регулирует вопросы, составляющие предмет закона.

Отсутствие или неполнота административных процедур. Данный фактор предполагает закрепление в нормативном правовом акте положения, согласно которому определённый вид деятельности осуществляется в соответствии с установленным порядком. При этом указанный порядок никем не установлен, и в нормативном правовом акте также не определено, кто его должен устанавливать.

В данном случае органам государственной власти и местного самоуправления предоставлена возможность осуществлять действия по своему усмотрению, что при наличии заинтересованности со стороны должностных лиц указанных органов может привести к злоупотреблению и совершению коррупционных нарушений.

Для констатации отсутствия административной процедуры эксперту рекомендуется оценить содержание не только того нормативного правового акта, в отношении которого проводится экспертиза, но и связанных с ним иных нормативных правовых актов, поскольку административная процедура зачастую устанавливается не законом, а подзаконными правовыми актами. На отсутствие или неполноту административных процедур указывают следующие признаки: не определены или недостаточно чётко определены обязанности должностных лиц в отношении физических и юридических лиц; отсутствует процессуальный порядок, обеспечивающий влияние гражданина или организации на ход проведения административной процедуры; отсутствуют сроки проведения административных процедур; нормативный правовой акт (проект) не устанавливает исчерпывающих оснований и порядка принятия решений государственным органом или должностным лицом; нормативный правовой акт (проект) позволяет должностному лицу немотивированно изменять ход проведения административной процедуры, прекращать или возобновлять данные процедуры.

Особенность отсутствия или неполноты административных процедур как негативного фактора, оказывающего влияние на качество содержания и регулятивный потенциал правового документа, заключается в дуализме возможных вредных последствий, позволяющим квалифицировать его и как правовой пробел, который относится к признакам несоответствия нормативного акта требованиям вышестоящих документов и отражается в заключениях по результатам правовой экспертизы, и как самостоятельный коррупциогенный фактор, устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. Дело в том, что обязательным элементом экспертного заключения по результатам правовой экспертизы является вывод о достаточности акта для урегулирования общественных отношений. В то же время во многих случаях недостаточность правового регулирования является коррупциогенным фактором, связанным с отсутствием или неполнотой административных процедур. В связи с этим, в целях исключения случаев направления в орган, принявший нормативный правовой акт, одновременно двух, содержащих аналогичные замечания, заключений (по результатам правовой экспертизы и по результатам антикоррупционной экспертизы), логичным представляется внесение в «Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» изменений, согласно которым выводы о достаточности акта в экспертном заключении не указываются в тех случаях, когда недостаточность акта является коррупциогенным фактором, связанным с отсутствием или неполнотой административных процедур.

Отказ от конкурсных (аукционных) процедур. Реализация некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных) предполагает наличие состязательных процедур с участием заинтересованных юридических или физических лиц, претендующих на предоставление определённого права. Проведение аукционов, конкурсов снижает возможность субъективного подхода уполномоченного субъекта в выборе наиболее достойного из заинтересованных участников.

В данном случае коррупциогенным фактором является отсутствие в нормативном правовом акте (проекте), предусматривающем приобретение либо предоставление имущества и имущественных прав, конкурсных (аукционных) процедур либо ненадлежащее регулирование конкурсной (аукционной) процедуры, что может создать условия для совершения коррупционных правонарушений. Признаки отсутствия либо ненадлежащего регулирования конкурсных (аукционных) процедур: отсутствие юридических, организационных и информационных гарантий, обеспечивающих правильное определение стоимости имущества или имущественного права, выставляемого на конкурс или торги; отсутствие механизмов обеспечения участия в процедуре большего количества участников; отсутствие возможности контроля за проведением конкурса (аукциона), которое выражается в установлении необоснованных ограничений на участие в проведении конкурса (аукциона) независимых наблюдателей; в процедуре проведения конкурса (аукциона) не предусмотрено раскрытие информации об участниках конкурса и составе конкурсной комиссии; отсутствуют в нормативном правовом акте (проекте) критерии выбора наилучшего предложения участников конкурса (аукциона).

Следующая группа корфакторов, которые необходимо исследовать в данной части диссертации, - факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права - требования, которые направлены на ограничение прав и свобод физических и юридических лиц и (или) предъявление которых не обоснованно нормами законодательства.

Нормативное закрепление требований, направленных на ограничение прав и свобод физических и юридических лиц, часто встречается при правовом регулировании следующих правоотношений: в регистрационных,

разрешительных, уведомительных правоотношениях; в конкурсных процедурах; при установлении санкций за неисполнение законодательства; в процедурах признания за гражданами и организациями определённого правового статуса, влекущего приобретение благ, прав, привилегий; в процедурах применения к гражданам и организациям мер воздействия, в том числе связанных с ограничением, лишением, приостановлением прав. Завышенные требования обладают следующими признаками: возложение на физических и юридических

лиц обязанностей, в выполнении которых нет необходимости для надлежащей реализации субъективных прав и свобод; возложение на физических и юридических лиц обязанности представлять документы, информацию, в истребовании которых отсутствуют основания, предусмотренные законодательством; обязанность соответствовать признакам

(профессиональным, имущественным, социальным), наделение которыми не соответствует приобретаемому праву; установление значительного количества запретов и ограничений, соблюдение которых ограничивает права и свободы.

Завышение требований нередко связано с характеристикой оснований для отказа заинтересованному лицу в реализации его субъективного права. Например, приведён «открытый» перечень документов; основанием для отказа выступает «представление сведений, не соответствующих действительности», «представление сведений не в полном объеме», т.е. без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса, без установления в нормативном правовом акте процедуры проверки на достоверность соответствующих сведений.

Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами). Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий без их четкой регламентации могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения уполномоченной стороны, которая в этих условиях имеет возможность принимать решения по своему усмотрению.

В данной ситуации можно рекомендовать анализ возможного выбора способа или срока совершения действий субъектом права во взаимосвязи с последующими за указанными действиями правомочиями уполномоченной стороны.

Юридико-лингвистическая неопределённостъ. В нормативном правовом акте должны использоваться общепринятые и законодательно закреплённые термины, понятия и определения.

В юридических науках длительное время бытовало мнение, впоследствии прочно утвердившееся в правоприменительной практике, что язык права обязательно должен быть несколько расплывчатым и неопределённым, что требования точности вообще неуместны в отношении правовых категорий[159]. Однако подобное заблуждение опровергается результатами исследований, проведёнными в этой области. Данные исследования показывают, что дефекты языка и структуры правовых понятий носят частный характер, что число их ограничено и что задача по их устранению вполне осуществима.

Если в нормативном правовом акте вводится какой-либо термин или используется новое понятие, указанные нововведения должны быть чётко определены в данном нормативном правовом акте и доступны для понимания любого правоприменителя. Дефекты формулировок нормативного правового акта могут обусловить произвольное применение его норм, которое связано, в том числе, с коррупционными проявлениями.

Рассматриваемый корфактор наиболее ярко выражается в употреблении неконкретных норм, устанавливающих юридическую ответственность и условия, при которых субъект правоприменения может принимать определённые решения, а также норм, содержащих отсылку к мнимым регламентам («в случае необходимости», «при наличии достаточных оснований»).

Коррупциогенные факторы в виде широты дискреционных полномочий, определения компетенции по формуле «вправе», выборочного изменения объёма прав, отсутствия или неполноты административных процедур, злоупотребления правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), согласно положениям «Методики», не распространяются на действия субъектов, не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления (их должностными лицами), но, тем не менее, принимающих участие в государственном (муниципальном) управлении (например, служащих государственных (муниципальных) учреждений).

Принимая во внимания цель, задачи, масштаб проводимой в стране антикоррупционной политики, для обеспечения комплексного характера публичной деятельности по противодействию коррупции представляется целесообразным расширить перечень субъектов, на которых распространяется действие рассматриваемой «Методики».

Некоторые виды коррупциогенных факторов, по мнению диссертанта, не включены в «Методику». Например, избыточность правового регулирования (нормативно-правовое регулирование может оказаться избыточным, принятие нормативного правового акта без целесообразности и необходимости способно привести к коррупционным проявлениям), пробел в правовом регулировании (создание возможности произвольно толковать закон может привести к коррупционным проявлениям), коллизия нормативных правовых актов (создание возможности произвольного выбора нормы, подлежащей применению, может привести к коррупционным проявлениям).

Думается, что исключение нормативных коллизий из системы коррупциогенных факторов представляется преждевременным и даже пагубным действием, которое может повлечь за собой снижение качества методического обеспечения процесса проведения антикоррупционной экспертизы, что может вызвать существенное ухудшение юридико-технической составляющей правового материала. Коллизии нормативных положений как отношения между нормами, выступающие в форме различий или противоречий при регулировании одного фактического отношения, могут возникать как по объективным причинам, не связанным с волей законодателя (постоянное усложнение и изменение системы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, многообразие субъектов правотворчества), так и по субъективным причинам, выраженным в двусмысленности определения правотворческой компетенции, недостаточности информации о степени урегулированности тех или иных общественных

отношений164. Вместе с тем, независимо от характера причин возникновения, нормативные коллизии в любом случае являются негативными явлениями нормотворческой деятельности, наносящими вред регулятивному потенциалу нормативных правовых актов. По данной причине нормативные коллизии подлежат обязательной экспертной оценке и последующему исключению из системы законодательства. Наличие нормативных коллизий в отдельных областях системы законодательства свидетельствует об избыточности правового регулирования, дающей возможность правоприменителю по своему усмотрению выбирать порядок регулирования отдельного правоотношения альтернативными взаимоисключающими нормами.

Кроме того, требует решения вопрос о необходимости высказывать замечания по коррупциогенным положениям в региональных актах, если аналогичные коррупциогенные положения содержатся в актах федеральных органов государственной власти.

Нередко возникает ситуация, когда в ходе проведения антикоррупционной экспертизы выясняется, что положение регионального нормативного правового акта, содержащее коррупциогенный фактор, не может быть изменено, а коррупциогенный фактор устранён, по причине наличия подобного положения в актах федерального законодательства. В этом случае органы Минюста России получают ответ о несогласии с выводами о наличии корфактора от правотворческих субъектов, которые мотивируют его тем, что подобная формулировка в региональном акте полностью воспроизводит структурные элементы федерального акта. При проведении юридической экспертизы региональных актов на наличие в них коррупциогенных факторов выявляется, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии актов зачастую руководствуются актами федеральных органов государственной власти, которые, в свою очередь, содержат коррупциогенные факторы. В данном случае в региональном законодательстве присутствует такая проблема, как

«навязанная» коррупциогенность, то есть дублирование коррупциогенных норм, содержащихся в актах федеральных органов, обладающих большей юридической силой.

Данная ситуация приводит к тому, что замечания, изложенные в экспертных заключениях органов Минюста России, не учитываются региональными органами государственной власти, а отказ на устранение коррупциогенных факторов мотивируется ссылкой на федеральные нормативные правовые акты, содержащие действующие в настоящее время коррупционные положения.

В этой связи представляется необходимым разъяснение указанной правовой ситуации путём внесения соответствующих изменений в «Методику проведения антикоррупционной экспертизы». С учётом того, что в соответствии с Положением[160] Минюст России проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, логически верным способом разрешения сформулированной проблемы представляется направление субъектами антикоррупционной экспертизы информационного письма в Минюст России с изложением выявленного факта «навязанной» коррупциогенности для принятия последним в рамках предоставленных полномочий соответствующих мер.

Резюмируя вышеизложенное, можно заключить, что построение аналитической модели предполагаемого действия субъекта правоприменительной деятельности, направленного на реализацию предписаний правовых норм, должно основываться на внутреннем убеждении эксперта, сформированном на базе аналитического опыта и знания правотворческой техники. Примитивизация экспертной работы может привести к тому, что заложенные изначально в текст нормативного правового акта или его проекта корфакторы останутся невыявленными и, соответственно, неустранёнными, а коррупционный потенциал документа будет реализован в практической деятельности правоприменителей - области, где непосредственно проявляются интересы субъектов правоотношений. Помимо повышения профессиональных навыков эксперта, необходимо дальнейшее совершенствование «Методики проведения антикоррупционной экспертизы» с целью выработки единообразия в интерпретации и применении её содержательных положений.

<< | >>
Источник: Балдин Александр Константинович. ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород 2014 год. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»:

  1. § 2. Пути совершенствования юридической технологии подготовки нормативных правовых актов
  2. I. Нормативные акты и иные официальные источники
  3. ОГЛАВЛЕНИЕ
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. § 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России
  6. § 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
  7. § 1. Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность
  8. § 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
  9. БИБЛИОГРАФИЯ
  10. § 1. Проблемы выявления и документирования преступлений коррупционной направленности, совершаемых в негосударственном секторе экономики
  11. Полномочия Минюста России и его территориальных органов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов как элемент его компетенции
  12. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов,осуществляемая территориальными органами Минюста России
  13. Приложения
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -