Правовые аспекты взаимодействия органов юстиции и независимых экспертов в ходе проведения антикоррупционной экспертизы

В последнее время население нашей страны принимает активное участие в обсуждении законодательной политики на различных общественных площадках. Взаимодействие граждан, органов власти, местного самоуправления

выстраивается через различные общественные институты.

заинтересованной, деятельной позиции граждан в государственной политике страны.

Государственная стратегия по борьбе с коррупцией предшествовала развитию гражданской антикоррупционной деятельности по всей стране, и, государственный противокоррупционный курс нашел поддержку у населения. Все чаще граждане принимают участие в мероприятиях по предупреждению коррупции, взаимодействуют с правоохранительными органами по вопросам профилактики коррупции. Серьезным шагом в реализации антикоррупционной политики является сознание и организация деятельности независимых экспертов как субъектов, уполномоченных проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Здесь крайне важным представляется формирование четкой правовой базы, способной выстроить правоотношения между органами власти и институтами гражданского общества.

Со вступлением в силу Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»^[216] институтам гражданского общества предоставлено право проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Осуществлять такую деятельность могут как физические, так и юридические лица. Для этого необходимо пройти аккредитацию в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Стоит заметить, что законодатель ввел институт независимой антикоррупционной экспертизы, однако не определил правовую дефиницию этого понятия. В законе обозначена лишь компетенция независимых экспертов. К данной проблеме неоднократно обращались ученые, предлагая авторскую трактовку понятия «независимой антикоррупционной экспертизы актов и их проектов».

Так, О. Н. Цыганова рассматривает независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов как добровольную деятельность независимых от других субъектов компетентных физических и юридических лиц, имеющих аккредитацию в установленном Министерством юстиции РФ (или иным уполномоченным государственным или муниципальным органом) порядке и осуществляющих по собственной инициативе экспертизу по выявлению в нормативных правовых актах (их проектах) положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также деятельность по выработке мер по устранению коррупционных проявлений^[217]. Е. И. Юлегина определяет независимую антикоррупционную экспертизу как одну из форм взаимодействия государственных органов и гражданского общества, представляющую собой экспертную деятельность по выявлению и устранению коррупционных факторов в нормативных правовых актах и их проектах, осуществляемую представителями гражданского общества, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов^[218]. Ю. И. Воронина под независимой антикоррупционной экспертизой законодательных актов (их проектов) предлагает понимать добровольное исследование законодательных актов (их проектов) в целях осуществления всестороннего, гласного и объективного противодействия коррупциогенности законодательства, проводимое гражданами и институтами гражданского общества, аккредитованными в установленном законом порядке, результатом которого является подготовка

242

заключения, носящего рекомендательный характер» .

Все подходы используют схожие формулировки, определяя независимую антикоррупционную экспертизу как «добровольную деятельность», «экспертную деятельность», «добровольное исследование» и т.д.

Процедурная модель антикоррупционной экспертизы независимых экспертов представлена в законодательстве и сложилась на практике. Целью является выявление коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах либо в их проектах. По результатам независимой антикоррупционной экспертизы независимый эксперт составляет заключение, в котором отражает выводы о наличии либо отсутствии коррупциогенных факторов и предлагает способы устранения. Экспертное заключение направляется в нормотворческий орган для ознакомления. Законодатель определил, что данное заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его получения. После этого эксперту направляется мотивированный ответ на заключение. Это означает, что никаких правовых последствий антикоррупционное заключение независимого эксперта по результатам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов или проектов не влечет, даже если будут обнаружены коррупциогенные факторы. Нормотворческий орган может согласиться с выводами, изложенными в заключении и устранить обнаруженные коррупциогенные факторы, а может и вовсе не учитывать их.

Принимая во внимание целевое назначение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, выполняемой институтами гражданского общества, правовые основы и ^[219] сложившийся алгоритм практической деятельности независимых экспертов, можно предположить, что под независимой антикоррупционной экспертизой следует понимать деятельность аккредитованных в установленном порядке физических и юридических лиц, направленную на выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и выработку предложений для их устранения нормотворческим органом.

Организация работы независимых экспертов возложена на федеральный орган исполнительной власти в области юстиции.

Для ведения учета независимых экспертов Минюстом России разработан приказ от 26.04.2012 г. № 66 «Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»^{[220] [221]. Приказом Минюста России от 21.10.2011 г. № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы» установлена форма заключения эксперта[222].}

Приказом Минюста России от 27.07.2012 г. № 145 «Об утверждении форм свидетельств об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»^[223], утвержден документ, удостоверяющий компетенцию независимых экспертов.

Своими актами Минюст России установил порядок прохождения аккредитации и выдачи свидетельства для получения представителями гражданского общества статуса независимых экспертов. Свидетельство об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов считается правоустанавливающим документом, дающим право независимым экспертам проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Минюстом России была организована работа по выдаче таких свидетельств.

Институт независимых экспертов активно развивается. Ежегодно в Министерство юстиции Российской Федерации от физических и юридических лиц поступают заявления об аккредитации на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Так, в 2014 году поступило 163 заявления, по результатам рассмотрения которых 154 заявителя получили аккредитацию; в 2015 г. - 185 заявлений, из которых 175 аккредитовано; в 2016 - 232 заявления, из которых 219 аккредитовано; в первом полугодии 2017 г. - 153 заявления, из которых 140

аккредитовано^[224].

В ходе реализации антикоррупционной политики представители гражданского общества и территориальные органы Минюста России выполняют равнозначные функции, а их деятельность имеет одно целевое назначение - предупреждение коррупционных проявлений, связанных с несовершенством законодательства, и схожие задачи по выявлению и устранению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. Единство целей и задач вызывает необходимость организации механизма взаимодействия между независимыми экспертами и территориальными органами Минюста России. Выстраивание сотрудничества между ними целесообразно и для решения вопросов, возникающих при осуществлении не только антикоррупционной экспертизы, но и правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Особенно актуальным сегодня представляется взаимодействие территориальных органов Минюста России с независимыми экспертами при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов.

249

антикоррупционной экспертизы .

Анализ деятельности независимых экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы на территории Дальневосточного федерального округа свидетельствует о том, что в округе с начала осуществления независимой ^{[225] [226] экспертной деятельности независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (в том числе и их проектов) осуществляется не систематически, а в единичных случаях. Зачастую указанная экспертиза ограничивается рассмотрением региональных и муниципальных нормативных правовых актов, принятых по месту жительства независимого эксперта. Это свидетельствует о недостаточной эффективности функционирования данного института гражданского общества в округе. Существует проблема, связанная с отсутствием возможности оценить результативность деятельности по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Фактически государство создало институт антикоррупционной независимой экспертизы нормативных правовых актов, наделило независимых экспертов соответствующими полномочиями, однако многие аккредитованные лица не занимаются экспертной деятельностью[227] [228] [229].}

Для повышения эффективности экспертной деятельности независимых экспертов постановлением Правительства Российской Федерации от 27.03.2013 № 274 внесены изменения в Постановление Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» . На независимых экспертов были возложены обязанности направлять копии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в соответствующие территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации (подпункт «б» пункта 7(1) постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96). Однако, несмотря на это, экспертные заключения аккредитованными лицами практически не направляются.

К проблемам функционирования и совершенствования института независимых экспертов по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в юридической науке и ранее обращались исследователи. Предлагалось решить существующие проблемы по-разному.

А. В. Куракин и Е. И. Юлегина считают, что необходимо установить дополнительные требования к лицам, изъявившим желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы. Для физических лиц - это высшее профессиональное образование и стаж работы в области законотворчества или экспертной деятельности по специальности не менее 5 лет. Для юридических лиц - наличие в своем штате не менее 3 работников, имеющих стаж работы в области законотворчества или экспертной деятельности по специальности не менее 5 лет . Полагаем, что применение предложенных критериев приведет к значительному сокращению количества независимых экспертов. В большинстве случаев независимыми экспертами являются лица, которые ранее не имели опыта работы в законотворческих органах и не были экспертами, хотя опыт работы с законодательством у них есть. Это, например, работники прокуратуры, судьи в отставке, адвокаты, практикующие юристы. При таком подходе экспертная деятельность будет недосягаемой для научного сообщества, состоящего из высококвалифицированных специалистов, но не имеющих стажа или опыта законотворческой или экспертной деятельности. В этой связи, думается, введение предложенных критериев отбора независимых экспертов ограничит доступ к независимой экспертной деятельности для целого круга профессионалов. ^[230]

Остается открытым вопрос о том, заинтересуются ли лица, отвечающие предложенным критериям, проведением независимой антикоррупционной экспертизы? Ведь такая деятельность осуществляется на безвозмездной основе. Возможно, неэффективность функционирования института независимых экспертов связана отчасти и с этим?

С другой стороны, по мнению А. К. Балдина, для повышения эффективности функционирования независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых документов необходимо законодательное закрепление ответственности независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного заключения, за злоупотребление правом при проведении антикоррупционной экспертизы, за проведение экспертизы в случае лоббизма .

Все же, несмотря на бесспорную эффективность института ответственности во многих сферах правоотношений, не нарушит ли подобная практика принцип независимости в деятельности институтов гражданского общества при выполнении экспертных полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов)? Введение ответственности подразумевает определение органа власти, наделенного компетенцией по исследованию экспертных заключений независимых экспертов на наличие (отсутствие) недостоверных сведений, определение критериев злоупотребления правом. Установление контроля со стороны государства за работой независимых экспертов может привести к вмешательству в их автономную общественную деятельность, а установление санкций по результатам контрольного анализа экспертных заключений может предостеречь их от и без того неактивной функциональной позиции в этой сфере.

В любом случае, одной из ключевых задач Министерства юстиции Российской Федерации является организация механизма взаимодействия территориальных органов Минюста России с независимыми экспертами. С целью повышения эффективности независимой экспертизы необходимо заменить принцип сотрудничества на принцип взаимодействия, предполагающий оказание ^[231]

поддержки государственными органами независимым экспертам . По мнению Н. А. Коробкина, основным фактором успешности института независимой антикоррупционной экспертизы является готовность государственных органов сотрудничать с независимыми экспертами, оказывать им необходимое содействие в осуществлении этой деятельности^{[232] [233] [234]. Однако, к сожалению, конструктивное сотрудничество данных органов с институтами гражданского общества наблюдается лишь в некоторых субъектах Российской Федерации .}

Между тем совместная работа территориальных органов Минюста России и независимых экспертов может повысить эффективность деятельности по проведению как антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ, муниципальных правовых актов, так и правовой экспертизы. В связи с этим, целесообразно определить формы и организационные модели взаимодействия территориальных органов Минюста России с независимыми экспертами. Наиболее приемлемыми видятся следующие формы взаимодействия.

1. При выявлении противоречий Конституции РФ и нормам федерального

законодательства при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы, а также в случае, если возникли сомнения в объективности позиции эксперта территориального органа Минюста России, нормативно-правовой акт субъекта РФ или муниципального образования может быть направлен независимому эксперту. Эта процедура направления акта на дополнительную экспертизу позволит с учетом выводов независимого эксперта подготовить более обоснованное заключение. Мнение эксперта, например, обладающего

специальным образованием, опытом работы в сфере информационных технологий, здравоохранения, исполнения бюджета и др. весьма ценно.

2. Проведение рабочих встреч между представителями органов юстиции и независимыми экспертами для обмена опытом, анализа результатов проведения антикоррупционной экспертизы, обсуждения вопросов, проблем, возникших при осуществлении экспертной деятельности, выработки предложений по совершенствованию законодательства, а также для выявления экспертов, не проводящих экспертизы.

3. Организация совместных мероприятий (круглых столов, совещаний, семинаров, конференций), направленных на повышение профессиональных знаний и навыков независимых экспертов и должностных лиц территориальных органов Минюста России, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

4. Проведение совместных мероприятий по популяризации деятельности независимых экспертов. Следует обеспечить доступность информации о деятельности институтов гражданского общества для граждан, должностных лиц, заинтересованных в такой информации органов. На сайтах территориальных органов Минюста России полезно размещать информацию о нормативных правовых актах, в отношении которых независимыми экспертами была проведена антикоррупционная экспертиза.

5. Обеспечение доступа независимых экспертов к федеральному регистру нормативных правовых актов субъектов РФ, государственных реестров уставов муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде. Такая мера необходима, чтобы дать возможность независимым экспертам осуществлять экспертную деятельность в отношении нормативных правовых актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований, муниципальных актов о внесении изменений в эти уставы, которые не содержатся на официальных сайтах

258

нормотворческих органов .

Организация взаимодействия территориальных органов Минюста России с независимыми экспертами поможет устранить назревшие практические проблемы, возможно, повысит активность в деятельности институтов гражданского общества. Сотрудничество независимых экспертов со

Ким А. В., Ким Е. В. Актуальные проблемы взаимодействия территориальных органов юстиции с независимыми экспертами при проведении экспертизы нормативных правовых актов // Государственное управление III тыся- чилетия: проблемы и перспективы : сб. науч. тр. Хабаровск : Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та, 2013. С. 109 - 113 .

специалистами территориальных органов Минюста России по вопросам проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов поможет согласованно подойти к вопросам, возникшим в рамках экспертной работы.

Потребность в процессуальном обеспечении сотрудничества территориальных органов Минюста России и независимых экспертов назрела давно. Это подтверждает и обозначенная проблема отсутствия четкой организационной модели взаимодействия органов юстиции и независимых экспертов в области осуществления экспертной деятельности. В связи с этим, было бы полезно разработать положение о взаимодействии территориальных органов Минюста России с независимыми экспертами, в котором сосредоточатся принципы, формы, области взаимодействия, а также полномочия

территориальных органов Минюста России по взаимодействию с независимыми

259

экспертами. Проект данного положения отражен в приложении № 6 представленной диссертации.

Что касается проблемы повышения эффективности экспертной

деятельности независимых экспертов, то экспертов, не выполняющих функции по проведению антикоррупционной экспертизы, следует лишать статуса независимых экспертов. Для того, чтобы такие меры можно было успешно реализовать на практике, целесообразно предусмотреть основание для аннулирования аккредитации независимого эксперта. Для этого в приказ Минюста России «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» следует внести

Приложение 6. Проект Положения о взаимодействии Главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации с независимыми экспертами.

изменения, и дополнить пункт 61 «основания для принятия государственным служащим решения об аннулировании аккредитации» абзацами 5 и 6 следующего содержания:

- «ненаправление в течение одного года копии заключений по результатам

независимой антикоррупционной экспертизы в Минюст России,

территориальные органы Минюста России;

- невыполнение более трех раз обязательств по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов по инициативе Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов».

Резюмируя исследование правовых аспектов взаимодействия органов юстиции и независимых экспертов в ходе проведения антикоррупционной экспертизы можно отметить следующее. Проблема сотрудничества органов юстиции и представителей гражданского общества видится в отсутствии слаженного механизма организации сотрудничества по вопросам экспертной деятельности. Территориальным органам Минюста России необходимо наладить взаимодействие с независимыми экспертами по вопросам осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов).

Решить проблему можно с помощью установления организационных моделей и форм взаимодействия независимых экспертов и территориальных органов Минюста России. Для этого предлагается принять Положение о взаимодействии Главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации с независимыми экспертами (Приложение 6)^[235]. Это может помочь развитию и функционированию института независимой экспертизы не через установления контрольных мер и ответственности, а посредством организации совместной деятельности органов власти и независимых экспертов.

В случае выявления неэффективной работы представителей гражданского общества, наделенных полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) следует принимать меры о прекращении их аккредитации как независимых экспертов. С этой целью необходимо расширить перечень оснований для аннулирования их правоустанавливающих документов.

229