Правовая и антикоррупционнаяэкспертизы территориальных органов Минюста России. Соотношение содержания понятий. Объект и предмет

Термины правовая и антикоррупционная экспертиза базируются на понятии «экспертиза». Поэтому первоначальный интерес вызывает его содержание. «Экспертиза», согласно словарю русского языка С. И. Ожегова, означает рассмотрение какого-нибудь вопроса для дачи заключения .

Ю. В. Сидельников рассматривает экспертизу как оценочно-аналитическую деятельность. По его мнению, она выполняется с привлечением экспертов для анализа и (или) оценки объектов экспертизы . Правда, данное определение вряд ли можно взять за основу, поскольку определяемое понятие толкуется через само себя. Н. В. Ралдугин предлагает характеризовать экспертизу как проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области, оформляемое заключением, содержащим результаты

72

такого исследования и ответы на поставленные вопросы .

Научные определения даются экспертизе нормативно-правовых актов.

Так, И. С. Андреев определяет экспертизу нормативных правовых актов. Он считает, что ее следует представлять как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия . Неразрывную связь экспертизы нормативных правовых актов с вопросом определения качества их норм выделяет Л. Ф. Апт. По ее мнению, экспертиза помогает отследить недостатки современного законодательства, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции РФ, а также ^{[65] [66] [67] [68] выявить различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные наличием или отсутствием межсистемной}

74

связи .

При попытках определить экспертизу нормативно-правовых актов ученые подчас отождествляют термины «правовая экспертиза» и «юридическая экспертиза». Н. П. Алешкова, например, рекомендует под правовой (юридической) экспертизой понимать контроль за соответствием как внешней формы нормативного правового акта, так и его содержания актам, вышестоящим по юридической силе, действующему порядку и юридической технике . В данном случае при определении экспертизы термин «юридическая» уточняет используемый сначала термин «правовая». В то же время, по мнению другого ученого, эти термины обозначают разные по содержанию понятия, а юридическая и правовая экспертизы имеют разное назначение. Так, Д. В. Чухвичев считает, что юридическая экспертиза проводится с целью установления соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Правовая же экспертиза направлена на установление соответствия проектируемого нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям^{[69] [70] [71]}. Схожей позиции в определении правовой экспертизы придерживается И. А. Стародубцева. Она полагает, что правовая экспертиза - это исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России, федеральному и региональному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники^[72].

В доктрине в одних случаях определяется правовая, в других - юридическая экспертиза. При этом используемая в ходе формулирования дефиниции терминология порой «смешивается». Так, С. Андреев под юридической экспертизой понимает правовую оценку формы акта, его целей и задач предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства .

Н. С. Ельцов рассматривает юридическую экспертизу как нормоконтроль по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации, которая представляет собой одну из форм осуществления государственной власти, заключающуюся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы . Кстати, сходной позиции в определении именно юридической экспертизы как деятельности по нормоконтролю придерживается и В. Ф. Степанищев. По его мнению, в форме юридической экспертизы нормативных правовых актов, осуществляемой территориальными органами юстиции в субъекте Российской Федерации, осуществляется конституционный нормоконтроль .

Е.-Д. С. Третьякова под правовой экспертизой понимает деятельность специалиста-эксперта, правомочного органа государственной власти, направленную на исследование нормативного правового акта, на его соответствие

Конституции Российской Федерации, федеральным законам и требованиям

81

юридической техники . Хотя, думается, в данном случае уместнее было бы говорить о юридической, или даже технико-юридической экспертизе.

В доктрине существуют и определения правовой экспертизы, сформулированные через перечисление признаков. Специфические черты правовой экспертизы выделяет Е. В. Журкина. Она называет: 1) особый предмет ^{[73] [74] [75] [76] исследования - допустимость и правомерность принятия потенциального нормативного правового акта с учетом действующей системы источников (форм) права; 2) определенный набор методов исследования (формально юридический, системный, логический, сравнительно-правовой); 3) наличие специальных субъектов, полномочных осуществлять ее проведение; 4) особый характер}

экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами-

82

юристами анализа .

Исследование доктринальных подходов к понятию юридической и правовой экспертизы нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии единого терминологического подхода к данным определениям. В большинстве случаев ученые не разделяют эти институты. Ни одна из вышеизложенных дефиниций не раскрывает четких различий в содержании юридической и правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Возможно, это связано с тем, что эти понятия во многом схожи. И в том и в другом случае:

1) исследование проводится специально уполномоченным субъектом - экспертом;

2) объектом экспертизы является нормативный правовой акт;

3) в ходе экспертизы проводится анализ норм как правового акта, экспертиза которого проводится, так и положений законодательства, на соответствие (несоответствие) которым осуществляется правовая оценка проверяемого акта;

4) целью исследования является выявление противоречий положениям Конституции РФ и федеральным законам, требованиям юридической техники;

5) результаты экспертизы в любом случае оформляются в официальный документ - заключение;

6) заключения направляются в нормотворческий орган для обозрения. Различие доктринальных подходов к формулировкам дефиниций

экспертизы нормативных актов в определенной степени провоцируется динамикой действующего законодательства. В нормативных актах Минюста ^[77]

России долгое время применялось понятие юридической экспертизы. После внесения изменений редакционного характера в Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в редакции 18.01.2010) «юридическая экспертиза» была переименована в «правовую экспертизу» . Наличие общих черт, формальная замена в законодательстве одного термина другим свидетельствует о том, что принципиальной разницы между правовой и юридической экспертизой нет, и по своей сущности они являются тождественными. В связи с этим разграничение юридической и правовой экспертизы нормативно-правовых актов в большей степени можно считать надуманным. Другое дело - антикоррупционная экспертиза.

В 2009 г. Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об

антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»^{[78] [79] впервые на федеральный орган исполнительной власти в области юстиции возложено полномочие по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).}

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов сравнительно новый правовой институт и потому вызывает интерес у ученых-юристов. Теоретические и практические разработки на эту тему нашли отражение в трудах Е. В. Каменской, А. В. Кудашкина, А. Ю. Гулягина, А. В. Ермаковой, О. В. Казаченковой, А. А. Рождествиной, Г. В. Синцова, Н. П. Алешковой, Ю. И. Ворониной, А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, О. Л. Чечко, Е. И. Юлегиной. Некоторые из них предлагают свои юридические дефиниции антикоррупционной экспертизе. При этом соотношение антикоррупционной и правовой экспертизы в позициях исследователей может быть различно.

Г. В. Синцов, Е. В. Каменская и А. А. Рождествина понимают под антикоррупционной экспертизой деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, Прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленную на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению . А. В. Кудашкин определяет двоякую роль антикоррупционной экспертизы: «Во- первых, она является способом выявления коррупциогенных норм. Во-вторых, антикоррупционная экспертиза предназначена играть превентивную роль в отношении коррупционных проявлений»^{[80] [81] [82].}

А. Ю. Гулягин не выделяет отдельного понятия антикоррупционной экспертизы, а считает, что экспертиза нормативных правовых актов и их проектов - это действия, специально уполномоченного государством органа или лица по оценке нормативного правового акта либо его проекта, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции - коррупциогенных

O₇

факторов .

По мнению Е.-Д. С. Третьяковой, «антикоррупционная экспертиза является частью правовой экспертизы, ее субинститутом». «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ, проводимая Минюстом России и его территориальными органами, является самостоятельным видом правовой экспертизы. Правовую и антикоррупционную экспертизы не стоит разграничивать, а необходимо рассматривать параллельно»^[83]. В данном случае, не совсем понятна рекомендация «параллельного» рассмотрения правовой и антикоррупционной экспертизы, поскольку в разных «геометриях» противоположны и подходы.

О сходстве и различии правовой и антикоррупционной экспертизы говорит Е. И. Юлегина. Она считает, что антикоррупционная экспертиза, хотя и имеет множество сходных черт с правовой экспертизой, но обособлена от последней, поскольку имеет цель проведения, отличную от правовой экспертизы, но отчасти сходную с криминологической . Аналогичной позиции придерживается Ю. И. Воронина. Отмечая, что правовая экспертиза наиболее схожа по природе с антикоррупционной экспертизой, автор в то же время приводит различия правовой и антикоррупционной экспертизы законодательных актов: по предмету исследования; целевой направленности; последствиям ошибочных выводов; по кругу субъектов, наделенных полномочиями по ее проведению^{[84] [85]}. Сходство и отличительные черты правовой и антикоррупционной экспертизы сформулированы в работе Р. А. Колесова. Сходство автором обозначено в объекте экспертизы (правовой акт или его проект); устранении из объекта экспертизы недостатков; проведении специалистами в области юриспруденции; проведении в отношении всех принимаемых проектов правовых актов, как правило, в одно и то же время. Различия же, по его мнению, проявляются в том, что правовая экспертиза нацелена на устранение широкого спектра недостатков, в то время как антикоррупционная экспертиза имеет более узкую специфическую направленность - на выявление и устранение только коррупциогенных факторов. Кроме того, правовая и антикоррупционная экспертизы находят закрепление в разных нормативных правовых актах. Антикоррупционная экспертиза урегулирована специальным федеральным законом^{[86] [87]}.

Наличие разных суждений подтверждает наличие проблемы соотношения разных видов экспертиз, осуществляемых в рамках традиционных и современных юридических технологий. В частности, речь идет о соотношении общеправовой и

92

антикоррупционной экспертиз .

Авторами определяется различие нормативного закрепления основ проведения правовой и антикоррупционной экспертизы. Действительно, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов регулируется специальным Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных

93

правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об

антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов»^{[88] [89]. Нормативные основы, определяющие экспертную деятельность Минюста России и его территориальных органов показывают, что в указе Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[90] полномочия Минюста России по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов определены в разных пунктах (в пункте 8 и пункте 8.1) как отличные друг от друга компетенции. Это свидетельствует об отдельном назначении правовой и антикоррупционной экспертизы в деятельности Минюста России.}

Кроме того, в приказах Минюста России от 03.03.2014 № 25 и № 26, определяющих деятельность территориальных органов Минюста России, функции по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы разграничены отдельными полномочиями (пункты 12, 17 приказа Минюста России от 03.03.2014 № 26, пункты 13, 18 приказа Минюста России от 03.03.2014 № 26). Таким образом, видим, что различие правовой и антикоррупционной экспертизы может подтверждаться, по крайней мере, двумя факторами: нормативное регулирование деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов осуществляется автономно; функции органов власти по выполнению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов разграничиваются отдельными полномочиями.

Для аргументации позиции о различии правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов следует обратиться к работе территориальных органов Минюста России.

Специфику правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, осуществляемой территориальными органами Минюста России, целесообразно рассмотреть в контексте правоприменительной деятельности. В связи с этим, следует обратиться к норме, определяющей Минюст России как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности^[91]. Одной из областей деятельности Минюста России и его территориальных органов является обеспечение единства правового пространства^[92], которое реализуется посредством проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Содержание деятельности по проведению экспертизы нормативных правовых актов определяется спецификой её каждого вида, а именно:

- правовой экспертизой нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

- антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов (их проектов).

Деятельность территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов представляет собой процесс, включающий следующие экспертные процедуры исследования:

1. Установление компетенции органа по принятию нормативного правового акта (разработке проекта). На этом этапе нормативный правовой акт проходит процедуру проверки полномочий нормотворческого органа по разработке проекта акта (принятию акта). Экспертами территориальных органов

Минюста России проверяется компетенция законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (при исследовании уставов муниципальных образований, муниципальных актов о внесении изменений в устав) в этом направлении деятельности.

2. Выяснение видовой принадлежности нормативного правового акта (проекта). В рамках данной процедуры экспертами решается вопрос о проведении экспертизы в отношении основного акта (проекта) либо акта (проекта), вносящего изменения в действующий акт.

3. Определение объекта общественных отношений, на урегулирование которых направлен нормативный правовой акт (проект). При изучении положений акта экспертами определяется область общественных отношений, подлежащих нормативному регулированию.

4. Определение норм, на соответствие которых проводится правовая экспертиза акта (проекта). При исследовании, экспертами территориальных органов за основу берутся положения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановления Правительства РФ и акты федеральных органов исполнительной власти РФ, региональные законы (при исследовании уставов муниципальных образований, муниципальных актов о внесении изменений в устав).

5. Анализ юридико-технического изложения нормативного правового акта (проекта). Эксперты изучают положения, поступившие на правовую экспертизу нормативного правового акта либо проекта на предмет соответствия требованиям юридической техники.

6. Оформление выводов эксперта по результатам выполненного исследования и подготовка экспертного заключения на нормативный правовой акт (проект). По результатам правовой экспертизы эксперты приходят к выводу о соответствии либо несоответствии нормативного правового акта (его проекта) действующему федеральному и региональному законодательству. Выводы излагаются в экспертном заключении территориального органа Минюста России.

Принимая во внимание законодательные основы и практическую деятельность, можно сделать вывод о разном содержании правовой и антикоррупционной экспертизы. Это различие включает разные экспертные процедуры, предмет исследования и его цель.

Содержание деятельности территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов представляет собой совокупность экспертно-исследовательских

административных процедур: анализ и оценку содержания нормативного правового акта и его проекта; подготовку выводов по результатам проведенной экспертизы; оформление экспертного заключения. Оценка дается на предмет нормативности правового акта, соответствия (несоответствия) акта федеральному и региональному законодательству, действия акта (проекта) в пространстве, внешней формы правового акта (проекта), компетенции органа, принявшего правовой акт (проект), порядка принятия и обнародования акта (проекта), юридической техники.

Содержание антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) представляет собой процесс, который составляют экспертные процедуры, сходные с теми, что проводятся в ходе осуществления правовой экспертизы, но все же имеющие свою специфику. Так, при осуществлении антикоррупционной экспертизы:

1. Проводится оценка акта (проекта) с точки зрения компетенции органа, принявшего (разработавшего) правовой акт. Исследование выполняется в целях выявления коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

2. Экспертами территориальных органов Минюста России анализируются положения нормативного правового акта (проекта) органов власти субъектов РФ и муниципальных актов (уставов, актов о внесении изменений в устав) на наличие

прежде всего коррупциогенных факторов. Это определяет безусловную специфику и отличие антикоррупционной экспертизы от правовой

(общеправовой). Именно в этой плоскости выявляется дефектная норма правового акта либо проекта (при ее наличии). Эксперты территориальных органов Минюста России определяют в норме коррупциогенный фактор,

предусмотренный методикой проведения антикоррупционной экспертизы

98

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов .

3. Так же, как и по итогам правовой экспертизы, оформляются выводы и по результатам проведенного антикоррупционного исследования. Они излагаются в экспертном заключении на нормативный правовой акт (проект). Отличием является то, что предлагаются разные способы устранения выявленной дефектной нормы, коррупциогенного фактора: в одном случае - скорректировать дефектную норму, в другом случае - исключить корруциогенный фактор.

Видим, что содержание деятельности территориальных органов Минюста России по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов представляет собой (так же, как и в случае с правовой экспертизой) совокупность экспертно-исследовательских административных процедур. Но они будут несколько иными. Это: анализ и оценка положений нормативного правового акта и его проекта на наличие коррупциогенных факторов; выявление коррупционной нормы; оформление выводов в экспертном заключении по результатам проведенной экспертизы. Специфика в том, что оценка дается на предмет наличия либо отсутствия коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил либо содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»): Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 // Российская газета. 2010. 05 марта.

Рассматривая правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов) как содержание деятельности территориальных органов Минюста России, можно выделить похожие черты.

1. Объектом экспертизы являются нормативные правовые акты (проекты) органов власти субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав.

2. Один и тот же уполномоченный эксперт проводит анализ и дает оценку правовому акту (проекту) в соответствии с должностным регламентом.

3. В результате исследования нормативного акта делаются выводы эксперта о соответствии (несоответствии) положениям Конституции РФ, федеральным законам, региональным актам (при правовой экспертизе); о наличии (либо отсутствии) коррупциогенных факторов (при антикоррупционной экспертизе).

4. Оформляется экспертное заключение, в котором отражаются результаты проведения экспертиз.

Тем не менее, наряду с общими чертами очевидны и существенные различия между правовой и антикоррупционной экспертизами нормативных правовых актов и их проектов в территориальных органах Минюста России.

Эти различия состоят, во-первых, в правовом основании проведения этих экспертиз. Если правовая экспертиза актов и их проектов проводится должностными лицами в рамках компетенции, определенной подзаконными актами - указами Президента РФ, приказами Минюста России (подзаконными актами), то антикоррупционная экспертиза актов (проектов) проводится в соответствии с предписаниями, предусмотренными Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ.

Во-вторых, различаются сроки, установленные для выполнения таких экспертиз. И правовая, и антикоррупционная экспертиза актов органов власти субъектов РФ осуществляется в срок до 30 дней. Однако если срок при проведении правовой экспертизы нормативного правового акта может быть продлен не более чем на месяц, то для антикоррупционной экспертизы актов процедуры продления срока не предусмотрено.

В-третьих, задачи, которые решаются экспертами в ходе проведения экспертиз, разные. При правовой экспертизе актов, эксперты определяют нормы, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству. При антикоррупционной экспертизе актов выявляют коррупциогенные факторы.

В-четвертых, различается содержание выводов, которые формулируются в результате изучения правового акта экспертами. По итогам проведения правовой экспертизы делается вывод о соответствии (либо несоответствии) нормативного правового акта положениям Конституции РФ, федеральным законам и региональным актам. При антикоррупционной экспертизе формулируется вывод о наличии (либо отсутствии) коррупциогенных факторов.

Наконец, различаются предложения, изложенные в экспертном заключении по результатам экспертиз. При обнаружении в акте противоречий законодательству в рамках правовой экспертизы, эксперт предлагает скорректировать незаконную норму и тем самым, привести нормативный правовой акт либо проект в соответствие с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством. При выявлении коррупционной нормы по результатам антикоррупционной экспертизы акта предлагается исключить коррупциогенный фактор.

Анализ экспертной работы территориальных органов Минюста России показывает, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов осуществляется по итогам правовой экспертизы актов. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ (проектов) проводится после правовой, поэтому ее результаты (в случае наличия либо отсутствия коррупциогенных факторов) отражаются в экспертном заключении по результатам выполнения правовой экспертизы. Результаты проведения антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований (актов о внесении изменений в устав) отражаются в заключениях о соответствии уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации или заключениях об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы)^[93].

Исследование деятельности территориальных органов Минюста России по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов позволяет сделать следующие выводы: о совпадении объекта экспертиз (обе экспертизы проводятся в отношении одного и того же акта (проекта); о совпадении субъекта, выполняющего экспертизу; о совпадении общих сроков проведения экспертизы. Справедливости ради следует отметить, что несмотря на то, что законодатель не предусмотрел процедуру продления срока для антикоррупционной экспертизы, практическая работа показывает, что в случае продления срока проведения правовой экспертизы антикоррупционная экспертиза продлевается автоматически.

В связи с этим, возвращаясь к вопросу о соотношении правовой и антикоррупционной экспертизы, исследование нормативно-правовой базы и практической деятельности территориальных органов Минюста России показывает, что при законодательном закреплении компетенции по проведению экспертизы нормативных правовых актов и их проектов правовая и антикоррупционная экспертиза разграничивается отдельными полномочиями. Кроме того, в практической работе антикоррупционная экспертиза выполняется по результатам правовой экспертизы актов (проектов). Это позволяет рассматривать правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов), проводимую Минюстом России и её

территориальными органами как разные виды экспертиз с различающимися стадиями и процедурами исследования.

Деятельность территориальных органов Минюста России по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов включает цель, задачи и принципы экспертизы. Цель экспертизы представлена практической реализацией функции по обеспечению единства правового пространства на всей территории Российской Федерации. Задача экспертизы территориальных органов Минюста России заключается в исследовании положений правовых актов (проектов), выявлении нелегитимных норм и отражении результатов экспертизы в заключении.

Принципы, которыми руководствуются в своей работе эксперты территориальных органов Минюста России, установлены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»^[94]. Прежде всего, к принципам отнесена законность проведения экспертизы (правовой и антикоррупционной) нормативных правовых актов и их проектов. Значение этого принципа заключается в том, что в своей работе эксперты территориальных органов Минюста России строго соблюдают требования действующего законодательства, определяющего правовое регулирование этой деятельности. Другим принципом является обязательность проведения экспертиз. Правовая и антикоррупционная экспертиза осуществляется в отношении всех нормативных правовых актов и их проектов, которые поступают в территориальные органы Минюста России.

Оценка нормативного правового акта и проекта нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами также представлена как принцип. Он заключается в том, что нормативный правовой акт является неотъемлемой составляющей правовой базы. Это элемент в системе действующего законодательства. Общественные отношения регулируются комплексом правовых норм, которые дополняют друг друга. Поэтому не представляется возможным объективно оценить нормативный правовой акт без взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. Эксперты, руководствуясь данным принципом детально, всесторонне и комплексно изучают каждый правовой акт и проект акта во взаимосвязи с иными нормативными актами.

Важными принципами являются обоснованность, объективность и проверяемость результатов экспертиз. «Обоснованность результатов экспертиз - это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении»^[95]. Результаты правовой и антикоррупционной экспертизы правового акта отражаются в виде выводов, изложенных в экспертном заключении. Как правило, они исчерпывающие и констатируют: соответствие (либо несоответствие) нормативного акта, проекта акта действующему законодательству - при правовой экспертизе; наличие или отсутствие в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенных факторов - при антикоррупционной экспертизе. При этом выводы должны подтверждаться фактическими обстоятельствами. Если в экспертном заключении содержится вывод о противоречии акта

законодательству, его наличие подтверждается ссылками на нормы, которые противоречат закону. В обязательном порядке указывается положение законодательного акта, которому противоречит проверяемая норма. При выявлении коррупциогенного фактора в экспертном заключении излагается коррупционная норма и обосновывается ее коррупциогенность. Эксперты Минюста России и его территориальных органов проводят исследования объективно, всесторонне и в полном объеме, руководствуясь научной и практической основой.

Еще одним принципом является компетентность лиц, выполняющих правовую и антикоррупционную экспертизу актов. Этот принцип предполагает, что должностные лица, уполномоченные заниматься экспертной деятельностью, должны иметь юридическое образование, обладать знаниями и навыками в этой области и соответствовать квалификации эксперта. Эксперты территориальных органов Минюста России являются государственными гражданскими служащими, которые обязаны повышать квалификацию, в том числе по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы, раз в три года. В этих целях они проходят обучение и подвергаются аттестации. Наличие профессиональных знаний и навыков учитывается при присвоении классного чина.

Наконец, принципиальный характер носит и сотрудничество

территориальных органов Минюста России с органами власти. При осуществлении экспертной деятельности органы юстиции осуществляют взаимодействие с прокуратурой, органами местного самоуправления. В прокуратуру субъектов РФ направляется информация о количестве нормативных правовых актов, в которых выявлены противоречия федеральному законодательству и коррупциогенные факторы. Эксперты территориальных органов Минюста России принимают участие в рабочих встречах, круглых столах, совещаниях органов власти, взаимодействуют с органами местного самоуправления.

Установление объекта и предмета правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России является определяющим и отражает суть проводимого экспертами исследования. Поэтому первостепенная задача заключается в определении объекта и предмета экспертизы.

В юридической науке отсутствует единое мнение применительно к предмету и объекту правовой и антикоррупционной экспертизы.

Некоторые исследователи не обозначают разницы по предмету и объекту между правовой и антикоррупционной экспертизой. Так, Е.-Д. С. Третьякова считает, что объектом правовой экспертизы являются нормативные правовые акты . По мнению Р.Р. Г аримзянова, объектом антикоррупционной экспертизы, в соответствии со смыслом действующего федерального и регионального антикоррупционного законодательства, являются нормативные правовые акты и

103

проекты нормативных правовых актов .

А. В. Кудашкин, рассматривает антикоррупционную экспертизу как один из этапов правовой экспертизы. Он полагает, что предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и их проекты, разработанные ^{[96] [97] органами государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы[98].}

Е. И. Юлегина при соотношении антикоррупционной, криминологической и правовой экспертиз нормативных правовых актов и их проектов выделила в качестве объекта антикоррупционной экспертизы отношения по выявлению коррупциогенных факторов с их последующим устранением в нормативных правовых актах и их проектах, а в качестве объекта правовой экспертизы - отношения по установлению соответствия текста проекта правового акта правилам построения системы законодательства и правилам законодательной техники проекта. Предмет обоих экспертиз назвала общий - нормативный правовой акт и его проект^[99]. В данном определении ключевое место занимает нормативный правовой акт либо его проект, при этом между предметом и объектом обеих экспертиз (правовой и антикоррупционной) имеется существенная разница.

Для того чтобы установить различия объекта и предмета правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России, важно понять правовую природу, содержание нормативного правового акта; определить критерии, которым акт должен отвечать, чтобы подпадать под объект правовой и антикоррупионной экспертизы территориальных органов Минюста России.

Понятие нормативного правового акта предлагалось различными учеными.

С. В. Бошно определяет нормативно-правовой акт как «... письменный документ, принятый уполномоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права»^{[100] [101] [102]. Интерес вызывает определение нормативного правового акта, сформулированное А. Ю. Гулягиным. По его мнению, «...нормативный правовой акт - это акт государственного уполномоченного органа, имеющий властный односторонний характер, являющийся подзаконным и основанным на законе, реализующий цели и задачи государства и всегда влекущий наступление управленческих и правовых}

- 107

последствий» .

А. В. Кудашкин считает, что «нормативные правовые акты необходимо отличать от индивидуальных правовых актов. Под нормативным правовым актом понимается официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме, вносящий изменения в систему действующих норм права посредством принятия новых норм права, внесения в них изменений и дополнений или решения,

направленного на отмену (признание утратившими силу) устаревших

108

(противоречащих) актов (норм)» .

На данный момент законодательно не определено, что такое нормативный правовой акт. Существует лишь разъяснение, содержащееся в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»^[103]. Нормативный правовой акт там представлен как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. В созданной в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ концепции Федерального закона «О нормативных правовых актах» предлагается определение понятия «нормативный правовой акт» как письменного официального документа, принятого в установленной форме субъектом правотворчества и направленного на установление, изменение, введение в действие или признание утратившими силу правовых норм как общеобязательных правил постоянного или временного характера, адресованных неопределенному кругу лиц и рассчитанных на многократное применение^[104].

Из различных формулировок можно выделить критерии нормативного правового акта:

- правовой акт принимается в установленном порядке государственными уполномоченными органами, органами местного самоуправления;

- нормативный акт устанавливает, отменяет, изменяет, прекращает конкретные правоотношения;

- он содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц;

- нормативные правовые акты направлены на реализацию целей и задач государственной власти.

В России законодательство имеет различные уровни. Есть федеральные законы и подзаконные акты, региональные (субъектов РФ), муниципальные (принимаемые представительными и исполнительно-распорядительными органами), локальные и пр. Если говорить о полномочиях территориальных органов Минюста России по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы, то они распространяются на акты органов власти субъектов Российской Федерации, которые входят в систему нормативных правовых актов российского государства.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации^[105].

Нормативные правовые акты субъектов РФ коррелируют с системой органов, принимающих эти акты. В каждом субъекте Российской Федерации функционирует система органов государственной власти, которую составляют законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации . Эти органы в целях реализации возложенных полномочий издают нормативные правовые акты, представляющие собой четко выстроенную нормативную систему субъекта Российской Федерации. Любой системе свойственно иерархическое строение. Иерархическая система (структура) регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов. Ж. С. Жайкбаев отметил, что они подразделяются на две большие разноуровневые группы. Первый уровень занимают законы, второй - подзаконные нормативные правовые акты^{[106] [107]. Именно законодательные нормативные акты законодательного (представительного) органа, подзаконные акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также иных органов власти субъекта РФ и составляют объект правовой экспертизы территориальных органов Минюста России.}

Исходя из положений статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает Конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним, издает законы и постановления^[108]. Так, Республики Российской Федерации, согласно части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, наделены правом принимать республиканские конституции^[109]. Конституции республик Российской Федерации, уставы иных субъектов обладают высшей юридической силой на территории субъекта РФ и регулируют организационные основы деятельности органов власти, территориальное устройство регионов. Они являются объектом правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России.

Ряд территориальных образований (край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) принимают уставы. Ими определяется статус этих территорий. По своему регулятивному значению устав равнозначен региональной Конституции^[110], а значит, как и республиканская конституция, устав субъекта Российской Федерации регулирует схожие сферы правоотношений.

Важную роль в нормативно-правовом регулировании правоотношений в наиболее значимых сферах деятельности играют законы субъектов Российской Федерации. Обращаясь к формальным критериям разграничения закона и подзаконного акта, следует акцентировать внимание на характеристиках различных ветвей власти. Сегодня именно это позволяет разделять формы законодательного и подзаконного регулирования^{[111] [112]. В иерархической системе регионального законодательства законы можно отнести к верхнему уровню нормативных правовых актов наряду с конституциями республик и уставами субъектов Российской Федерации. Как правило, нормами законов субъектов Российской Федерации регулируются бюджетные отношения ; порядок проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в органы местного самоуправления на территории субъекта}

Российской Федерации^{[113] [114] [115] [116]; административно-территориальное устройство}

120

регионов Российской Федерации и порядок его изменения ; устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и пр.

Помимо региональных конституций, уставов и законов экспертизе подвергаются подзаконные акты. Это постановления законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица региона, постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Конституционные основы предусматривают вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с этим в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены сферы общественных отношений, нормативное регулирование которых может осуществляться органами власти субъектов Российской Федерации за счет средств регионального бюджета. Вопросы совместного ведения охватывают широкий спектр общественных отношений. Их можно объединить в группы.

1. Отношения в области организации деятельности органов власти субъекта РФ. Организация и обеспечение деятельности законодательных и исполнительных органов в регионе.

2. Отношения в сфере организации финансово-хозяйственной деятельности субъекта РФ. Общественные отношения, связанные с бюджетным устройством, процессом и межбюджетными отношениями.

3. Отношения, связанные с организацией и проведением выборов, а также соблюдением избирательного законодательства.

4. Отношения в области защиты прав и свобод граждан, организации здравоохранения. Социальная поддержка и обеспечение, улучшение благосостояния населения. Обеспечение защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи. Организация предоставления медицинской помощи. Создание условий для соблюдения общественного порядка и общественной безопасности.

5. Отношения в сфере природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий. Создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

6. Отношения, связанные с воспитанием, образованием, наукой, культурой, физической культурой и спортом; с созданием условий для получения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия.

7. Отношения в области осуществления контрольно-надзорной деятельности в строительстве, ветеринарии, по вопросам экологической безопасности, жилищного надзора, регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и др.

На территории субъектов представлены своими территориальными органами федеральные органы исполнительной власти. К ним относятся и территориальные органы Министерства юстиции РФ, которые осуществляют правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов), которые принимаются органами региональной государственной власти. Кроме этого, территориальные органы Минюста России осуществляют полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных

образований» . При государственной регистрации проводится правовая и антикоррупционная экспертиза уставов муниципальных образований и муниципальных актов о внесении изменений в уставы. Дело в том, что уставы муниципальных образований, муниципальные акты, вносящие изменения в уставы муниципальных образований, также содержат правовые нормы. Эти нормы направлены на упорядочение общественных отношений по вопросам местного значения городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а также нормы, предусматривающие права муниципальных органов, не отнесенных к вопросам местного значения. Акты уполномоченных органов муниципальных образований дополняют систему нормативно-правовых актов, издаваемых на территории субъектов РФ и подлежащих осуществляемой территориальными органами Минюста России правовой и антикоррупционной экспертизе.

Таким образом, можно представить объект правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России и отнести к нему:

- нормативные правовые акты и их проекты, принятые (разработанные) уполномоченными органами власти субъектов РФ, направленные на изменения, отмену, прекращение правоотношений, содержащие правовые нормы, входящие в систему нормативных правовых актов субъектов РФ. Это акты, обладающие высшей юридической силой на территории субъекта РФ (конституции (основные законы) субъектов РФ, законы субъектов РФ); подзаконные акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; подзаконные акты высшего должностного лица региона, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ;

- нормативные правовые акты и их проекты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования, принятые (разработанные) уполномоченными (представительными) органами муниципального образования (сходом граждан), направленные на изменение,

Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (Ч. I). Ст. 3108.

отмену, прекращение правоотношений, содержащие правовые нормы, входящие в систему муниципальных правовых актов (уставы муниципальных образований, муниципальные акты, вносящие изменения в уставы муниципальных образований).

С объектом правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России, коррелирует определённым образом предмет экспертизы. В специальной литературе предмету экспертизы уделено достаточно много внимания. Большинство авторов считают, что предметом экспертизы являются факты, обстоятельства (фактические данные), устанавливаемые

124

посредством экспертизы .

В обязательном порядке при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) устанавливаются фактические данные. При этом в правовой и антикоррупционной экспертизе эти данные имеют свои особенности.

При правовой экспертизе нормативного правового акта, экспертами территориальных органов Минюста России предметно изучаются следующие фактические данные в отношении актов:

1. Нормативность правового акта. Нормативность, являясь устойчивым свойством права, позволяет считать нормативные правовые акты наиболее значимыми элементами структуры действующего права . Верховным судом Российской Федерации в п. 9 Постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» определены существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт: 1) издание его в установленном порядке; 2) издание его управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; 4) указанные правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; ^{[117] [118] 5) указанные правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[119].}

2. Действие правового акта в пространстве. Нормативные акты субъектов РФ распространяют юрисдикцию на всей территории региона, в котором приняты. Правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших правовой акт. Устав муниципального образования, акт о внесении изменений в устав действуют только на территории муниципалитетов.

3. Вид акта. Нормативные акты субъектов РФ подразделяются на основные

акты и вносящие изменения в ранее принятый правовой акт. При поступлении правового акта, вносящего изменение в ранее принятый правовой акт, предметом правовой экспертизы становятся нормы об изменении правового акта. В этом случае экспертное заключение составляется на измененный правовой акт. Если правовой акт, вносящий изменение в ранее принятый правовой акт, устанавливает новые нормы, предметом экспертизы являются положения акта о внесении изменений. Муниципальные акты, экспертиза которых проводится

территориальными органами Минюста России, делятся на уставы муниципальных образований и акты о внесении изменений в устав.

4. Форма правового акта, его цели и задачи, предмет правового

регулирования. Форма отражает предмет регулирования акта и указывается в самом акте. В нем конкретно прописано, что это: закон субъекта РФ, постановление или приказ. Форма акта определяется полномочиями

правотворческого органа. Цели нормативного акта субъекта РФ чаще всего отражаются в преамбуле акта. Там же фиксируется, во исполнение каких федеральных законов, актов Правительства РФ и др. они принимаются. Нормативный акт субъекта РФ должен отвечать требованиям необходимости и достаточности правового регулирования, которое определяется установленными Конституцией РФ предметами ведения субъекта РФ, совместного ведения с РФ.

5. Компетенция органа, принявшего правовой акт. Исходя из учебной и научной литературы, «каждый госорган действует от имени государства на основе закона и наделен властными полномочиями, издает обязательные для исполнения правовые акты. В России, являющейся федеративным государством, разграничены предметы ведения Федерации и ее субъектов, а также полномочия между госорганами. Реализуется же компетенция с помощью норм всех отраслей права» . Здесь может учитываться как нормотворческое полномочие органа, так и форма его реализации (вид акта, предмет регулирования и т.п.).

6. Нормы акта субъекта РФ, отвечающие основам конституционного строя Российской Федерации, требованиям Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также противоречащие им. Положения уставов муниципальных образований и актов о внесении изменений в устав должны соответствовать действующему федеральному законодательству, законам субъекта Российской Федерации и установленному в соответствии с федеральным законом порядку принятия устава муниципального образования.

7. Вступление в юридическую силу. Порядок принятия и обнародования (опубликования). Согласно статье 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Законодатель в статье 8 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрел, что конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования . Нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу по истечении десяти дней после их официального ^{[120] [121] опубликования. Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию после их государственной регистрации и вступают в силу сразу после их обнародования. Глава муниципального образования обязан опубликовать зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный акт о внесении изменений и дополнений в устав в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа Минюста России.}

8. Технико-юридическое оформление правового акта (в том числе наличие необходимых реквизитов, его структурное изложение, грамматическое оформление). Помимо соответствия федеральному законодательству и актам наибольшей юридической силы нормативный правовой акт должен соответствовать определенным формальным критериям, таким как требования

129

законодательной техники, принципы логики, правила грамматики .

Можно сказать, таким образом, что предметом правовой экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России является выявление соответствия правовых норм нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, а также правовых норм уставов муниципальных образований, муниципальных актов, вносящих изменения в устав положениям Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства. Изучению подлежат такие фактические данные как: установление нормативности правового акта и его действия в пространстве; определение формы нормативного правового акта и компетенции органа, принявшего акт; выявление норм, противоречащих федеральному законодательству и правилам юридической техники.

Что касается антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта, то при ее выполнении экспертами территориальных органов Минюста России устанавливаются несколько иные фактические данные:

Фофанова М. В. Основные нарушения общепринятых правил юридической техники, выявляемые при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов Алтайского края // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2011. № 11.

1. Наличие (отсутствие) в нормативном правовом акте положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Эксперты территориальных органов Минюста России изучают каждую норму в целях выявления таких коррупциогенных факторов как широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», выборочное изменение объема прав, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, нормативные коллизии, отсутствие или неполнота административных процедур, отказ от конкурсных (аукционных) процедур, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции.

2. Наличие (отсутствие) в нормативном правовом акте положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Экспертами территориальных органов Минюста России анализируются положения нормативного правового акта (проекта) органов власти субъектов РФ и муниципальных актов (уставов, актов о внесении изменений в устав) на наличие следующих коррупциогенных факторов. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами), юридико-лингвистическая неопределенность.

3. Устанавливается коррупционная норма в нормативном правовом акте при ее наличии. Эксперты территориальных органов Минюста России обосновывают выводы о наличии коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте.

В итоге, предметом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России является выявление в нормативных правовых актах правовых норм, содержащих именно и прежде всего коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Экспертное исследование нормативных правовых актов (проектов) выполняемое территориальными органами Минюста России в рамках правовой и антикоррупционной экспертизы имеет специфическую правовую природу. В сравнении с классической судебной экспертизой, регулируемой нормами процессуального законодательства экспертное изучение нормативных правовых актов на предмет соответствия действующему законодательству, является обособленной сферой экспертной деятельности.

Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов функционирует автономно от института государственной судебно-экспертной деятельности.

Исследователи государственной судебной экспертизы выделяют ее особенности. По мнению Сахновой Т. В. судебная экспертиза может быть рассмотрена как институт доказательственного права, как система процессуальных отношений, как система процессуальных действий, что характеризует различные стороны данного явления как правового. Она может быть раскрыта через правовые категории института доказательственного права, систему определенных процессуальных отношений и действий - эти аспекты выявляют различные стороны судебной экспертизы .

Разуваев А. А. отмечает, что использование судебных экспертиз в современной правоприменительной практике - один из эффективных способов проверки имеющихся и получения новых доказательств по уголовному, гражданскому и арбитражному делу, по делам об административных

131

правонарушениях .

Государственная судебная экспертиза регулируется специальными и процессуальными нормами, устанавливающими задачи уполномоченных субъектов экспертизы, ее производство, юридический статус экспертов и ответственность за результаты проведенного исследования. ^{[122] [123]}

Заметим, что осуществление судебной экспертизы, правовой и антикоррупционной экспертиз регламентируется специальными правовыми актами. При этом действие Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», регулирующего статус судебного эксперта не распространяется на деятельность экспертов по выполнению правовой и антикоррупционной экспертизы. Кроме того, эксперты, выполняющие правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, не являются в отличие от судебных экспертов участниками судебного процесса даже в случае оспаривания нормативных правовых актов в судебном порядке. Полномочия последнего обязательно должны быть представлены правоустанавливающим документом - свидетельством либо сертификатом.

Следует учитывать и то, что в отличие от судебного эксперта, деятельность которого, как процессуальной фигуры судебного заседания, четко регламентируется федеральным законодательством, отношения по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, включая статус соответствующих экспертов, регулируются объемной совокупностью подзаконных правовых административных предписаний. Эксперты, которые выполняют правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов) в территориальных органах Минюста России являются государственными гражданскими служащими федерального органа исполнительной власти. В этой связи, в отличие от судебных экспертов, они руководствуются в своей работе правовыми актами как законодательного, так и подзаконного характера. В них определяется функция федерального органа исполнительной власти в области юстиции по проведению правовой и

~ 132 ^

антикоррупционной экспертизы актов , правовой статус государственных

133

гражданских служащих . Большую роль в системе регулирующих проведение ^{[124] [125]}

правовой и антикоррупционной экспертизы актов играют именно

административные акты (должностные регламенты, предусматривающие выполнение должностных обязанностей по изучению нормативных правовых актов на соответствие положениям действующему законодательству).

Государственно-служебное законодательство предопределяет специфику экспертной работы и правового статуса эксперта, наделенного полномочиями по оценке нормативных правовых актов, подлежащих исследованию на предмет соответствия положениям федерального законодательства и коррупциогенность. Дело в том, что правовой статус экспертов территориальных органов Минюста России в отличие от судебных экспертов состоит из совокупности квалификационных требований, прав, обязанностей и ответственности, предусмотренных законодательством в области государственной гражданской службы. Эти критерии отражены в должностных регламентах экспертов, замещающих должность государственной гражданской службы в соответствующей группе. Квалификационные требования предъявляются к образованию (наличие высшего юридического образования), знаниям положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных нормативных правовых актов. К профессиональным навыкам относится умение проводить экспертизу нормативных правовых актов.

При этом в отличие, например, от судебного эксперта, права и обязанности экспертов при выполнении правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) законодательно не регламентированы. Они вытекают из полномочий территориальных органов Минюста России и носят характер должностных. Так, эксперты вправе проводить повторную правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, направлять запрос в нормотворческий орган о представлении правового акта на экспертизу, пользоваться информацией, содержащейся в федеральном регистре нормативных правовых актов. Кроме этого эксперты обязаны оформлять экспертные заключения по результатам проведенного исследования, передавать в органы прокуратуры копии экспертных заключений о несоответствии нормативных правовых актов действующему федеральному законодательству.

Видим, что в отличие от судебного эксперта, права и обязанности которого

134

установлены в специальном законе и подкреплены процессуальными нормами , эксперт, выполняющий правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, законодательно не обременен конкретными полномочиями в экспертной деятельности.

В связи с этим возникает вопрос о юридической ответственности экспертов территориальных органов Минюста России. Эта ответственность напрямую коррелирует со значением заключения судебного эксперта и эксперта по правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органа юстиции.

В рамках судебной экспертизы исследованию подлежат материалы и документы. В то время как заключение экспертов по правовой и антикоррупционной экспертизам территориальных органов Минюста России является результатом экспертного изучения нормативного правового актов (проекта) на соответствие положениям Конституции РФ, действующему законодательству и наличие коррупциогенных факторов.

Результаты судебной экспертизы оцениваются как доказательство, имеющее решающее значение по существу рассматриваемого дела в уголовном, гражданском, административном судопроизводстве. Заключение же по итогам правовой и антикоррупционной экспертизы для нормотворческого органа носит рекомендательный характер. Органы прокуратуры при получении экспертного заключения, содержащего выводы о наличии нелегитимных положений в нормативном правовом акте органов власти субъектов РФ, уставе муниципального образования, могут принять меры прокурорского реагирования к нормотворческому органу. То есть экспертное заключение по результатам правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста ^[126]

России в отличие от заключения по итогам судебной экспертизы носит информационный характер для нормотворческого и надзирающего органа. Оно не приводит к возникновению неблагоприятных правовых последствий для нормотворческого органа, принявшего нелегитимный нормативный правовой акт.

Наконец, выводы судебной экспертизы могут лечь в основу судебного решения. Экспертное заключение содержит результаты проведенного исследования и является итоговым документом участника судебного процесса - эксперта. Судебные эксперты предупреждаются под подписку об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения и могут ее нести. В то же время должностные лица, уполномоченные выполнять правовую и антикоррупционную экспертизу, подлежат лишь дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнение обязанностей как государственные гражданские служащие в рамках трудового законодательства. Законодатель не предусматривает основания для наступления юридической ответственности в виде заведомо ложного заключения, как в случае проведения судебной экспертизы.

Таким образом, можно заметить явные отличия между правовой и антикоррупционной экспертизой в деятельности территориальных органов Минюста России и «классической» судебной экспертизой. Эти отличия проявляются в уровнях (законодательный и подзаконный) и содержании правовой регламентации экспертных отношений, статусе экспертов (наличие или отсутствие процессуальных полномочий в судебном процессе, наличие или отсутствие государственно-должностных полномочий и п.), правовых последствиях экспертных заключений (обязательный или рекомендательный характер), разных видах юридической ответственности экспертов (уголовная или дисциплинарная) и т.д. Все это позволяет представлять четкое различие природы отношений, которые складываются в рамках проведения, с одной стороны, различных видов судебных экспертиз, с другой стороны, - правовой и антикоррупционной экспертиз.

Заметим, что, помимо Минюста России и его территориальных органов, правовой и антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов занимаются органы прокуратуры РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Органы прокуратуры осуществляют проверку актов на соответствие (несоответствие) действующему законодательству в целях реализации функций: а) по надзору за законностью нормативных правовых актов в субъектах РФ; б) по участию в правотворческой деятельности. Выполняя надзорные полномочия по изучению нормативных правовых актов и их проектов, органы прокуратуры в течение 30 дней с даты принятия акта выявляют противоречия федеральному законодательству в нормативных правовых актах, принятых нормотворческими органами и принимают меры прокурорского реагирования . Антикоррупционная экспертиза проводится прокуратурой в отношении нормативных правовых актов, принятых федеральными органами исполнительной власти (в срок до двух месяцев), принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами (в срок до одного месяца). В случае выявления в акте противоречий федеральному законодательству применяется мера прокурорского реагирования - протест. При обнаружении коррупционных норм по результатам антикоррупционной экспертизы акта в нормотворческий орган направляется требование об устранении коррупциогенных факторов, в котором указывается способ его устранения.

Органы исполнительной власти субъектов РФ также проводят правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов (кроме уставов муниципальных образований и муниципальных актов, вносящих изменения в устав муниципального образования) на предмет выявления соответствия (несоответствия) нормативных правовых актов действующему федеральному законодательству и

Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. № 155 // СПС «КонсультантПлюс».

коррупциогенных факторов. В регионах функции по выполнению экспертизы возложены на структурные подразделения органов исполнительных власти. Во многих субъектах РФ органы исполнительной власти выполняют работу по проведению правовой экспертизы указанных актов в соответствии с региональным законодательством. Например, в Санкт-Петербурге юридическим комитетом Администрации Губернатора Санкт-Петербурга проводится правовая экспертиза распоряжений и приказов иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, имеющих нормативный характер^{[127] [128] [129] [130] [131]. В Хабаровском крае правовую (юридическую) экспертизу нормативных актов, подготовленных министерствами края и иными органами исполнительной власти края, проектов краевых законов, актов, носящих нормативный правовой характер, и их проектов проводит министерство юстиции Хабаровского края . Анализ региональных основ, предусматривающих полномочия по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы правовых актов субъектов РФ, показывает, что в большинстве случаев, порядок проведения установлен только в отношении антикоррупционной экспертизы, которая выполняется в ходе проведения правовой экспертизы этих актов. Срок проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов (проектов) определяется самостоятельно в каждом субъекте РФ (в диапазоне от 7 до 45 дней). Антикоррупционная экспертиза актов}

в Алтайском крае осуществляется в срок до 7 рабочих дней , в Хабаровском

1

крае в срок не более 10 рабочих дней , в Приморском крае в срок до 7 рабочих

140

дней

В соответствии с нормами регионального законодательства, органы исполнительной власти субъектов РФ занимаются экспертизой и муниципальных правовых актов. Например, структурные подразделения органов исполнительной власти в Архангельской, Новосибирской, Свердловской областях, Алтайском, Пермском, Приморском краях, а также других субъектах Российской Федерации уполномочены проводить правовую и антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов, включенных в регистр.

По результатам правовой и антикоррупционной экспертизы оформляется заключение, которое носит рекомендательный характер. Законодательная и правоприменительная практика показывает, что органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют деятельность по проведению как правовой, так и антикоррупционной экспертизы региональных и муниципальных правовых актов. Экспертиза осуществляется в разные сроки, которые устанавливаются органами власти самостоятельно. В Приморском крае правовая экспертиза актов проводится в срок до 45 дней со дня включения муниципального правового акта в регистр муниципальных нормативных правовых актов. В Пермском крае установлен порядок проведения такой экспертизы, но не определено, в какие

141

сроки она выполняется .

Органы местного самоуправления также озадачены правовой и антикоррупционной экспертизой муниципальных актов. Так, в городском округе Тюмень Тюменской области правовую экспертизу муниципальных актов и их проектов выполняют специалисты правового департамента Администрации ^[132]

города . Правовая и антикоррупционная экспертиза выполняется в отношении проектов муниципальных правовых актов Тюменской городской Думы; проектов муниципальных нормативных правовых актов, вносимых Г лавой Администрации города Тюмени в Тюменскую городскую Думу. Специалисты правового департамента Администрации города Тюмени проводят проверку соответствия этих актов законодательству Российской Федерации, Тюменской области, муниципальным правовым актам города Тюмени и общепринятым правилам юридической техники.

В Новосибирске юридическими службами структурных подразделений мэрии города Новосибирска осуществляется правовая и антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных актов. Антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится при проведении правовой экспертизы таких актов^{[133] [134]. В каждом муниципальном образовании самостоятельно определяются сроки выполнения экспертизы. Например, в Барнауле антикоррупционная экспертиза муниципальных актов выполняется в срок до 10 рабочих дней, в Волгограде до 7 рабочих дней[135] [136]. По результатам проведение правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных актов и их проектов экспертами оформляется экспертное заключение, которое носит как обязательный, так и рекомендательный характер. В городских округах Барнаул, Волгоград, Тюмень заключения носят обязательный характер. В городском округе город Хабаровск - рекомендательный}

145

характер .

Изучение законодательства, правоприменительной деятельности Минюста России и его территориальных органов, органов прокуратуры, органов власти субъектов РФ, муниципальных органов (в отношении принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы позволило по итогам сравнения полномочий этих субъектов сделать некоторые выводы.

Субъектами, уполномоченными проводить правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, являются должностные лица федеральных органов исполнительной власти в лице специально уполномоченного органа (Минюста России и его территориальных органов), должностные лица структурных подразделений органов власти субъектов РФ, должностные лица структурных подразделений муниципальных органов и должностные лица органов прокуратуры.

Деятельность разных субъектов направлена на достижение одной цели - обеспечение действия в правовом поле законных правовых норм, адекватно и качественно регулирующих общественные отношения. Задачи экспертной работы субъектов, наделенных экспертными полномочиями, совпадают и заключаются в выявлении нелегитимных норм для последующего приведения правовых актов в соответствие с действующим законодательством и грамотного юридико- технического оформления правового акта (проекта).

Сроки выполнения правовой и антикоррупционной экспертизы актов (проектов) устанавливаются автономно субъектом данной деятельности и не являются едиными.

Результаты деятельности оформляются в виде экспертного заключения (Минюст России и его территориальные органы) и заключения (для остальных субъектов). Экспертные заключения территориальных органов Минюста России органов власти субъектов РФ, муниципальных органов по результатам правовой и антикоррупционной экспертизы региональных актов носят рекомендательный характер. В то же время экспертное изучение прокуратуры имеет статус обязательного к исполнению нормотворческим органом. Меры прокурорского реагирования в виде протестов и требований, оспаривание акта в судебном порядке более эффективны в этом направлении деятельности.

Наличие нескольких субъектов, выполняющих правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов), свидетельствует о том, что фактически эта деятельность дублируется разными органами власти. Она не содержит существенных особенностей, поскольку объект экспертизы (нормативные правовые акты и их проекты), цель исследования и результаты деятельности у данных субъектов совпадают. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности наличия нескольких субъектов, выполняющих одну и ту же работу.

Можно привести пример, подтверждающий дублирование полномочий разных уполномоченных органов по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы актов, принимаемых на территории субъекта РФ. Так, Закон Хабаровского края от 23.11.2011 № 146 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных» (в редакции от 22.09.2015 № 112) в 2015 г. был объектом правовой и антикоррупционной экспертизы как прокуратуры Хабаровского края, так и Главного управления Минюста России по Хабаровскому краю и ЕАО. Оба уполномоченных органа выявили противоречия действующему законодательству и отразили их в заключениях. Помимо заключений этих субъектов, на данный закон было подготовлено заключение структурного подразделения органа исполнительной власти края - Главного юридического управления Губернатора и Правительства Хабаровского края^[137].

Стоит заметить, что в современных условиях деятельность по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их

проектов является актуальной, поэтому осуществляется на всех уровнях власти разными субъектами. Бессистемность в организации правовой экспертизы нормативных правовых актов является проблемой, основная причина которой видится в отсутствии федерального законодательного акта, регулирующего общественные отношения между субъектами правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Министерство юстиции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику по обеспечению единства правового пространства через свои территориальные органы. Правовая и антикоррупционная экспертиза проводится Минюстом России и его территориальными органами на постоянной основе. Уникальность этой деятельности выражается в проведении экспертизы всей существующей законодательной базы, в том числе нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и их проектов, уставов муниципальных образований и актов о внесении изменений в уставы при их государственной регистрации. Территориальными органами Минюста России в 2016 г. проводились правовые и антикоррупционные экспертизы: 138917 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; 2879 уставов муниципальных образований; 27615 актов о внесении изменений в уставы при их государственной регистрации; в первом полугодии 2017 г. - 65269 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; 1753 устава муниципальных образований; 14819 актов о внесении изменений в уставы при их государственной регистрации . В связи с большим объемом экспертной деятельности, которая проводится в отношении актов разного уровня, думается, назрела необходимость исключить дублирование экспертных полномочий различными органами власти. Для этого следует закрепить полномочия по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) федеральных органов

исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных актов о внесении изменений в устав муниципального образования исключительно за Минюстом России и его ^[138] территориальными органами. Это может исключить множественность субъектов, тождественность предмета и объекта экспертизы в каждом конкретном случае, повысить ответственность, качество экспертной деятельности, а также статус заключения по итогам экспертизы.

В итоге при соотношении правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России очевидна разница между этими видами экспертиз, которая подтверждается отличительными чертами: в правовом регулировании полномочий по выполнению таких экспертиз; в сроках, установленных для выполнения таких экспертиз; в задачах, которые решают эксперты во время проведения экспертиз; в результате изучения правового акта эксперты делают разные выводы; в предложениях эксперта, изложенных в экспертном заключении по результатам экспертиз и в содержании каждого вида деятельности.

Объектом правовой и антикоррупционной экспертизы территориальных органов Минюста России являются нормативные правовые акты и их проекты, принятые (разработанные) уполномоченными органами власти субъектов РФ, направленные на изменения, отмену, прекращение правоотношений, содержащие правовые нормы, входящие в систему нормативных правовых актов субъектов РФ, а также нормативные правовые акты и их проекты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования, принятые (разработанные) уполномоченными (представительными) органами муниципального образования (уставы муниципальных образований, муниципальные акты, вносящие изменения в уставы муниципальных образований).

При сходстве объекта правовая и антикоррупционная экспертиза территориальных органов Минюста России имеет разный предмет исследования. Предметом правовой экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России является выявление соответствия правовых норм нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, а также правовых норм уставов муниципальных образований, муниципальных актов, вносящих изменения в устав положениям Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства и установление таких фактических данных как: нормативность правового акта и его действие в пространстве; определение формы нормативного правового акта и компетенции органа, принявшего акт; выявление норм, противоречащих федеральному законодательству и правилам юридической техники. В то же время предметом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России является выявление в нормативных правовых актах правовых норм, содержащих коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Разница правовой и антикоррупционной экспертизы в предмете исследования является основанием для разграничения содержания понятий этих видов экспертиз. В общем понимании правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов можно рассматривать как деятельность должностного лица (эксперта) по изучению положений нормативного правового акта (проекта) на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российский Федерации, юридико-техническому оформлению актов (проектов). В этом контексте было бы полезным на законодательном уровне закрепить данную трактовку и изложить в понятийном аппарате предложенного в работе проекта Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Российской Федерации».

Исходя из содержания деятельности территориальных органов Минюста России по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, можно сделать вывод о том, что экспертное исследование нормативных правовых актов (проектов) состоит из совокупности административных процедур. Административные процедуры, осуществляемые территориальными органами Минюста России при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, можно рассматривать, как установленный нормами административного права порядок, предусматривающий последовательный алгоритм принимаемых решений и совершаемых экспертами административных действий, направленных на достижение цели по обеспечению единства правового пространства на территории субъектов Российской Федерации и решение задач по выявлению незаконных правовых норм в нормативном правовом акте (его проекте) в рамках установленных административно-властных полномочий.

Для исключения дублирования экспертных полномочий субъектов правовой экспертизы нормативных правовых актов в этом законопроекте можно было бы закрепить полномочия по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов органов местного самоуправления (при осуществлении их государственной регистрации) за Минюстом России, который в свою очередь делегирует эти полномочия территориальным органам ведомственными актами. Полномочия по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления (кроме муниципальных актов, подлежащих государственной регистрации) можно закрепить за органами исполнительной власти субъектов РФ.

№ 10. С. 98-105.