<<
>>

1.2 Нормативно-правовые основы экспертной деятельности территориальных органов Минюста России

Правовое регулирование экспертных полномочий территориальных органов Минюста России устанавливается нормами международного и национального законодательства Российской Федерации. Правовые основы включают нормативные правовые акты, которые можно объединить в группы.

Первую группу могут составить нормативные правовые акты, устанавливающие компетенцию территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ.

Главное место здесь занимает Конституция Российской Федерации. Именно ей руководствуются органы юстиции, исполняя полномочия по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В части 1 статьи 15 Конституции РФ закреплено, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». К группе нормативных правовых актов, устанавливающих

компетенцию территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ, можно отнести Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В статье 3 этого закона указывается на недопустимость противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Отмечается, что «...в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» .

Дополнительным мерам по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации посвящен Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».

Президентом обозначены полномочия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) по обеспечению представления в Министерство юстиции РФ копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (в 7-дневный срок после их принятия), а также сведений об источниках их официального опубликования. Это делается для включения этих актов в федеральный регистр и

~ 32

проведения правовой экспертизы .

Кроме Конституции РФ, федерального закона и указа Президента РФ в первую группу актов входит и Постановление Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» . В соответствии с Постановлением на Министерство юстиции Российской Федерации возложены функции по проведению правовой экспертизы нормативных актов органов государственной [26] [27] [28]

власти субъектов Российской Федерации. Установлен срок проведения правовой экспертизы в 30 дней, уточнен ряд процессуальных моментов. Так, в случае несоответствия правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону Министерство юстиции Российской Федерации представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, и соответствующие федеральные органы государственной власти[29] [30].

К актам первой группы относятся приказы Минюста России. Одним из наиболее важных является Приказ Минюста России от 10.06.2000 №176 «О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации». В этом приказе руководителям территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации поручается провести ряд мероприятий. Их уполномочили организовать проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; создать специализированные подразделения (отделы, группы) по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации .

Интерес представляют также приказы Минюста России от 03.03.2014 № 25 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» (п.13)[31] и от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам

Российской Федерации» (п.12) . Эти приказы регламентируют проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, Главными управлениями, управлениями Минюста России в субъектах Российской Федерации. Заметим, что такая правовая экспертиза включает и деятельность несколько иного рода. При осуществлении экспертной деятельности территориальные органы Минюста России проверяют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации на соответствие указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, а также нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В рамках этой работы выявляется множество противоречий.

Например, экспертами Главного управления Минюста России по Хабаровскому краю и ЕАО при проведении правовой экспертизы Постановления Правительства Хабаровского края «О порядке и условиях оказания услуг по перевозке службой «Социальное такси» в Хабаровском крае» были выявлены противоречия Указу Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» . Подпункт «б» пункта 9 Постановления, противоречит подпункту «а» пункта 13 Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации. Кроме того, нормой пункта 30 Постановления, не предусмотрено требование о необходимости руководителя в письменной форме уведомлять комиссию о рассмотрении рекомендаций и принятом решении, что противоречит пункту 34 Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации[32] [33] [34] [35].

В приказе Министерства культуры Хабаровского края от 05.11.2013 № 359/01.03-01 «Об утверждении порядка приема и направления в Федеральное агентство по туризму министерства культуры Российской Федерации (Ростуризм) документов туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики»[36] [37] [38] выявлены противоречия приказу Федерального агентства по туризму от 28.11.2007 №128 «О порядке определения туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 года» . Согласно абзацу 2 пункта 2.9 Порядка основанием для отказа в приеме документов, необходимых для включения Заявителя в список организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения, является заполнение представленных документов рукописным способом. Однако приказом Федерального агентства по туризму вообще не оговаривается способ заполнения таких документов. Эксперты территориальных органов Минюста России оценивают юридико-техническое оформление нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ и отражают соответствующие выводы в экспертном заключении. Обусловлено это тем, что помимо соответствия положениям Конституции РФ и федеральному законодательству нормативный правовой акт должен соответствовать «определенным формальным критериям, таким как требования законодательной

43

техники, принципы логики, правила грамматики» .

Однако правовое обеспечение деятельности экспертов территориальных органов Минюста России по исследованию нормативных правовых актов на предмет соответствия правилам юридической техники отсутствует. Так, не имеется нормативно-правового акта, устанавливающего единые юридико- технические требования по оформлению нормативных правовых актов.

На данные обстоятельства ранее обращали внимание ученые-юристы, исследовавшие проблемы нормотворческого процесса в России (Ю. А. Тихомиров, С. С. Алексеев, Е. В. Васьковский, П. И. Люблинский, Н. В. Ралдугин). Основной целью использования юридической техники является реализация полного и точного соответствия формы нормативных правовых актов (документов) их содержанию . В то же время, несмотря на то, что в доктрине правовая экспертиза включает в себя требование проверять уполномоченным органом технику «исполнения» нормативно-правового акта и его проекта (юридическую технику), на практике возникают вопросы о правомочиях территориальных органов Минюста России указывать в заключениях по правовой экспертизе выводы о соответствии акта юридико-техническим требованиям.

Дело в том, что нормативно не установлена компетенция территориальных органов Минюста России по оценке соответствия нормативного правового акта субъекта РФ правилам юридической техники. В Приказах Минюста России, определяющих полномочия территориальных органов Минюста России в субъектах Российской Федерации, такие полномочия не предусмотрены. Вместе с тем, юридической технике при исследовании проектов нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ уделяется существенное внимание. С учетом замечаний, изложенных в экспертных заключениях на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, по результатам правового анализа территориальных органов Минюста России в 2015 г. было скорректировано проектов и принято 3289 актов; в 2016 - 3151; в первом полугодии 2017 г. - 1605[39] [40].

В деятельности по экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет соответствия правилам юридической техники, эксперты территориальных органов Минюста России руководствуются Методическими рекомендациями по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Эти Рекомендации утверждены приказом от 31.05.2012 № 87 Министерства юстиции Российской Федерации[41].

При выявлении нарушений правил юридической техники, в экспертном заключении подробно указываются нормы, имеющие недостатки, разъясняются требования законодательной техники и излагаются предложения по их устранению.

Среди типичных нарушений юридико-технического характера, выявленных в нормативных правовых актах органов власти субъектов РФ по результатам правовой экспертизы выделяются такие как фактографические ошибки; внутренняя несогласованность нормативного правового акта; нарушение принципа единообразия рубрики текста; неверное указание либо отсутствие реквизитов акта; несоответствие названия акта его содержанию и др [42] Органы власти субъектов РФ учитывают замечания юридико-технического характера, которые изложены в экспертных заключениях территориальных органов Минюста России и выполняют редакционную правку нормативного правового акта либо проекта.

Для того, чтобы законодательно закрепить реализуемые на практике полномочия экспертов территориальных органов Минюста России по проведению технико-юридического анализа нормативных правовых актов субъектов РФ предлагаем внести изменения в приказы Минюста России. Пункт 13.1 Приказа Минюста России от 03.03.2014 № 25 изложить в следующей редакции:

«13.1. Проводит поверку нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации и их проектов на соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники».

Пункт 12.1. Приказа Минюста России от 03.03.2014 № 26 изложить следующим образом:

«12.1. Проводит поверку нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации и их проектов на соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники»[43].

Территориальные органы Минюста России проводят правовой анализ проектов нормативно-правовых актов субъектов РФ постоянно. Имеются статистические данные, подтверждающие её системный характер. В 2015 году территориальными органами Минюста России подготовлено 32956 заключений на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, из них по 4230 проектам изложены замечания и предложения; в 2016 году - 31619 заключений на проекты, из них по 4205 проектам изложены замечания и предложения; в первом полугодии 2017 г. - 16933 заключения на проекты, из них по 2133 проектам изложены замечания и предложения[44]. Исследование проектов региональных нормативных правовый актов выполняется на основании Соглашения между территориальным органом Минюста России и высшим исполнительным органом власти субъекта РФ о взаимодействии в сфере юстиции, которые заключаются во многих субъектах РФ[45].

Известны случаи, когда действующие нормативные правовые акты субъектов РФ содержали нормы, противоречащие законодательству РФ, которые еще ранее выявлялись на стадии правового анализа проекта этого акта и были отражены в заключениях экспертов. Между тем нормотворческие органы не устраняли или не исключали из текста проектов нормативных правовых актов нормы, противоречащие законодательству. Более того, эти акты вступали в законную силу будучи изначально оспоримыми.

Например, это Приказ Министерства социальной защиты населения Хабаровского края от 13.02.2012 № 33-П «Об утверждении Административного регламента министерства социальной защиты населения Хабаровского края по предоставлению государственной услуги по назначению и выплате социального пособия на погребение»[46] [47], Приказ Комитета по труду и занятости населения Правительства Хабаровского края от 11.09.2012 № 127 «Об утверждении Порядка комитета по труду и занятости населения Правительства Хабаровского края по исполнению государственной функции по участию в расследовании несчастного случая (в том числе группового), в результате которого один или несколько пострадавших получили тяжелые повреждения здоровья, либо несчастного случая (в том числе группового) со смертельным исходом» . В последующем на названные нормативные правовые акты были подготовлены «отрицательные» экспертные заключения, и нормотворческие органы привели акты в соответствие с действующим законодательством.

Регулирование экспертной деятельности территориальных органов Минюста России по исследованию проектов региональных нормативных правовых актов соглашениями о взаимодействии в сфере юстиции, приводит к ситуациям, когда нормотворческие органы не учитывают выводы экспертов указанные в заключениях по результатам правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов. Подобная практика свидетельствует о потребности нормативного закрепления полномочий территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации в приказах Минюста России от 03.03.2014 № 25; № 26.

По нашему мнению, в целях закрепления полномочий территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и их проектов, целесообразно внести дополнения в пункт 13 приказа Минюста России от 03.03.2014 № 25 и пункт 12 приказа Минюста России от 03.03.2014 № 26, изложив их следующим образом.

Редакция пункта 13 приказа Минюста России от 03.03.2014 № 25:

«13. Проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации и их проектов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, актам федеральных органов исполнительной власти». Редакция пункта 12 приказа Минюста России от 03.03.2014 № 26:

«12. Проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации и их проектов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, актам федеральных органов исполнительной власти».

На сегодняшний день единственным документом, содержащим положения о порядке проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, подготовки экспертного заключения по результатам проведения правовой экспертизы, а также организации работы по приведению правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, которым руководствуются в своей работе эксперты, является приказ Минюста России от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» . В процессе исследования экспертных заключений были выявлены случаи несоблюдения положений Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы, допускаемые экспертами. Так, в некоторых заключениях отсутствовали выводы о необходимости и [48]

достаточности акта для урегулирования общественных отношений (Постановление Правительства Самарской области от 24.11.2011 г. № 746 «Об утверждении порядка выписки отпуска и учета лекарственных препаратов, содержащих кодеин и его соли»; Постановление Правительства Астраханской области от 27.12.2011 г. № 614п «О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской области на территории Астраханской области на 2012 год»).

Иногда территориальными органами Минюста России не оценивалось соответствие формы и текста акта правилам юридической техники (Приказ Главного управления социальной защиты населения Курганской области от

11. 06.2012 г № 252 «Об утверждении Административного регламента предоставления Главным управлением социальной защиты населения Курганской области государственной услуги по выплате государственного единовременного пособия, ежемесячной денежной компенсации при возникновении поствакцинальных осложнений»). В ряде случаев не проводилась повторная правовая экспертиза большинства нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих правоотношения в сфере

здравоохранения, несмотря на принятие Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации»[49].

Избежать подобных нарушений может помочь совершенствование нормативно-правового регулирования порядка проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, путем установления законодательных требований к оформлению экспертного заключения по результатам проведения правовой экспертизы нормативных актов.

Вторую группу нормативных правовых актов, определяющих экспертные полномочия территориальных органов Минюста России при выполнении государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, составляют также разноуровневые документы - международные акты (хартия), федеральные законы, указы Президента РФ, приказы Минюста России. В актах речь идет о полномочиях и процедурах регистрации нормативно - правовых актов.

Прежде всего, это «Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985»[50], которая допускает административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов (пункт 3 статьи 8). Также Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[51] [52]. Частями 1, 3 статьи 1 данного закона установлено, что государственную регистрацию уставов муниципальных образований организуют и осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области юстиции. Регистрирующий орган выполняет проверку соответствия устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также проверяет соблюдение установленного порядка принятия устава муниципального образования (часть 4 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ).

Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» установлено, что Минюст России организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти

57

уставы .

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 01.02.2017 № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении

изменений в уставы муниципальных образований» территориальные органы Минюста России руководствуются при исполнении возложенных полномочий по государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Наконец, третья группа актов, составляющих правовую основу экспертной деятельности территориальных органов Минюста России объединяет нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность территориальных органов Минюста России по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

К данной группе можно отнести Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31.10.2003). Пункт 3 статьи 5 конвенции определяет полномочия каждого государства- участника проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней[53] [54]. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[55]. Частью 4 статьи 5 закона определено, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Пунктом 2 статьи 6 в качестве мер по профилактике коррупции выделена антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов[56].

Модельный закон от 17.05.2012 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», принятый в г. Санкт-Петербурге на 37-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ[57]. В нем определены субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, закреплена компетенция органов исполнительной власти, осуществляющих функции в области юстиции по организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Основным федеральным законом, регулирующим деятельность территориальных органов Минюста России по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актов и уставов муниципальных образований Российской Федерации, является Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[58] [59].

Данный закон устанавливает экспертные полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы: нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации (статья 3 закона).

Целый ряд принятых правовых актов регламентирует процессуальные аспекты экспертной деятельности территориальных органов Минюста России. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов

64

нормативных правовых актов» утверждены:

1) Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Они определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы, независимой антикоррупционной экспертизы в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Результаты экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Минюстом России (Пункт 1, 2 и 3 Правил).

2) Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В ней изложены коррупциогенные факторы, которые могут содержаться в нормативных правовых актах либо проектах нормативных правовых актов.

Кроме того, ведомственным приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.10.2013 № 187[60] утвержден Порядок организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации. Так,

структурные подразделения Минюста России проводят наряду с правовой антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, указов

Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, разработанных федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями; проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными

государственными органами и организациями.

При государственной регистрации нормативных правовых актов

федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, также проводится антикоррупционная экспертиза. Помимо этого, в данном Приказе № 187 установлен порядок изложения результатов антикоррупционной экспертизы в заключениях структурных подразделений Минюста России и сроки её проведения.

Другим приказом Минюста России от 01.04.2010 № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» установлен срок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации территориальными органами Минюста России[61].

В приказах Минюста четко указывается на то, что антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) требуется проводить в срок, установленный для государственной регистрации этих документов. Результаты проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации поручено отражать в экспертных заключениях по результатам правовой экспертизы. При проведении антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований, актов о внесении изменений в уставы результаты необходимо излагать в заключениях, оформленных на бланке территориального органа Минюста России. В случае выявления в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов, территориальные органы Минюста России обязуются направлять экспертные заключения в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт; главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии экспертных заключений должны представляться в органы прокуратуры.

Отметим, что при этом законодателем не определен конкретный срок проведения антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Эксперты территориальных органов Минюста России руководствуются положением Федерального закона от 21.07.2005 № 97- ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и проводят экспертизу в 30-дневный срок, установленный для государственной регистрации. Однако компетенцией по продлению срока руководитель территориального органа Минюста России не обладает. Это вызывает определенные сложности в деятельности экспертов, которые выполняют большой объем работы. Ведь эксперты проводят не только правовую и антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных образований, актов о внесении изменений в уставы, но и ведут реестр уставов муниципальных образований в электронном виде, что подразумевает высокую техническую нагрузку. Продление срока экспертизы в такой ситуации является залогом качества и результативности работы уполномоченных государственных служащих.

Отсутствие единообразного подхода к установлению сроков проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов требует корректировки. Для решения этого вопроса предлагается внести дополнения в Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и закрепить норму об установлении 30-дневного срока проведения антикоррупционной экспертизы в статье 3.1 следующего содержания:

«1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится в срок до тридцати дней с момента поступления нормативного правового акта на экспертизу.

2. Руководители органов, предусмотренных в части 1 статьи 3 настоящего федерального закона, могут продлить срок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов до тридцати дней».

Кроме того, часть 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ целесообразно изменить, изложив ее следующим образом:

«1. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. По решению регистрирующего органа срок регистрации может быть продлен до тридцати дней»61. [62]

Проведенный анализ правовых основ экспертной деятельности территориальных органов Минюста России позволяет выделить три группы актов.

Это нормативные правовые акты: устанавливающие компетенцию территориальных органов Минюста России по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ; определяющие экспертные полномочия территориальных органов Минюста России при выполнении государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований; регламентирующие деятельность территориальных органов Минюста России по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Все они представлены актами разного уровня:

- международные акты (Конвенция, Хартия, Модельный закон);

- законодательные акты федерального уровня (Конституция Российской Федерации, федеральные законы);

- подзаконные акты федерального уровня (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Приказы Минюста России);

- локальные акты (соглашения с органами власти субъектов РФ, приказы, распоряжения начальника территориального органа Минюста России).

Очевидным оказался целый ряд недостатков правовой регламентации экспертной деятельности территориальных органов Минюста России. Законодатель не установил, что следует понимать под правовой экспертизой правовых актов, какие конкретно органы власти занимаются данной функцией, в какие сроки должна выполняться правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, какими контрольными полномочиями наделены органы власти, осуществляющие деятельность в этом направлении, с какими органами и в какой форме осуществляется сотрудничество в данной деятельности.

Нормативно не определены полномочия по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ, муниципальных актов (уставов муниципальных образований, муниципальных актов о внесении изменений в устав). При выполнении экспертизы специалисты территориальных органов Минюста России руководствуются сроком, который предусмотрен в соглашениях о взаимодействии с органами власти субъектов Российской Федерации в сфере юстиции. Из-за отсутствия порядка проведения правовой экспертизы проектов не регламентирована процедура продления срока экспертизы в том случае, когда требуется более детальное исследование. На сегодняшний день единственным документом, которым руководствуются в своей работе эксперты, является Приказ Минюста России от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»[63].

В процессе исследования экспертных заключений наблюдаются случаи несоблюдения положений методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы, допускаемые экспертами: в некоторых заключениях отсутствует вывод о необходимости и достаточности акта для урегулирования общественных отношений; территориальными органами Минюста России не оценивалось соответствие формы и текста акта правилам юридической техники; не проводилась повторная правовая экспертиза большинства нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, несмотря на изменение положений федерального законодательства[64].

Наличие обозначенных проблем свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования на федеральном уровне организации и проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов за счет внесения предложенных нами изменений в действующее законодательство.

1.3.

<< | >>
Источник: Ким Александра Владимировна. ПРАВОВАЯ И АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.2 Нормативно-правовые основы экспертной деятельности территориальных органов Минюста России:

  1. ? 3. Способы обеспечения единства законодателыип4 системы России
  2. § 2. Учет, регистрации, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерст ва юстиции Российской Федерации
  3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕДИЦИНСКИХ И СУДЕБНЫХ ЭКСПЕРТИЗ
  4. §2. Виды юридических лиц как субъектов предпринимательской деятельности
  5. §2. Производство по принятию нормативных актов государственного управления
  6. К темам 13-18 (особенная часть) Нормативные правовые акты:
  7. § 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
  8. § 3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: полномочия и порядок работы
  9. § 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
  10. 3.3. Основные принципы, формы и методы деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  11. Полномочия Минюста России и его территориальных органов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов как элемент его компетенции
  12. 1.2 Нормативно-правовые основы экспертной деятельности территориальных органов Минюста России
  13. Правовая и антикоррупционнаяэкспертизы территориальных органов Минюста России. Соотношение содержания понятий. Объект и предмет
  14. Совершенствование административных процедур проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их проектов
  15. Концепция проекта Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации»
  16. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов,осуществляемая территориальными органами Минюста России
  17. Правовые аспекты взаимодействия органов юстиции и независимых экспертов в ходе проведения антикоррупционной экспертизы
  18. Приложения
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -