§ 3. Планирование подготовки проектов нормативных правовых актов

Результаты прогнозирования, должны быть использованы в последующем при осуществлении ещё одного элемента юридической стратегии - планирования.

Планирование отличается от прогнозирования, прежде всего, обязательностью: прогнозирование носит характер вероятностной оценки, является формой научного предвидения, в то время как планирование носит императивный характер¹.

Далее, эти виды управленческой деятельности различаются методами количественной оценки будущего состояния объекта управления: при прогнозировании выявляется интервал значения, а при планировании - конкретная величина. Соответственно, различается и содержание этих видов деятельности - при прогнозировании вырабатываются альтернативные пути и примерные сроки их реализации, а при планировании принимается решение о системе мер, предусматривающих последовательность, порядок, конкретные сроки и средства достижения нужного события.

К сожалению, в отечественной юридической науке акцент в основном сделан на вопросы долгосрочного планирования развития и совершенствования законодательства, а проблемам юридической стратегии в целом

практически не уделяется внимания . Между тем, как верно полагал академик П.Л. Капица, «только имея ясную перспективу будущего, мы можем

правильно направлять нашу работу в настоящем» .

Планирование выступает важной составляющей частью юридической стратегии нормативных правовых актов. За последние 10 - 15 лет термин «планирование» практически исчез из обихода ученых-правоведов как старомодный. Между тем без планирования государственное управление практически становится невозможным, планирование во все времена остается незаменимым инструментом в арсенале субъектов управления^[123] ^{^[124] ^[125] ^[126].}

В настоящее время на плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов федеральных законов.

Подготовка иных нормативных правовых актов также подчинена реализации определенных программных ориентиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, не практикуется, несмотря на острую необходимость согласования нормотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в этой работе^[127] ^{^[128] ^[129]. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению. Однако до сих пор на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного акта, в котором бы шла речь о планировании законопроектной деятельности применительно ко всем субъектам нормотворчества. Встречаются отдельные правовые акты, которые затрагивают обозначенные нами вопросы, применительно к Федеральному Собранию Россий-
Л
ской Федерации, Правительству Российской Федерации , федеральным ор-
3
ганам исполнительной власти , однако и они касаются лишь разработки проектов законодательных актов, о других видах нормативных правовых актов в них практически ничего не говориться.
Планирование проектной деятельности обозначенных органов находит закрепление в соответствующих регламентах. В то же время они не содержат ответа на вопросы: какая работа проводится до включения проектов нормативных правовых актов в планы, на основании чего принимается решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта. Ответа на эти вопросы не найти ни в одном из действующих на уровне Российской Федерации и её субъектов нормативных правовых актов. С данным высказыванием некоторые могут поспорить, мотивируя это тем, что в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах. Однако, в них, как правило, оговаривается, что проекты законов и иных нормативных правовых актов разрабатываются на основе планов и программ, но на какой же основе составляется план или программа, какие мероприятия проводятся для этого - в законах субъектов РФ не говориться ни слова, что на наш взгляд представляется серьезной ошибкой, исправление которой возможно посредством стратегической проработки этого вида деятельности.
Как было отмечено организация планирования нормотворческой деятельности не находит должного нормативного закрепления. Во многом грамотное планирование позволит улучшить деятельность соответствующих органов, занимающихся нормотворческой деятельностью, своевременно принять необходимые для регулирования общественных отношений нормативные правовые акты.
Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.
Кроме того, планировать нужно не только деятельность по разработке проектов нормативных правовых актов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется (закона, постановления Правительства, указа Президента), его название и т.д.
Необходимо планировать и мероприятия по правотворческой деятельности: научные исследования и разработки, правовые эксперименты, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего законодательства, подготовку концепций законов.
В планах законодательной деятельности важно учитывать необходимость принятия нормативных актов, при отсутствии которых закон не может быть реализован.
Для эффективности планирования необходимо закрепление на федеральном и региональном уровне следующих моментов:
- во-первых, планы нормотворческой деятельности должны составляться на основании научно обоснованных результатах прогнозов, правового мониторинга общественных отношений и концепций проектов нормативных правовых актов, а не чисто механическое сведение поступающих от субъектов законотворчества предложений или на основе учета основополагающих программных документов, проведения научной экспертизы предложений к плану и политического отбора приоритетных из них.
Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению. Более широко следует использовать перспективное планирование, рассчитанное на несколько лет вперед до 4 лет, тем более в последнее время в практику входит разработка концепций развития различных сфер жизнедеятельности государства более чем на 5 лет. К примеру, перспективный план законопроектных работ должен включать: перечень законопроектов с указанием предмета их регулирования; предполагаемые сроки разработки законопроекта и предполагаемых разработчиков (исполнителей и соисполнителей). Перспективный план должен разрабатываться на основе программ социально-экономического развития Российской Федерации, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции развития законодательства, прогноза развития законодательства и ежегодно корректироваться с учетом показателей реализации годовых планов законоподготовительной и законодательной деятельности; - во-вторых, необходимо определить конкретный круг субъектов, участвующих в планировании нормотворческой деятельности, что позволит впоследствии говорить об ответственности данных субъектов;
- в-третьих, разработать критерии эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и достижения конечных результатов планирования. Подробное планирование необходимо для того, чтобы результат привел точно к спрогнозированным последствиям, поскольку эти последствия, затронут жизнь всей страны;
- в-четвертых, планирование нормотворческой деятельности должно осуществляться гласно с привлечением научного сообщества, общественности, например, недавно созданной Общественной палаты Российской Федерации (конечно вынесение на обсуждение общественности необходимо наиболее важных нормативных правовых актов, например проектов федеральных законов);
- в-пятых, в отношении деятельности по планированию установить контроль со стороны соответствующих органов, например, органов юстиции, а также ответственность за разработку неперспективных или неэффективных планов нормотворческой деятельности;
- в-шестых, необходимо закрепление обязательности плана работ по подготовке проектов нормативных правовых актов для самих субъектов нормотворчества, исключение возможности изменения плана, закрепление плана как «самоограничения» субъекта нормотворчества в целях оптимизации его работы по подготовке проектов нормативных правовых актов;
- в-седьмых, установить правовую ответственность субъектов нормотворчества, например, за несвоевременное согласование планов, за злоупотребление своими правами, в частности, правом законодательной инициативы, за невыполнение плана.}

<< | >>

↑

Источник: Миронов А.Н.. Юридическая технология подготовки нормативных правовых актов: Монография. -2010. - 352 с.. 2010

Еще по теме § 3. Планирование подготовки проектов нормативных правовых актов:

- Основы юридической техники РФ - Юридична техніка України -