Концепция проекта Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации»

В юридической науке ученые активно ведут исследования в области совершенствования механизма правового регулирования общественных отношений в разных сферах жизнедеятельности. Не являются исключением и правоотношения, возникающие в процессе экспертной работы органов власти разного уровня по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов.

Недостаток контрольных мер воздействия на незаконный региональный нормативный правовой акт приводит к неспособности федерального органа исполнительной власти в области юстиции (в лице территориальных органов

Минюста России) достичь цели по обеспечению единства правового пространства на территории субъектов Российской Федерации. Отсутствие выстроенной системы правовых основ экспертной деятельности ведет к неспособности государства обеспечить конструктивное развитие общественных отношений в этой области. Все это мешает системному видению законодательства, которое, как отметил Ю.

192

как отраслевого, так и комплексного правового регулирования .

В связи с потребностью восполнить существующий пробел в правовом регулировании осуществления правовой экспертизы возникает необходимость создания Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации». Важным этапом на пути к созданию такого закона является подготовка его проекта и разработка концепции.

Ранее в юридической науке предлагали принятие Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» . Однако названный законопроект предполагал урегулирование правоотношений лишь при проведении правовой экспертизы региональных актов.

Пунктом 2 «Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576, предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти и организациям предоставлено право в установленном порядке вносить в Правительство РФ законопроекты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. Принятие нового закона, призванного упорядочить определенный круг общественных отношений, должно отражать замысел субъекта правотворчества. По законопроектам, предлагаемым уполномоченными ^{[174] [175] на это субъектами для включения в план законопроектной деятельности Правительства, разрабатывается концепция проекта федерального закона. Единые требования к концепции любого федерального закона определены Постановлением Правительства РФ № 576.}

Эти требования предполагают наличие основной идеи, цели и предмета правового регулирования, круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности (в том числе с учетом ранее имевшихся).

В юридической науке ученые рассматривают концепцию как способ формирования взглядов на пути развития законодательства в той или иной сфере общественных отношений^[177]. Сам термин «концепция» означает ведущий замысел, определенный способ понимания, трактовки какого-либо явления; внезапное рождение идеи; стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ, система взглядов на процессы и явления в природе и в обществе^[178].

Что касается непосредственно концепции законопроекта, то исследователи характеризуют ее как своего рода идейную модель будущего законодательного акта, задающую цели и основные параметры его содержания . В. М. Баранов рассматривает концепцию законопроекта через призму технико-юридического инструментария. Он определяет ее как относительно автономный прием юридической техники, самостоятельный начальный этап законотворчества, представляющий собой официальное выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научно-практической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона .

Несколько иную позицию представил А. Н. Артамонов. Он считает, что концепцию закона (законопроекта) можно определить как документ, представляющий собой теоретическое обоснование необходимости принятия закона, которое вырабатывается на основе законодательной идеи, практических результатов развития общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования закона (законопроекта), ложится в основу текста

199

положений проекта закона .

В любом случае концепция проекта федерального закона должна содержать результаты исследования общественных отношений, которые планируется урегулировать, уровень их правовой регламентации, анализ правоприменительной практики. Концепция законопроекта становится отправной точкой в организации нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти по разработке проектов федеральных законов. Она выступает своеобразным итогом развития юридической науки; служит основой для последующих разработок и ^{[179] [180] [181] предложений по дальнейшему развитию законодательства; может способствовать установлению и развитию юридических коллизий[182] [183].}

Концепцию можно рассматривать как основу проекта нормативного правового акта, отражающую цели, задачи, области регулирования важнейших общественных отношений, предшествующую формулированию правовых норм и предписаний. Подготовка актуальной концепции является ответственным шагом разработчиков проектов закона. Ведь ошибочность концепции закона не только не приведет к ожидаемому результату правового регулирования конкретных общественных отношений, но может повлечь негативные последствия в правоприменении . Считается, что концепция законопроекта должна быть проблемно-ориентированной по построению^[184], отражать обыденные знания, конкретизировать пробелы правового регулирования, содержать способы законодательного решения возникших трудностей и систему универсальных методов практического разрешения негативных ситуаций.

Урегулирование вопросов организации и проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на уровне федерального закона обусловлено несовершенством существующей многовариантной системы правовых предписаний, регулирующих эту сферу деятельности, и возникшими в связи с этим практическими проблемами. Правовая экспертиза является ключевым элементом в системе государственного контроля, обеспечивающего легитимность принимаемых законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. Однако институту правовой экспертизы не уделяется должное внимание, в отличие от антикоррупционной экспертизы. Несмотря на равнозначный вклад этих экспертиз в совершенствование действующего законодательства, значение правовой экспертизы умаляется перед

антикоррупционной экспертизой, которая имеет законодательную регламентацию. В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях гораздо чаще встречаются правовые акты, регулирующие вопросы организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в отличие от правовой.

Состояние правового регулирования общественных отношений при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов демонстрирует проблемы теоретического осмысления правовой экспертизы как самостоятельного института в экспертной деятельности. Они связны с определением четких компетенционных границ, в которых действуют субъекты правовой экспертизы, а также с организационным сопровождением реализации экспертных полномочий.

Основой для создания концепции проекта Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» стали результаты исследований научных трудов, действующих правовых актов, регулирующих полномочия органов власти различных уровней по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, практической деятельности субъектов, наделенных экспертными полномочиями в этой области. Для нас важно было акцентировать внимание на практических проблемах в этой области, предложить наиболее приемлемые на текущий момент средства по решению возникших сложностей в работе компетентных органов.

Концепция проекта федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» отражает идею совершенствования законодательства в области правотворчества вообще и экспертной деятельности субъектов, обладающих полномочиями по выполнению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в частности. Замысел концепции - показать потребность законодательного урегулирования общественных отношений в сфере организации и проведения правовой экспертизы уполномоченными субъектами.

Идея разработки проекта федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в

Российской Федерации» заключается в установление системного,

унифицированного правового регулирования общественных отношений,

возникающих при реализации полномочий органов власти, представителей гражданского общества по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Задачу концепции мы рассматривали как необходимость синтезировать теоретические и практические знания, опираясь на современное состояние правового регулирования деятельности органов власти по реализации экспертных полномочий при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Принятие Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» позволит в границах одного законодательного акта оптимизировать нормативно-правовое регулирование экспертной деятельности субъектов правовой экспертизы.

Законопроект призван стать правовой основой для выполнения комплексной правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия положениям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Положения проекта закона направлены на реализацию конституционных норм, устанавливающих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации.

Целью правового регулирования является создание правовых условий для развития общественных отношений в экспертной деятельности субъектов правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; определение равного юридического положения правовой экспертизы с антикоррупционной; разграничение правовой и антикоррупционной экспертизы по целевому назначению и задачам.

Предметом правового регулирования проекта федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Важным является уточнение полномочий субъектов проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. К таким субъектам относятся федеральные органы исполнительной власти РФ (сегодня это Минюст России и его территориальные органы), органы государственной власти субъектов РФ (как правило, это региональные органы исполнительной власти: Министерства юстиции в субъектах РФ, Правовые управления, юридические службы), органы местного самоуправления (юридические отделы) и независимые эксперты.

Для эффективности правовой экспертизы предлагается закрепить контрольную функцию федерального органа исполнительной власти (Минюста России в лице его территориальных органов) в отношении незаконных региональных актов. Кроме того рекомендуется изменить статус экспертного заключения территориальных органов Минюста России по результатам выполненной правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ с рекомендательного на обязательный, с обязательными юридическими последствиями для нормотворческого органа.

Предполагается действие проекта закона распространить на следующие институты.

1. Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы. В проекте закона за Министерством юстиции Российской Федерации закрепляется полномочие по выполнению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных правовых актов органов местного самоуправления при их государственной регистрации.

2. Органы исполнительной власти субъектов РФ. На законодательном уровне за данными органами закрепляются полномочия по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления (кроме муниципальных актов, подлежащих государственной регистрации). Это поможет конкретизировать объект правовой экспертизы и разграничить экспертные полномочия федерального органа власти в лице территориальных органов Минюста России и органов власти субъектов РФ.

3. Иные субъекты. Законопроектом вводится новый субъект правовой экспертизы нормативных правовых актов - независимый эксперт. В качестве независимого эксперта рассматривается физическое либо юридическое лицо, аккредитованное в установленном порядке на проведение независимой правовой экспертизы нормативных правовых актов. Это расширит экспертные полномочия независимых экспертов. Представители гражданского общества смогут проводить исследование в отношении нормативных правовых актов и их проектов на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Они получат возможность выражать свою гражданскую позицию с точки зрения законности правовых норм в акте, по которому проводится правовая экспертиза.

4. Нормотворческие органы. К ним следует отнести федеральные органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, муниципальные органы. Законопроект определяет права и обязанности нормотворческих органов, обязательное требование к рассмотрению экспертного заключения субъекта правовой экспертизы по результатам ее проведения в отношении нормативного правового акта, принятого нормотворческим органом.

В системе действующего законодательства законопроект должен быть специализированным и учитывать специфику нормотворческой деятельности органов власти федерального, регионального, муниципального уровня, а также функциональное назначение субъектов правовой экспертизы.

Важным направлением законодательного регулирования является закрепление юридических определений и основных понятий, которые часто употребляются в экспертной деятельности субъектов правовой экспертизы нормативных правовых актов, но не раскрывают их юридическую сущность.

Предлагается трактовка таких понятий, как нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта, правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, деятельность по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, эксперт, независимый эксперт, независимая правовая экспертиза, экспертное заключение, представление об устранении противоречий федеральному законодательству.

Деятельность должностных лиц по выполнению экспертных полномочий должна базироваться на законодательно установленных принципах организации правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. За основу предлагается взять основополагающие начала организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, предусмотренные федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». К ним следует отнести:

- обязательность проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

- оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

- обоснованность, объективность и проверяемость результатов правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

- компетентность лиц, проводящих правовую экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

- сотрудничество федеральных органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

В законопроекте определяется объект правовой экспертизы. К нему следует отнести проекты и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления.

На законодательном уровне предлагается установить единый 30-дневный срок проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, с правом его продления до 30 дней по решению руководителя органа, уполномоченного осуществлять экспертную деятельность в данной сфере. Это поможет экспертам решить вопрос с дефицитом времени при выполнении правовой экспертизы объемных нормативных правовых актов из-за большого количества нормативных правовых актов, поступающих на правовую экспертизу.

Полномочия субъектов, выполняющих правовую экспертизу актов дополнить правом взаимодействовать с должностными лицами нормотворческого органа в рамках экспертной работы. Это даст возможность экспертам уточнять позицию разработчиков правовых норм.

В рамках законодательной регламентации предлагается закрепить процессуальные основы экспертной деятельности, выделив отдельно «производство правовой экспертизы». В этом контексте определить основания производства правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов уполномоченными субъектами, установить порядок ее проведения и способы оформления результатов проведенного исследования.

Результаты правовой экспертизы оформляются в виде экспертного заключения, которое содержит необходимые сведения. Такими сведениями являются: информация о субъекте, уполномоченном проводить правовую экспертизу; дата и номер экспертного заключения; реквизиты нормативного правового акта (проекта); повод выполнения правовой экспертизы; перечень нормативных правовых актов, на соответствие которым проверяется проект нормативного правового акта, нормативный правовой акт; выводы эксперта о соответствии (несоответствии) проекта нормативного правового акта, нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам; выводы эксперта о юридико- техническом оформлении проекта нормативного правового акта, нормативного правового акта.

В проекте закона отдельное внимание уделено контрольным полномочиям экспертов. За Минюстом России и его территориальными органами предлагается закрепить полномочие вносить представления об устранении противоречий действующему законодательству в связи с незаконным характером нормативного правового акта и об отказе в государственной регистрации нормативного правового акта. По результатам исследования муниципальных правовых актов за органами власти субъекта Российской Федерации предлагается закрепить полномочие по направлению представления об устранении противоречий действующему законодательству.

Кроме того, за субъектами правовой экспертизы предлагается закрепить алгоритм действий после оформления экспертного заключения. Этот алгоритм направлен на приведение проекта нормативного правового акта, нормативного правового акта в соответствие с положениями федерального законодательства. Экспертное заключение по итогам правовой экспертизы направляется в нормотворческий орган для устранения обнаруженных противоречий

Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам. Представления об устранении противоречий действующему законодательству посылается в нормотворческий орган и подлежит

обязательному рассмотрению. Срок рассмотрения составляет 10 дней.

Особое внимание в законопроекте уделяется взаимодействию субъектов правовой экспертизы. Установлены формы взаимодействия субъектов правовой экспертизы при выполнении экспертной деятельности. К ним можно отнести:

а) обсуждение результатов правовой экспертизы с нормотворческим органом;

б) обмен информацией, документами, имеющими отношение к правовой экспертизе; в) проведение совместных совещаний, рабочих встреч; г) создание рабочих групп; д) проведение мероприятий, связанных с совершенствованием профессиональных знаний и навыков проведения правовой экспертизы правовых актов; д) иные формы, не противоречащие действующему законодательству.

Предлагается закрепить порядок взаимодействия субъектов правовой экспертизы с нормотворческим органом в ходе проведения правовой экспертизы. В нем предусмотреть процедуру и сроки рассмотрения разногласий в случае несогласия нормотворческого органа с выводами экспертов.

Проект федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» разрабатывался с учетом положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Законодательство Российской Федерации о правовой экспертизе нормативных правовых актов и их проектов будет состоять из настоящего федерального закона и иных подзаконных актов, которые не могут противоречить данному федеральному закону.

Федеральный закон «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» создаст предпосылки для формирования единой законодательной базы, позволит систематизировать правовые основы организации и проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на федеральном,

203

региональном и муниципальном уровнях .

Базовые положения предлагаемого закона создадут основу для реализации производства правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, позволят принять ведомственные подзаконные нормативные правовые акты

Подробно об этом см.: Ким А. В. Концепция федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» Административное право и процесс. 2017. № 11.

субъектами правовой экспертизы для детализации необходимых экспертноисследовательских процедур. Проект закона представлен в приложении № 4^[185].

Таким образом, в концепции предлагаемого законопроекта представлена попытка систематизировать материальные и процессуальные нормы, регламентирующие деятельность субъектов, реализующих полномочия по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации. Принятие Федерального закона «О правовой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации» будет способствовать модернизации правового регулирования общественных отношений в области проведения правовой экспертизы, поможет решить актуальные проблемы в экспертной работе уполномоченных субъектов.