4.3. Особенности государственной политики в сфере налогообложения в экономически развитых зарубежных странах.

налоговые правонарушения выделяются два основных подхода.

«Американский» - характеризуется применением жестких санкций за

налоговые правонарушения, криминализацией значительного количества

налоговых деликтов.

налоговые преступления регулируется законодательством, кодифицированным

в разделе 26 Свода законов США. В основу этой кодификации положен Закон

1954 года о внутренних доходах, именуемый Кодексом внутренних доходов

(ныне действующая редакция утверждена Законом 1986 г.), который теперь

называется Кодексом внутренних доходов 1986 года.

332 Козырин А.Н. Налоговые преступления и проступки: опыт зарубежных стран // Налоговый вестник, 1998, № 8

461

Особенностью уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов в странах с англосаксонской системой права является ее наступление для юридических лиц (корпораций).

В контексте ответственности юридических лиц за налоговые и иные экономические преступления на передний план выступает проблема ответственности администрации корпорации, ее главы и служащих. Подходы к ее решению в национальных законодательствах стран различны. Наиболее жесткую позицию по этому вопросу заняли США. Гражданско-правовая теория исключительной ответственности, в соответствии с которой главе корпорации могут вменяться в вину преступления, совершенные его служащими (принцип ответственности третьих лиц), перенесена и в уголовное право.

Судебная практика исходит из того, что точная идентификация лица, совершившего преступление для корпорации, определение его места в иерархии корпорации не являются обязательным условием признания корпорации виновной. Даже, если конкретный исполнитель был оправдан, суд может признать корпорацию виновной.

Организация сбора налогов и финансового контроля в США - тщательно отлаженный и мощный механизм. Ядром этой системы является Служба внутренних доходов министерства финансов США, именуемая также Налоговым управлением и состоящая из центрального аппарата и периферийных налоговых служб - штатных и местных.334 В территориальном отношении она состоит из: центрального аппарата; 7 региональных управлений; 65 районных управлений; 9 центров обслуживания клиентов.

Создание СВД США относится к 1862 г., когда Конгресс США учредил Ведомство комиссара по внутренним доходам с целью сбора средств для финансирования Гражданской войны 1861 года. Спустя 18 лет федеральным законодательным органом была признана необходимость увеличения государственных доходов. За этим последовало появление Бюро внутренних доходов, наделенного полномочиями по взиманию налогов на доходы и прибыли. В 1952 г. указанная организация была переименована в Службу

333 СВД - Internal Revenue Service - IRS

334 По данным 1995 года бюджет Службы внутренних доходов (СВД) составлял 6 млрд. долларов США при 1,5 трлн. долларов собираемых налогов.

462 внутренних доходов.

Будучи структурным подразделением Минфина, СВД осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства и сбором федеральных налогов: подоходного налога, налога на недвижимость, налога на дарение, а также некоторых акцизов. Основной задачей Налоговой службы США является увеличение поступлений от добровольной уплаты налогов.

Налоговая система США основана на идее добровольного согласия, предполагающей согласие налогоплательщиков следовать закону без того, чтобы их к тому принуждали насильственными средствами. Однако это отнюдь не означает свободу налогового субъекта самому решать сумму доходов, размер компенсации, которую можно получить от правительства в случае, когда сотрудники СВД сознательно или по неосторожности нарушают законодательство в ущерб субъекту налогообложения.

Чтобы обеспечить сбор налоговых поступлений, а также успешно выполнить задачу получения и обработки налоговых деклараций и информации о доходах, американский налоговый аппарат имеет разветвленную структуру.

Действовавшие в рамках СВД отдельные оперативно-розыскные группы были объединены в самостоятельное подразделение налогового сыска - Штаб специальной службы,335 превратившийся к началу 90-х годов в мощное Генеральное управление налоговых расследований - ГУНР.336 По мнению экспертов, законодательное укрепление позиций СВД позволило Соединенным Штатам Америки избежать огромных финансовых потерь.

Особое место в структуре ГУНР отводится Следственному

337

управлению, состоящему из нескольких оперативных отделов,

функциональных и информационно-аналитических служб, криминалистических лабораторий.

Важным источником необходимых налоговой службе сведений являются также получившие распространение за последние 15-20 лет в США и других западных странах информационные кредитные бюро - частные фирмы, специализирующиеся на сборе и анализе данных, характеризующих финансовое

Special Service Staff- SSS

General Department of Fiscal Investigations - GDFI

Department of Investigations - DI

463 положение частных лиц. Появление и рост числа этих фирм, деятельность которых регламентируется законодательством, связаны с развитием кредитного обслуживания населения и обусловлены потребностями кредиторов в оперативной проверке кредитоспособности потенциальных заемщиков. В нескольких крупнейших кредитных бюро США есть досье практически на все взрослое население страны.

Все поступающие в СВД из указанных источников сведения вводятся в компьютеризированную учетную систему, автоматически обрабатываются и сопоставляются с данными, содержащимися в налоговых декларациях. Применение при обработке информации специальных математических моделей позволяет проводить отбор налоговых деклараций для тщательной проверки, которая впоследствии осуществляется налоговыми инспекторами. По официальным данным, ежегодно проверяется 2,2 млн. деклараций, что составляет лишь около 2 % их общего числа.

Как отмечают сотрудники СВД, наиболее часто выборочные проверки проводятся в отношении представителей свободных профессий и владельцев мелких предприятий, как имеющих наибольшие возможности для искажения своей финансовой отчетности с целью уклонения от налогов. Налогоплательщик, занимающийся самостоятельной предпринимательской деятельностью, обязан в течение 10 лет хранить оправдательные документы и материалы, подтверждающие правильность декларированных доходов и расходов: копии контрактов, счетов, квитанций, почтовых переводов и т.п.

Важным обстоятельством, принимаемым во внимание при решении вопроса о проведении проверки, является размер совокупного дохода

В ближайшее время СВД собирается воспользоваться услугами частных компаний для осуществления налоговых сборов.

По тем же оценкам, в настоящее время сумма несобранных налогов оценивается примерно в 240 млрд. долларов. Большая часть из этой суммы признана «не подлежащей сбору» в силу ряда причин: смерти одних налогоплательщиков или неспособности заплатить налоги другими. По мнению аналитиков счетной палаты конгресса США, пока с уверенностью можно говорить о сборе дополнительных 20 млрд. долларов. Однако если к делу подключатся частные компании, сумма собранных налогов может вырасти еще на несколько десятков миллиардов. По данным исследования, проведенного относительно потенциальных мощностей частных сборщиков налогов, за ближайшие десять лет частники могут собрать около 50 млрд. долларов. Служба внутренних доходов еще в начале 2002 года стала распространять письменные обращения с призывом о помощи, адресованные частным компаниям, занимающимся выслеживанием и борьбой со злостными неплательщиками по кредитным картам. Предполагается, что сотрудники этих компаний и будут помогать государству в сборе налогов. Руководителям компаний предложено оценить, сколько они смогут собрать, и помочь IRS разработать схему, по которой будут развиваться ее отношения с частными сборщиками налогов. Таким образом, в бюджете США 2004 года может появиться статья расходов на услуги частных налоговиков. Но к работе они могут приступить уже с 2003 года.

464 налогоплательщика. По официальным данным СВД, на одну проверку в отношении лиц, имевших доход менее 10 тысяч долларов приходится 4 проверки в отношении лиц с доходом от 25 до 100 тысяч долларов и 16 проверок с доходом свыше 100 тысяч долларов.

По установленным фактам умышленного нарушения налогового законодательства материалы передаются в следственные подразделения СВД для проведения финансового расследования и определения штрафных санкций, а в наиболее серьезных случаях, и возбуждения судебного иска.

Однако, как признают американские специалисты, на практике лишь около 10% дел об уклонении от налогов передается в суды. Обычно лица, уличенные сотрудниками налоговой службы в уклонении от уплаты налога, подписывают финансовое обязательство, согласно которому добровольно выплачивают дополнительно начисленную сумму налога и неустойку, с тем, чтобы избежать судебного разбирательства. Кроме того, налоговые власти располагают достаточными полномочиями, чтобы в подавляющем большинстве случаев заставить население платить налоги, не прибегая к судебному иску. Так, если платежи просрочены и после нескольких официальных напоминаний не уплачены, налоговая служба имеет право наложить арест на банковский счет или имущество налогоплательщика, удержать причитающиеся суммы из его заработной платы, закрыть его предприятие или лишить частной практики. Лишь после реализации подобных штрафных санкций налогоплательщик может обжаловать в судебном порядке действия налоговых властей.

Помимо этого следует отметить, что американская администрация реализует весьма мощную налоговую политику государства. Так, 15 апреля -последний день подачи налоговых деклараций в США, отмечается как День налогов (Tax Day). Отмечается американцами и так называемый Tax Freedom Day - день, когда граждане заработали достаточно, чтобы оплатить свой совокупный налоговый счет. В 2002 году он наступил 27 апреля. Больше всего

465 налогов платит штат Коннектикут, так что там свобода от налогов наступит 14 мая.

Число дней, которые среднему американцу надо отработать, чтобы заплатить все налоги, может быть сопоставлено со стоимостью различных видов товаров и услуг. Чтобы покрыть правительственные расходы, средний американец должен работать условных 117 дней - дольше, чем для оплаты еды (30 дней), одежды (15 дней) и жилья (61 день) вместе взятых (106 условных дней). Из этих 117 дней 51 условный день уходит на личный подоходный налог, 29 - на социальные страховки, 18 - на торговлю и акцизы 11 - на собственность, 8 - на подоходный налог корпораций.339

Любопытен и такой опыт проведения налоговой политики в США. Так, СВД выпустила постановление, согласно которому американцы, страдающие избыточным весом, получат налоговые льготы в том случае, если начнут следить за своим весом. Теперь у 40 млн. американцев, страдающих ожирением, появился новый стимул похудеть: налоговое управление обещает частично компенсировать их расходы на медицинские программы по борьбе с ожирением. Постановление распространяется и на три минувших года, однако компенсации будут выплачиваться только тем, кто тратит более 7,5% своих ежегодных доходов на соответствующие медицинские программы. В 1999 году право на подобную компенсацию получили менее 5% всех налогоплательщиков.340

А в 2000 году президент Клинтон решился посягнуть на легендарное всемогущество американских налоговых органов, а именно - на Службу внутренних доходов. 30 июля он подписал закон с названием «Билль о правах налогоплательщиков». Этот законодательный документ позволяет отныне налогоплательщикам предъявлять налоговой службе иски на сумму до 1 млн. долларов, а за ошибки при взимании налогов в 10 раз больше, чем это позволяло прежнее законодательство.

Согласно новому закону, налогоплательщики обретают возможность в судебном порядке привлекать к ответственности лицо, давшее ложную информацию о заработной плате или каком-то другом виде дохода (так поступали некоторые работодатели, в результате чего на их служащих

Чиняева Е. Праздник налоговой декларации. // Коммерсантъ. 16.04.02. Синицын Д. Тучные американцы получат льготы. // Коммерсантъ, 06.04. 2002.

466 накладывались неоправданно высокие штрафы.) Кроме того, в случаях такого рода не служащий должен оправдываться, а налоговая служба должна доказывать, что ее информация верна. При отделениях СВД появится независимый адвокат, который будет помогать людям вести дела с налоговыми

341

инспекторами и говорить с ними точным юридическим языком.

Европейский подход отличается большей гуманностью к нарушителям налогового законодательства. Так в швейцарском законе «О прямом федеральном налоге» за непредставление в срок декларации и иной информации, необходимой налоговой администрации, штраф, предусмотренный в размере от 1000 франков, в случае повторного нарушения увеличивается в десять раз (от 10 000 франков).

Наряду с основными санкциями за налоговые преступления и проступки (лишение свободы, уголовный арест, штраф и др.) могут применяться и различные дополнительные санкции (конфискация имущества, приобретенного на средства, сокрытые от налогообложения; лишение прав на прибыль, которую виновный мог бы получить за сделку, совершенную до осуждения; запрещение участвовать в публичных торгах; запрет на работу в государственных учреждениях; ограничения в избирательных правах, а также лишение иных гражданских прав - носить оружие, быть опекуном, попечителем, выступать свидетелем и т.д.). Неплательщиков налогов суд может лишить водительских прав, а также права ведения коммерческой деятельности.

Отметим, что налоговое законодательство может предусматривать многочисленные способы опосредованного воздействия на нарушения налоговых норм, суть которых состоит в использовании в интересах казны практики занижения налогоплательщиком оценки объекта налогообложения. Так, в ряде стран за налоговой администрацией закрепляется право преимущественной покупки товара в том случае, если в декларации указана явно заниженная стоимость. Другая ситуация: суд должен установить размер возмещения за ущерб, причиненный имуществу налогоплательщика. За основу судья может взять налоговую декларацию, и если налогоплательщик занизил в ней стоимость своего имущества, то и получаемая им в порядке возмещения за причиненный ущерб сумма будет меньше реальной стоимости имущества.

Сегодня, 01.08.98

467

В законодательстве европейских стран есть специальные нормы, предусматривающие освобождение от ответственности. Так, в соответствии с германским законодательством освобождению от наказания подлежит лицо, сообщающее в финансовые органы ранее сокрытую информацию либо исправляющее ранее неполные или недостоверные данные.

Однако освобождения от ответственности не происходит, если виновный обратился в финансовый орган после визита к нему должностного лица финансового органа, намеревающегося проверить правильность уплаты налогов. Наказание последует и в случае, если виновному уже стало известно о возбуждении уголовного преследования или, если к моменту обращения в финансовые органы, виновный знал или мог предполагать, что налоговое преступление уже раскрыто полностью или частично. Налогоплательщик или его представитель, обнаруживший в представленной им или от его имени декларации неточности, которые привели к неправомерному снижению суммы подлежащих уплате налогов, обязан сразу же сообщить об этом в финансовые органы. При этом правопреемник освобождается от ответственности, если, обнаружив неточности в уже поданных декларациях, незамедлительно сообщит об этом финансовым органам.

В Германии, в Положении о налогах 1977 г. предусмотрено, что относительно налоговых преступлений действуют общие нормы уголовного законодательства, если иное не предусмотрено самим Положением о налогах. Несмотря на то, что практически все составы налоговых преступлений определены в Положении о налогах, УК этой страны содержит несколько норм, входящих в систему налогового деликтного права.

Германское законодательство среди правонарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, выделяет преступления - деяния, наказуемые лишением свободы на срок свыше одного года и деликты, наказуемые лишением свободы на срок менее одного года либо денежными наказаниями. К уголовным налоговым правонарушениям тесно примыкают налоговые административные правонарушения, например, уклонение от уплаты налогов по легкомыслию. Взыскание не назначается, если виновный сообщит о допущенных неточностях до того, как ему станет известно о возбуждении уголовного или административного преследования).

Согласно германскому Положению о налогах 1977 г. (§ 374) уголовная ответственность предусмотрена также за помощь в сбыте товаров, укрытых от

468 налога на потребительские товары или таможенных платежей.

Специальным органом министерства финансов ФРГ, в компетенцию которого входят вопросы практической реализации налоговой политики страны, является налоговая полиция - «Штойфа». Оперативно-розыскные подразделения и следственный аппарат «Штойфы» занимаются расследованием правонарушений, связанных с сокрытием доходов и уклонением от уплаты налогов, а также под прокурорским надзором осуществляют специальные оперативные мероприятия по выявлению, предупреждению и пресечению различных видов преступлений в экономической сфере. Права и обязанности сотрудников «Штойфы», а также некоторые виды ответственности за совершение налоговых правонарушений и преступлений устанавливает Налоговый кодекс Германии.

Статьи 28-93 Налогового кодекса Германии определяют, что при проведении расследований по делам, связанным с нарушениями финансового и налогового законодательств, представители «Штойфы» имеют те же права, что и сотрудники полиции, руководствующиеся в своей деятельности соответствующими положениями уголовно-процессуального кодекса.

Вместе с тем, по заключению западных экспертов, оперативные возможности сотрудников «Штойфы» даже несколько шире, чем у служащих Федеральной уголовной полиции. В частности, статьи 399 и 404 Налогового кодекса предоставляют значительные полномочия налоговой полиции на проведение обысков и личных досмотров граждан, задержание подозреваемых лиц и конфискацию документов.

В соответствии со ст. 208 Налогового кодекса, руководство «Штойфы» имеет право назначать специальное расследование по любому факту нарушения налогового законодательства. При этом налоговая полиция наделена исключительным правом изъятия документов и получения необходимых ей сведений из практически всех государственных и частных учреждений страны, за исключением некоторых специальных служб. Начиная с 1989г., «Штойфа» имеет право контроля за деятельностью всех кредитно-финансовых институтов, что в ряде других стран рассматривается как нарушение банковской тайны.

Немецкие эксперты отмечают, что действующие статьи налогового и уголовного законодательств, а также традиционные криминалистические методы часто не являются эффективными в отношении юридически подготовленных профессионалов налоговой преступности, давно уже

469 выработавших приемы и способы противодействия обычным мерам налоговых расследований.

Рассматривая ответственность за налоговые правонарушения и преступления по законодательству Германии, необходимо отметить, что в немецкой судебной практике в делах по расследованию фактов уклонения от налогов различают следующие стадии правонарушений: -

уклонение от налогов - завершенное действие; -

попытка уклонения; -

подготовительные действия к уклонению от налогов.

В случае с фиксированными налоговыми ставками (подоходный налог, налог с оборота, с капитала, средств производства, с наследования) -завершенным действием считается сам факт неуплаты налога, т.е. невыполнение требования об уплате налога по истечении установленного срока. При этом началом срока считается время, когда в данном административном округе закончен процесс установления соответствующим финансовым органом этих налоговых ставок.

Попыткой уклонения от налога считается неуплата налога в период до наступления завершенности действия. Попытка уклонения от налога, как и само уклонение, подлежит наказанию. При отсутствии попытки уклонения, если имеют место лишь подготовительные действия по целенаправленному уклонению от налогов, они квалифицируются как подготовка к действию и наказанию не подлежат.

Например, неправильное ведение книг бухгалтерского учета или неправильное заполнение декларации не считается уклонением от налога. Уклонение от уплаты налога наступает с момента предъявления налоговому инспектору неправильно заполненных деклараций или бухгалтерских книг с преднамеренными искажениями. В судебном процессе при расследовании фактов уклонения от налогов различаются также непосредственное исполнение и соучастие. При этом соучастие может быть как непосредственное, так и опосредованное, например, подстрекательство к действию.

Исполнителями в делах по уклонению от налогов могут быть не только налогоплательщики, но и их законные представители, доверенные лица, представители органов налогообложения, другие юридические и физические лица, которые также подлежат наказанию - штрафу.

Уклонение от налога может выражаться в активных или пассивных

470 действиях. Активным действием считается представление неправильно заполненной налоговой декларации с целью занижения суммы, подлежащей налогообложению. К пассивным действиям относятся случаи непредставления декларации. Как в первом, так и во втором случае действия квалифицируется по статье 153 Налогового кодекса как уклонение от налогов, однако характер конкретных действий учитывается при вынесении приговора.

При расследовании дел различают также временное уклонение от уплаты налогов и постоянное уклонение. Если налогоплательщик вводит в заблуждение налоговые органы или затягивает сроки выплаты налогов, то это квалифицируется как временное уклонение от налогов. Такие правонарушения, равно как и занижение налоговой суммы не расцениваются как случаи основного состава уклонения от уплаты налогов. Некоторые немецкие юристы и эксперты по налогово-правовым вопросам считают, что неуплата налога ввиду отсутствия налоговой декларации со стороны налогоплательщика не должна быть уголовно наказуема, т.к. на практике довольно сложно определить, в каком случае речь идет о временном, а в каком случае о постоянном уклонении от уплаты налогов.

Таким образом, немецкое налоговое право предоставляет налогоплательщикам возможность в свое оправдание заявлять, что они лишь временно уклонялись от уплаты налогов или не представляли своевременно налоговую декларацию.

Важным является также установление точной суммы налоговой задолженности, поскольку от этого зависит мера наказания для налогоплательщика, нарушившего налоговое законодательство. Эта задача входит не в обязанности налогового инспектора или полицейского, а судьи, который рассматривает дело. Определяя сумму налоговой задолженности, судья не должен ориентироваться на суммы задолженности, выявленные до него налоговыми и правоохранительными органами.

Все приведенные выше положения, регулирующие ответственность за налоговые правонарушения, имеют (как, впрочем, и в судебных расследованиях по другим делам) правовое значение и влияют на выбор санкций.

Уклонение от налогов в Германии наказывается лишением свободы на срок до пяти лет, а также денежными штрафами в размерах, которые определяются с учетом величины суммы, полученной при уклонении от налогообложения. В настоящее время чаще применяется лишение свободы

471 условно от одного года до двух лет. В случаях значительного обогащения в результате уклонения от уплаты налогов, что считается злостным нарушением законодательства, возможно совмещение лишения свободы с денежным штрафом. В соответствии с § 370 Налогового кодекса, в особо сложных случаях предусмотрено лишение свободы сроком до 10 лет. Например, если лицо в результате уклонения от уплаты налогов получило доход в крупном размере и при этом использовало фальшивые документы.

При наказаниях, связанных с лишением свободы на срок свыше одного года виновным может быть запрещено работать в государственных учреждениях, участвовать в выборах. У них могут быть конфискованы товары, продукция и другие вещи, которые приобретались на деньги, вырученные от уклонения от уплаты налогов, а также транспортные средства, использовавшиеся при этих действиях. В этих случаях виновные могут быть лишены водительских прав, а также возможности заниматься прежней профессией.

Анализ деятельности налоговых органов Германии в последние годы дает основание считать, что накопленный ими положительный опыт может быть использован в России для совершенствования законодательства и практической деятельности органов по выявлению и пресечению правонарушений, связанных с уклонением от уплаты налогов.

Социологи и криминалисты Германии различают две основные причины уклонения от уплаты налогов: первая - дела фирмы идут слишком плохо, чтобы платить налоги, и вторая - дела фирмы идут слишком хорошо, чтобы платить налоги. Поэтому в налоговом розыске делят налогоплательщиков на три основные группы: предприниматели, уклоняющиеся от уплаты налогов с целью создания стартового капитала; предприниматели, уклоняющиеся от уплаты налогов с целью вложения сокрытых средств в дело, в расширение сферы деятельности фирмы; предприниматели, уклоняющиеся от уплаты налогов с целью ведения светского образа жизни. Разумеется, и меры наказания к представителям этих групп различны. Но к последним, как правило, применяются довольно жесткие меры.342

Не до конца систематизированным является законодательство об ответственности за налоговые преступления в Италии. Соответствующие

Налоговая полиция, 1996. №4

472 нормы могут содержаться в законах, декретах-законах (Декрет-закон от 14 января 1991 г.), декретах Президента Республики (Положение о взимании подоходного налога, утвержденное Декретом Президента Республики от 29 сентября 1973 г. № 602; Свод законодательных положений в области таможенных правил, утвержденный Декретом Президента Республики от 23 января 1973 г. №4 3, и др.).

Налоговые уголовные правонарушения здесь делятся на преступления (delitti - наказываются лишением свободы и штрафом) и уголовные проступки (contravvenzioni — наказываются арестом и возмещением убытков).

Итальянское налоговое законодательство допускает, что деяние, являющееся налоговым проступком, при определенных условиях становится преступлением. Так, в соответствии со ст. 97 Декрета Президента Республики «О взимании подоходного налога» от 29 сентября 1973 г. действия лица по совершению мошеннических операций со своим или чужим имуществом с целью избежать уплаты налогов составляют преступление, влекущее наказание в виде тюремного заключения на срок до 3 лет.

В Италии непредставление декларации о доходах является уголовным проступком и наказывается арестом на срок до двух лет или штрафом до 5 млн. лир, если незаявленный доход превышает 50 млн. лир, либо арестом от трех месяцев до двух лет и штрафом от 10 млн. до 20 млн. лир, если незаявленный доход превышает 100 млн. лир (Закон от 7 августа 1982 г. №516).К налоговым преступлениям относятся также изготовление, распространение, приобретение, хранение или использование изданных или поступивших в розничную торговлю без официального разрешения бланков для заполнения налоговых документов с целью уклонения от уплаты налогов (санкция - тюремное заключение на срок от шести месяцев до трех лет).