§ 1. Факторы, определяющие формирование горного права

Формирование горного права как отрасли права обусловлено определенными объективными и субъективными факторами. Во-первых, оно имеет однородную группу общественных отношений, которые составляют присущий этой отрасли права предмет правового регулирования, отличающийся по своему характеру и содержанию от предмета регулирования других отраслей права.

Во-вторых, горному праву соответствует особая система норм права, обладающих определенными специфическими особенностями. На современном этапе развития общественных отношений по использованию и охране недр законодательство о недрах и недропользовании является неотъемлемой и составной частью всего комплекса законодательства Республики Казахстан. Оно, прежде всего, представляет собой совокупность актов, регулирующих отношения, связанные с управлением, использованием и охраной месторождений полезных ископаемых для обеспечения страны минерально-сырьевыми ресурсами. Законодательство о недрах включает нормативные акты, регулирующие обширную область общественных отношений по поискам и разведке месторождений, учету и утверждению запасов полезных ископаемых, передаче разведанных месторождений в промышленную разработку, выдаче горных отводов на право добычи полезных ископаемых, охране права собственности и права пользования недрами. Законодательство о недрах регулирует также отношения по государственному геологическому изучению недр, строительству подземных сооружений для хранения нефти, газа, спуска сточных вод и т.д.

В-третьих, у горного права имеется особая общественно-политическая и экономическая значимость.

В-четвертых, горное право обладает своеобразным методом правового регулирования, под которым понимается специфический способ воздействия на поведение участников общественных отношений по использованию и охране недр.

Горное право — это система установленных и санкционированных государством норм, регулирующих отношения по использованию и охране недр и некоторые другие, тесно связанные с ними отношения, возникающие по поводу недр.

Недра по-разному служили человеку на разных этапах общественного развития, ибо степень использования обществом предметов и сил природы определяется не законами природы, а законами развития общества. При этом на протяжении многих веков недра не рассматривались как самостоятельный природный объект. Соответственно, горное право в таком виде, в каком оно функционирует в настоящее время, сложилось не сразу. Оно прошло сложный путь развития.

В процессе развития экономических отношений недра приобретают новые качества в общественном производстве и становятся не только естественным условием и предпосылкой труда, но и средством труда в собственном смысле в горной промышленности. Вместе с тем не при всяком общественном устройстве, даже при высоком развитии техники, может осуществляться планомерное, научно-обоснованное освоение недр земли. Признание недр вместе с водами неотъемлемой частью поверхности земли (принцип акцессии) и частная собственность на них, ограничивают развитие горной промышленности как самостоятельной, особой отрасли хозяйства.

Современное горное законодательство многих развитых стран рассматривает недра составной частью и нераздельным элементом права частной собственности на землю. Английские и американские

землевладельцы могут запретить поиски, разведку и разработку месторождений полезных ископаемых любому лицу, в том числе и государству. Как гласит закон Англии, право землевладельца распространяется в глубь до середины земли и вверх до неба.

По мере развития производительных сил и рыночных отношений экономические противоречия между землевладельцами и горнопромышленниками, обусловленные признанием права на недра нераздельным элементом права частной собственности на землю, становятся одним из главных противоречий рыночной экономики. Г орнопромышленник не может мириться с монопольным положением земельных собственников на недра. Ему нужны какие-то меры, которые обеспечивали бы свободное проникновение капитала в горную промышленность и способствовали бы тем самым развитию в ней рыночных отношений. Напротив, землевладелец не желает уступать свои позиции и предъявляет новые требования по увеличению горной ренты.

В результате борьбы за недра земли между землевладельцами и недропользователями в условиях научно-технического прогресса и развития рыночных отношений в странах с развитой рыночной экономикой происходит ограничение правомочий земельных собственников и вводится так называемая система «горной свободы».

При горной свободе интенсивно развиваются производительные силы общества.

Вместе с тем принцип горной свободы не решает в полной мере проблему отделения права на недра от права на поверхность. Ибо и при этой системе право частной собственности на землю выступает тормозом на пути развития горной промышленности. Как результат, горное право не выступает в качестве полнокровной отрасли в системе права.

Принцип отделения права на недра от права на поверхность впервые получил законодательное закрепление в декрете «О земле» от 26 октября 1917 г. Декрет отменил право частной собственности на землю и заменил ее всенародной государственной собственностью. Все недра земли, воды, леса и живые силы природы перешли в собственность государства.

Национализация недр тесным образом связана с национализацией земли, вод и лесов. Она была одним из мероприятий по преобразованию частной собственности на основные средства производства в общенародную. Вместе с тем здесь следует обратить внимание на одно обстоятельство, которое имеет важное значение для вопроса о правовых основах отделения недр от поверхности земли в качестве самостоятельного объекта хозяйствования.

Недра земли в силу своего исключительного положения в системе основных средств производства не были переданы в распоряжение местных органов власти. Поэтому управление ими было сосредоточено в центральных органах. Далее, поскольку разработка недр земли связана с горной промышленностью, государство не передавало недра в бессрочное пользование отдельных хозяйств. Отсюда национализация недр имела свои особенности по сравнению с национализацией земной поверхности. В ч.

В качестве особенности национализации недр необходимо также отметить, что порядок пользования недрами создавался несколько позднее, чем порядок пользования землей.

Передавая недра земли не только в собственность, но и в пользование государства, в первых же декретах законодатель признал, что в советском государстве недра не рассматриваются как принадлежность земли, а подчиняются особому правовому режиму. В противном случае право пользования недрами следовало бы определить составной частью правомочий землепользователей.

Оценивая принцип отделения права на недра от права на поверхность земли с позиций сегодняшнего дня, нельзя не отметить его исключительно важную роль в развитии горной промышленности в бывшем Союзе ССР. Он дал возможность государству организовать научное изучение геологического строения территории страны, осуществлять комплексную разведку месторождений полезных ископаемых с целью создания минеральносырьевой базы для индустриализации страны. Благодаря этому принципу отношения по использованию и охране недр стали носить самостоятельный характер, урегулированных в связи с этим органической совокупностью правовых норм, ядром которой является законодательство о поиске, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых.

Однако законодательство о недрах бывшего Союза ССР в силу особого характера политического режима того времени не могло с точной последовательностью и планомерностью проводить идею самостоятельности недр и использовать все вытекающие отсюда выгодные последствия по разработке месторождений полезных ископаемых.

Не было должной последовательности в использовании частной инициативы в горном деле, допущении иностранных инвесторов к освоению недр. Так, до 1920 г. с разрешения соответствующих государственных органов к геологическому изучению и разработке месторождений могли быть допущены частные, в том числе иностранные юридические и физические лица. Однако декрет «О недрах земли», принятый СНК РСФСР в 1920 г.^{[43] [44], отменил все акты и договоры частных лиц на недра и установил монопольное положение государства в отношении добычи полезных ископаемых в лице Г орного Совета ВСНХ, на который возлагались обязанности по эксплуатации недр и распределению добытых ископаемых. Наряду с этим он также должен был осуществлять надзор за горно-промысловыми операциями.}

Декрет «О недрах земли» и «Инструкция о порядке отвода для нужд

44

горной промышленности поверхности и недр земных» значительно ограничили систему горной свободы, установив особый порядок поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. Г орная свобода допускалась лишь в отношении поиска полезных ископаемых, не влекущего за собой земляных работ и рубки леса и заключающегося только в поверхностном обзоре местности.

Однако острая потребность в увеличении геолого-разведочных работ и создании разветвленной сети горной промышленности не могли примириться с идеей ограничения частной инициативы в горном деле. Поэтому в 1921 г. во изменение ст. 3 Декрета «О недрах земли» всем гражданам и их объединениям было предоставлено право производить на общественных землях поиски, разведку и добычу золота, платины и арендовать у государства золотоплатиновые предприятия и прииски. В связи с этим ВСНХ предписал установить, какие предприятия находятся в исключительной эксплуатации государства, а какие могут быть сданы частным лицам на определенных условиях.

В дальнейшем система горной свободы была распространена и на другие ископаемые, потому что с каждым открытием новых неизвестных месторождений государство приобретало дополнительные материальные богатства, что особенно было важно в период восстановления народного хозяйства. Поэтому Положение «О недрах земли и разработке их», принятое в 1923 г., законодательно закрепило принцип горной свободы и предоставило право производства поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых всем гражданам и юридическим лицам (в том числе и иностранным юридическим и физическим лицам)^[45].

Система горной свободы получила дальнейшее развитие в Горним положении Союза ССР, принятом ЦИК и СНК СССР 9 ноября 1927 г.^{[46] [47]} Горное положение сохранило принцип горной свободы, предоставив всем гражданам и юридическим лицам заниматься поисками, разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых.

Вместе с тем Горное положение было принято в тот период, когда в бывшем Союзе ССР начал набирать силу тоталитарный режим. В результате нормы Г орного положения, будучи формально не отмененными, фактически не применялись. По существу, в течение почти 50 лет отсутствовал нормативный акт, регулирующий отношения по использованию и охране недр, это не могло не сказаться как на эффективности пользования недрами, так и на развитии правовой мысли в этой области.

В 1975 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и

47

союзных республик о недрах и в соответствии с ними — Кодексы о недрах союзных республик.

Основы законодательства о недрах предоставили решение всех важных вопросов пользования недрами центральным органам. Союзные республики, но существу, были полностью отстранены от участия в управлении недрами, содержащими необщераспространенные полезные ископаемые. Собственниками недр фактически выступали союзные министерства и ведомства. Лишь развал бывшего Союза ССР и получение независимости дали возможность Казахстану и другим бывшим союзным республикам распоряжаться своими природными богатствами.

Получение независимости Республикой Казахстан положило начало новому этапу в развитии горного права. Декларация «О государственном суверенитете Казахской ССР», Закон «О государственной независимости республики Казахстан» и другие нормативные акты рассматривают недра самостоятельным природным объектом, а право пользования недрами самостоятельным правовым институтом. Законодательство Казахстана, признавая недра материальной основой суверенитета Республики, восприняло систему горной свободы и допускает к поискам, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых всех граждан и предприятия, в том числе иностранные юридические и физические лица. Все это способствует повышению эффективности пользования недрами и создает условия для дальнейшего развития горных отношений.

В странах СНГ недра также объявлены самостоятельными объектами права. В Российской Федерации, на Украине и в других государствах ближнего зарубежья получение горного отвода не влечет за собой автоматического получения земельного отвода. В свою очередь, наличие права на земельный участок не дает оснований землепользователю приступить к добыче обнаруженных на его участке полезных ископаемых. Для этого необходимо в установленном порядке оформить горный отвод.

Итак, главным и определяющим фактором, формирующим горное право как отрасль права, является наличие недр как особого природного объекта. Нормы горного права имеют задачей регулирование отношений по использованию и охране недр. С учетом этого и строятся цели и задачи данной отрасли права.