§ 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации

Рассмотрим общетеоретическое понимание таких двух значимых для анализа понятий, как «фактор» и система». Фактор - это сила влияния, причина, определяющая связи между переменными величинами. Без учета факторов не может обойтись ни одна наука, без них трудно действовать и на практике. Это касается всех видов деятельности, в том числе законотворчества. Ю.А. Тихомиров и Ю.П.Орловский выделяют три группы факторов, влияющих на развитие законодательства: факторы, определяющие предмет законодательного регулирования; факторы, выражающие позиции участников законодательной деятельности; факторы собственно юридического характера»31. Удельный вес и соотношение названных факторов может меняться.

Признаки и обязательные элементы правовой системы соответствуют общепринятому понятию системы, данному в словаре русского языка: «Система — нечто целое, представляющее собой единство закономерно

31 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. - М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 29.

расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое»32. В соответствии с определением Г.В. Мальцева, правовая система выступает как «внутренне расчлененное иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления.

Различия в правовых системах субъектов Российской Федерации, между ними и федеральной правовой системой обусловлены целым комплексом причин, которые вызваны, в первую очередь, сложностями переживаемого Российским государством периода, когда на протяжении 90- х гг. XX в. происходили коренные преобразования, затрагивавшие все составляющие формы Российского государства: и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Все это не могло не отразиться на состоянии правовых систем субъектов Российской Федерации. Противоречивость государственной жизни неминуемо влечет за собой противоречивость законодательства.

Это вызвано рядом причин. Среди них и неравномерность экономического развития регионов, наличие явных и латентных этнонациональных противоречий, несовершенство федеративных отношений, живучесть, с одной стороны, иждивенческих тенденций, и 32

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1987. С.

624. 33

Мальцев Г.В. Государственность и право республики в составе Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции (10—11 апреля 1996 г., г. Нальчик). Ростов н/Д., 1996. С.5.

открывшиеся, с другой стороны, возможности решать свои проблемы за счет других.

Перечисленные проблемы проявились во всей своей остроте с самого начала реализации субъектами Российской Федерации предоставленной им федеральной Конституцией возможностей широкой правотворческой деятельности. Очевидно, что решение этих проблем можно опираться на ряд принципов, позволяющих ввести правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации в общегосударственное русло.

В качестве принципов формирования правовых систем субъектов Российской Федерации выделим: 1.

Закрепление и признание в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о верховенстве федеральной Конституции и федерального законодательства. 2.

Использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов субъектов Федерации. 3.

Учет законодательных актов других субъектов Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного региона различий между законодательными актами различных субъектов Федерации. 4.

Соблюдение механизмов обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам. 5.

Безусловное исполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или иной акт противоречащим федеральному законодательству.

Именно при соблюдении указанных принципов можно говорить о поэтапном превращении законодательства того или иного субъекта Федерации, в настоящее время представляющего зачастую эклектичный набор правовых актов, в строгую правовую систему, органично вписывающуюся в единую правовую систему России.

Действительно, совокупность нормативно-правовых актов, принимаемых органами государственной власти и управления субъектов Российской Федерации, образует подчиненную принципам общефедерального права автономную систему законодательства. В учредительных актах различных субъектов Федерации этот институт именуются по-разному: «правовая система субъекта Федерации», «система законодательства», «единая система правовых актов субъекта Федерации». Разночтения в терминологии обусловлены отсутствием единого понимания процесса формирования систем законодательства в субъектах Федерации. Разрешение проблемы видится в безусловном признании субъектами Федерации своей подчиненной роли по отношению к федеральной правовой системе, с одной стороны, и в признании Федерацией права своих субъектов на значительную долю автономности при формировании своих систем законодательства — с другой.

Предстоит ответить на вопрос: объясняются ли несоответствия конституционных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и законодательству внеюридическими характеристиками: экономическими, политическими, социальными?

Разрешение данной задачи предполагает объединение различных типов регионов, анализ складывающихся в них правовых и политических систем, рассмотрение каждой из определенных групп субъектов Федерации как некоей общности, которая характеризуется общими признаками.

1. Исторический опыт, прежде всего, наличие опыта самостоятельной государственности, автономии в структуре Союза ССР. Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально- экономической, политической и правовой систем, а главное - с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности. 2.

Этнокультурные различия. Национально-конфессиональная ситуация в России - один из значимых факторов, определяющих правовое развитие страны, в целом, и правовых систем субъектов Российской Федерации, в частности. В области законотворчества проблема формулируется следующим образом: дают ли национальные и конфессиональные особенности большинства или меньшинства населения субъекта федерации на получение каких-либо привилегий. Если да, то где предел этих привилегий, за которым опасные тенденции для развития Российской государственности. Очевидно, что этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами населения соответствующей республики. Но среди этих общих интересов - безусловное сохранение неприкосновенности и целостности государства, его устойчивое развитие, а не разрушение. 3.

Политическая система региона. Различия политической направленности федерального центра и регионов приводят не только к особенностям взаимоотношений их между собой по условным линиям «президент-демократ / красный пояс», или «президент-государственник / губернатор-либерал» и т.д., но и к различиях в правовых подходах, которые находят свое закрепление в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в их нормативных правовых актов. 4.

Масштаб региона, измеряемый по целому ряду показателей: количество населения, экономический потенциал, доля в общем производстве, стратегическое положение территории.

Экономическое состояние региона, доля в валовом внутреннем продукте государства, сбалансированность народнохозяйственной структуры. Одной из особенностей Российской Федерации от других федеративных государств является разнообразие ее регионов, в том числе и по критерию экономического развития. По уровню своего развития регионы России всегда сильно различались, но лишь коренное изменение политики в области статистики в 1990-е гг. позволило реально оценить огромный размах этих различий. Более того, различия в уровне экономического развития с начала 1990-х гг. постоянно возрастают. Поэтому можно утверждать, что этот фактор играет значительную дифференцирующую роль в особенностях конституций (уставов), нормативных правовых актов субъектов Федерации. Значение этого фактора возрастает. 6.

Финансовая самодостаточность региона. Значительное внимание в современной теории и практике федерализма уделяется вопросам бюджетного федерализма. Очевидно, что власти - регионов-доноров федерального бюджета могут позволить себе большую степень автономности, в том числе и в правотворческих вопросах, нежели регионы- получатели помощи.

7. Социальное состояние региона (развитие системы здравоохранения и образования, уровень преступности и т.п.)

Социально-экономические и политические условия регионов определили, во многом, особенности текстов конституций и уставов и, следовательно, их отклонения от Основного закона страны. Именно среди республик с относительно небольшой долей русского населения находится большинство самых «злостных» нарушителей Конституции Российской Федерации.

В условиях ослабления роли Центра в 1990-е гг., именно республики получили значительно больше суверенитета, чем края и области. Естественно, что менее «руссифицированные» республики получили больше возможностей. Основанием этому послужили реальные и мнимые угрозы возникновения или обострения национальных и/или конфессиональных проблем, невозможность принятия ряда решений лишь для отдельных республик и т.д. Хорошей иллюстрацией является разница в названии основного закона субъекта: в республиках это конституции, у остальных субъектов Федерации - устав; глава республики - президент, а края или области - губернатор, глава администрации.

Очевидно, что и конституция, и президент - это термины более присущие независимым странам, чем их частям. Именно особые права республик (несмотря на декларированное в Конституции Российской

Федерации равноправие всех субъектов) позволили говорить о России как об асимметричной федерации.

В значительной мере уверенно можно говорить о существовании связи между уровнем социально-экономического и политического развития регионов и интенсивностью отклонений их основных законов. По абсолютным значениям показателей эту связь можно считать слабой. Имеющиеся данные позволяют говорить о том, что, возможно, более развитые регионы (менее зависимые от сельского хозяйства, с относительно высоким душевым уровнем потребления, меньшей зависимостью от федерального бюджета и т.п.) менее склонны нарушать Конституцию Российской Федерации. Кроме того, население таких законопослушных регионов несколько более политически активно, более склонно поддерживать Центр, что проявилось например, в голосовании при принятии действующей Конституции Российской Федерации.

Относительно большая законопослушность развитых субъектов может быть объяснена следующим образом. Обладая значительным интеллектуальным потенциалом, они находят возможности блюсти свои интересы, не выходя за рамки действующей федеральной Конституции. Эти регионы особо заинтересованы в единстве страны, хотя бы с экономической точки зрения, в наличии единого рынка без всяких барьеров. Итак, более развитые (в социально-экономическом и политическом плане - регионы более склонны поддерживать Центр и его решения, что проявилось и в текстах их основных законов. Но столь же логично ждать от этих субъектов и большей степени самостоятельности. Очевидно, что экономически развитые республики (такие как Татарстан и Башкортостан) склонны нарушать Конституцию Российской Федерации, но это скорее связано с наличием у них статуса республик, то есть с фактором национальным.

В субъектах Российской Федерации конституционная реформа характеризуется некоторыми существенными особенностями. Как правило, она следует за конституционными преобразованиями на федеральном уровне. Вместе с тем для современной Российской Федерации характерен и так называемый «встречный конституционно-образовательный процесс», когда конституционная реформа в субъектах Российской Федерации нередко осуществляется с опережением по отношению к федеральному конституционно-правовому процессу. Это имеет под собой не только политические, но и правовые мотивы: Конституция Российской Федерации является, как известно, жесткой Конституцией, ее изменение возможно в усложненном порядке и не случайно пока в Конституцию 1993 г. не внесено ни одной поправки, хотя такие предложения стали высказываться представителями определенных политических сил буквально на следующий день после ее принятия; в то же время конституции и уставы субъектов Российской Федерации в большинстве своем относятся к числу гибких конституционных актов. В частности, в течение последнего времени, начиная с июня 2000 г., многие конституционные (уставные) акты субъектов Российской Федерации претерпели изменения, хотя в Конституцию Российской Федерации такие изменения не вносились.

В современной государственно-правовой практике особое внимание приковано к проблеме соответствия закрепленного в конституциях республик-субъектов Российской Федерации их правового статуса Конституции Российской Федерации. Анализируя вопрос соответствия конституций республик в составе Российской Федерации федеральной Конституции, следует иметь в виду, что если уставы краев и областей принимались после вступления в силу федеральной Конституции, то конституции ряда республик были приняты до декабря 1993 г. По времени принятия конституции можно классифицировать по следующим группам. 1.

Конституции автономных республик, принятые после принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Формально лишь в Чувашской Республике и Республике Карелия и поныне действуют конституции, принятые в 1978 г. Естественно, ныне в указанные конституции внесено множество поправок, дополнений и замечаний. Так, Конституция Чувашской Республики 1978 г. действует с изменениями и дополнениями от 3 ноября 1989 г., 29 августа 1991 г., 23 октября 1991 г., 15 февраля 1992 г., 24 ноября 1993 г. Конституция Республики Карелия 1978 г. действует с изменениями и дополнениями от 16 января 1984 г., 1 ноября 1989 г., 8 августа 1990 г., 26 марта 1991 г., 13 ноября 1991 г., 28 ноября 1992 г., 16 февраля 1993 г., 6 апреля 1993 г., 28 сентября 1993 г., 24 декабря 1993 г., 20 января 1994 г. Тем не менее общая структура основных законов республик, их теоретическая схема остаются прежними. 2.

Принятые в период после прекращения существования Союза ССР в декабре 1991 г. и до принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Это конституции Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. с изменениями и дополнениями от 20 апреля 1994 г., Республики Татарстан от 30 ноября 1992 г., с изменениями и дополнениями от 30 ноября 1994 г. и 1 октября 1997 г., Республики Тыва от 21 октября 1993 г. (действие прекращено по итогам референдума 2001 г. и принятия текста новой Конституции республики), Чеченской Республики от 12 марта 1992 г. (юридическая полноценность или ничтожность внесения в нее изменений и дополнений от I ноября 1996 г. и 3 февраля 1997 г. - предмет отдельной дискуссии).

Две вышеперечисленные категории конституций были приняты до принятия Конституции России, и, следовательно, именно здесь особенно остро стоит проблема приведения их в соответствие с действующей Конституцией России. Зачастую в них применяются иные теоретические установки, правовые схемы, которые прямо вступают в противоречие с федеральной Конституцией.

3. Оптимальным вариантом представляется принятие конституций республик — субъектов Российской Федерации после принятия федеральной Конституции. Именно тогда были приняты конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г., Республики Бурятия от 2 февраля 1994 г., Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г., Республики Коми от 17 февраля 1994 г., Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г., Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г., Республики Северная Осетия—Алания от 12 ноября 1994 г., Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. К этой же группе относятся «молодые» республики, преобразованные из автономных областей в соответствии с Постановлением III (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР и Федеративном Договоре» и законами РСФСР о преобразовании Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР. 10 марта 1995 г. была принята Конституция Республики Адыгея, 25 мая 1995 г. — Конституция Республики Хакасия, 5 марта 1996 г. — Конституция Карачаево-Черкесской Республики, 7 июня 1997 г. — Конституция Республик Алтай.

Следовало бы ожидать, что конституции, перечисленные в последней группе, должны были избежать открытого противоречия федеральной

Конституции. Однако их правовой анализ показывает, что в них есть немало положений, подлежащих изменению. Таким образом, в 19 (из 21 республик — субъектов Российской Федерации) конституционные акты были приняты или существенным образом изменены уже после принятия Конституции РФ 1993 г.

Если основу республиканского законодательства составляют конституции республик - субъектов Российской Федерации, то в основе процесса формирования правовых систем областей и краев закономерно находятся их уставы34. Статус устава по определению выше, чем статус любого закона субъекта Федерации. Поэтому после принятия устава вся нормативно-правовая база области должна быть приведена в соответствие с ним. Однако зачастую законы, разработанные и принятые до устава области, противоречат ему и нуждаются в соответствующем изменении. С очевидностью становится вопрос о контроле за соответствием уставам краев и областей региональных нормативно-правовых актов. Именно это предназначение надлежит исполнить уставным судам в краях и областях.

Первым попытку принять основной закон области предпринял Вологодский областной Совет народных депутатов созыва 1991-1993 годов. Тогда на обсуждение областной общественности был вынесен проект Конституции Вологодской области. С приостановлением деятельности и роспуском Совета идеи областного суверенитета перестали занимать руководителей региона. А 14 сентября 1995 г. Законодательным Собранием Вологодской области был принят Устав Вологодской области, в статье 2

34 Анализ ряда республиканских конституций и уставов см.: Жуков Д.В. и др. Обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации. — В сб.: Федеративное устройство. М., 1995. С. 5-42; Умнова И.А. Устав области (края): Первый опыт. М., 1995 и др.

закрепивший, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации область обладает всей полнотой государственной власти».

Среди уставов краев и областей наиболее сбалансированным представляется Устав Волгоградской области, принятый 11 июля 1996 г.. Так, устав Волгоградской области содержит 6 глав и 62 статьи. В нем определяется статус области, закрепляется ее территория, административно-территориальная структура. В уставе определена компетенция представительного органа власти — областной Думы, высшего должностного лица области — главы Администрации, исполнительного органа — Администрации Волгоградской области. Самостоятельные главы Устава посвящены собственности, финансам и налогам Волгоградской области. Отдельная глава определяет основы местного самоуправления в области.

В развитие Устава был принят целый ряд законов области: «Об организации местного самоуправления в Волгоградской области», «О Волгоградской областной думе», «О выборах Главы Администрации Волгоградской области», «О выборах депутатов органов местного самоуправления", «О выборах депутатов Волгоградской областной думы», «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области», «О государственной службе Волгоградской области», «О муниципальной службе Волгоградской области» и другие.

Процессы формирования в регионах собственных правовых систем способствовали созданию целостной системы публичной власти в соответствующих регионах. В этом находит свое отражение проблема, что само по себе становление и обретение российскими регионами статуса so

субъектов Российской Федерации в большой степени должно рассматриваться как правовая проблема. Их развитие и взаимоотношения с Центром - это отношения, которые должны иметь, прежде всего, правовое содержание, хотя практика свидетельствует об обратном: конституционно- правовые ценности федеративных отношений нередко отдаются в жертву политическим интересам, что в особой степени характерно для переходных периодов социальных преобразований.

В связи с формированием и развитием законодательства субъектов Российской Федерации возникает также вопрос, который имеет как доктринальное, так и практическое значение: возможно ли говорить о наличии у субъектов РФ собственной правовой системы? Многие специалисты исходят из того, что корректно говорить лишь о существовании региональной системы законодательства а не правовой системы субъектов РФ. Думается, что наличие региональной правовой системы допустимо, но это ни в коей мере не должно вести к ее обособлению от национальной (общефедеральной) правовой системы. В учредительных актах различных субъектов Федерации этот институт именуются по-разному: «правовая система субъекта Федерации», «система законодательства», «единая система правовых актов субъекта Федерации».

По мнению Г.В. Мальцева, «Многие субъекты Российской Федерации, принявшие свои конституции и уставы, не опираются на категорию «правовая система субъекта федерации», и, значит, по существу упустили возможность превратить ее в четкое конституционное понятие... В большинстве республик, краев, областей и иных субъектов федерации, по- видимому, не созрело еще понимание того, что они создают собственную правовую систему, которая, несмотря на единую тесную связь с федеральной правовой системой, вместе с тем самостоятельна.

вырабатывает собственные автономные требования связности и непротиворечивости правовых норм, согласованности регулирования различных отраслей, подотраслей и институтов права»35. М.В. Баглай утверждает, что субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (уставы), законы, подзаконные акты36.

Субъекты Российской Федерации обладают собственной правовой системой лишь в той мере, в какой могут получать реализацию их законодательные полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также в рамках так называемой «остаточной» компетенции субъектов Российской Федерации. С другой стороны, сами по себе федеративные отношения могут строиться только на основе единой правовой системы, в которой, в свою очередь, должны быть реализованы федеративные принципы. Таким образом, эти понятия вне взаимодополняющей связи не могут быть выявлены и определены в достаточно полной мере.

«Остаточный» принцип предопределяет объективные сложности формирования и развития региональной системы законодательства. Правовая система субъектов Федерации определяется прежде всего федеральным законодательством, распространяющимся на все субъекты Федерации. У федерального и регионального законодателя есть свои «ниши» правового регулирования.

Правовая система субъектов Российской Федерации имеет в своей основе конституционные начала. Их формирование и развитие - важная 35

Мальцев Г.В. Государственность и право республики в составе Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции (10-11 апреля 1996 г., г. Нальчик). Ростов н/Д, 1996. С. 4. 36

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 318.

проблема конституционно-правовой реформы в соответствующих субъектах.

Существование правовой системы субъекта Российской Федерации можно определить как правообязанность субъекта Федерации. Субъект Федерации не только вправе, но и обязан иметь «основной закон (конституцию, устав), законы и иные нормативные правовые акты»37.

Анализ норм федеральной Конституции позволяет классифицировать нормативные правовые акты, принимаемые субъектом РФ, по следующим основаниям:

1. Ведущей классификацией является подразделение нормативных правовых актов субъектов РФ в зависимости от формы документа. Однако по данному признаку в правовой литературе дается несколько классификаций. Например, А.Н. Лебедев делит все акты на: ?

основные законы; ?

законы; ?

постановления, распоряжения, указы и иные нормативные правовые акты, принимаемые законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти; ?

договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; органами государственной власти субъекта Российской Федерации и субъектов международного права; между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ?

соглашения между органами исполнительной власти Федерации и ее субъекта38.

37 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М, ИГЛ РАН, 1999. С. 90. 34 Там же. С. 91.

Н.А. Михалева выделяет иную классификацию: законы, республиканские кодексы, подзаконные нормативные акты, соглашения о делегировании полномочий центру и другим субъектам Федерации, межреспубликанские договоры и правительственные соглашения, постановления республиканских конституционных судов, сопутствующие

39

акты .

2. По сферам регулируемых общественных отношений. Все нормативные правовые акты, принимаемые субъектом Российской Федерации, разделяются на две группы: на акты, принимаемые по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 76) и акты, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 76). Акты, принимаемые по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, не нуждаются в согласовании с федеральными органами государственной власти, и потому субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает, какую юридическую форму он должен иметь, какие общественные отношения и в каком объеме регулировать.

Особое место в системе нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, если исходить из указанного выше основания классификации, занимает основной закон (конституция, устав) субъекта Российской Федерации. В настоящее время все субъекты Российской Федерации приняли свои основные законы. Это позволяет считать, что в субъектах Российской Федерации формируется, в зависимости от названия основного закона субъекта Российской Федерации, конституционное или уставное право.

39 Михалева Н.А. Координация правотворчества в Российской Федерации. М., 1996 С. 20.

Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 5 и в части 1 статьи 72 выделяет конституции республик и уставы краев, областей, автономной области и автономных округов как акты особой правовой природы, которые носят учредительный характер, определяют конституционно-правовой статус субъектов РФ, составляют основу правовой системы РФ и ее субъектов. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации представляют собой акт учредительной власти, они выполняют функцию учреждения республик, краев, областей, автономных образований как субъектов Российской Федерации, определяют их природу и символы, административно-территориальное устройство, систему органов государственной власти и местного самоуправления, гарантии конституционных прав и свобод граждан.

С одной стороны, Конституция Российской Федерации относит основной закон субъекта Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации, поскольку субъект Российской Федерации самостоятелен в его принятии, отсутствует процедура согласования, утверждения или одобрения со стороны Федерации. С другой стороны, название основного закона субъекта Российской Федерации (конституция, устав) и содержание его норм должны соответствовать нормам Конституции Российской Федерации в части установления статуса субъекта РФ (пункт «а» части 1 статьи 72). Поэтому содержание норм основного закона субъекта Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Таким образом, основной закон субъекта Российской Федерации одновременно является как предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации (порядок принятия, изменения),

Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 5 и в части 1 статьи 72 выделяет конституции республик и уставы краев, областей, автономной области и автономных округов как акты особой правовой природы, которые носят учредительный характер, определяют конституционно-правовой статус субъектов РФ, составляют основу правовой системы РФ и ее субъектов. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации представляют собой акт учредительной власти, они выполняют функцию учреждения республик, краев, областей, автономных образований как субъектов Российской Федерации, определяют их природу и символы, административно-территориальное устройство, систему органов государственной власти и местного самоуправления, гарантии конституционных прав и свобод граждан.

С одной стороны, Конституция Российской Федерации относит основной закон субъекта Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации, поскольку субъект Российской Федерации самостоятелен в его принятии, отсутствует процедура согласования, утверждения или одобрения со стороны Федерации. С другой стороны, название основного закона субъекта Российской Федерации (конституция, устав) и содержание его норм должны соответствовать нормам Конституции Российской Федерации в части установления статуса субъекта РФ (пункт «а» части 1 статьи 72). Поэтому содержание норм основного закона субъекта Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Таким образом, основной закон субъекта Российской Федерации одновременно является как предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации (порядок принятия, изменения), ?

принимаемые субъектом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Эти акты принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 76)

5. По юридической силе нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, могут быть разделены на три группы: ?

основные законы (конституции, уставы), которые занимают высшее место в иерархии нормативных актов субъекта Российской Федерации40; ?

законы, имеющие верховенство над иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации; ?

подзаконные акты, которые должны соответствовать основным законам и законам субъекта Российской Федерации.

Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и необходимостью сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов, с другой.

Опасность сложившегося положения состоит в следующем:

40 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. 1. С. 35. 1)

Открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служит основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране. 2)

Расхождения в понимании статуса субъектов федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности. Самостоятельность субъектов федерации находит свое наиболее яркое и полное проявление при характеристике двух основополагающих моментов: закрепления системы органов власти и правового статуса собственности. Различия в регулировании права собственности в республиках приводят к усугублению нестабильности. Некоторые республики, как показал опыт, не в состоянии управлять собственностью, которую закрепили за собой.

Законность не может быть «калужской и казанской». Мы ничего не выиграли, разрушив устои единой правовой системы и подвергнув тем самым нашу государственность тяжким испытаниям, вплоть до угрозы ее уничтожения. Развитие подлинного федерализма требует формирования таких правовых систем в субъектах Российской Федерации, которые позволили бы создать конституционно-правовое обеспечение взаимоотношений федерального центра с субъектами Российской Федерации, а также отношений между самими субъектами. Это должно стать важнейшей предпосылкой сохранения России как единого государства, обеспечить эффективность экономических и политических преобразований, создать гарантии для духовного развития граждан, обеспечения их прав и свобод.