§ 2. Виды источников горного права

В зависимости от целевой направленности классификация источников горного права может быть проведена по юридической силе, органам правотворчества, в зависимости от круга регулируемых отношений и т.д.

По юридической силе источники горного права делятся на законы и подзаконные акты; по органам правотворчества — на акты, издаваемые:

1) высшими органами государственной власти и управления (Парламентом Республики Казахстан, Президентом Республики Казах - стан, Правительством Республики Казахстан);

2) центральными органами государственного управления (мини - стерствами, ведомствами);

3) местными представительными и исполнительными органами власти.

По форме акта источники горного права могут быть классифицированы

на: законы, указы, постановления, инструкции, правила, положения, решения и т.д. По сфере действия — республиканские и отраслевые. По степени обобщенности — кодифицированные, комплексные и т.д. Также в юридической литературе предлагается проводить классификацию источников горного права:

1) по видам пользования недрами — на акты, регламентирующие отношения, возникающие в процессе отдельных видов недропользования, в частности геологического изучения, разведки, добычи, строительства и эксплуатации объектов, не связанных с добычей;

2) по видам и группам полезных ископаемых — на нормативные акты, регулирующие разведку и добычу отдельных групп однородных полезных

82 83 84

ископаемых (в частности, в России приняты законы о газе , об угле , о

85

драгоценных металлах и драгоценных камнях ).

Указанные классификационные признаки и подразделение источников горного права на различные виды не заменяют, а дополняют друг друга. ^{[77] [78] [79] [80]}

Каждый из них характеризует ту или иную конкретную сторону нормативного акта, но, тем не менее, главным и основным критерием разграничения источников горного права является их классификация по юридической силе.

Закон занимает ведущее место в системе источников горного права. Это связано с тем, что он: во-первых, принимается Парламентом Республики Казахстан, который является единственным законодательным и высшим представительным органом государства; во-вторых, обладает высшей юридической силой; в-третьих, принимается в особом порядке. Верховенство закона и его высшая юридическая сила заключается в том, что все акты государственных органов должны строго соответствовать законам. Акты отдельных министерств, ведомств и местных исполнительных органов власти, противоречащие закону, не действительны.

Основным источником горного права является Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. Конституция РК предопределила принципиальную позицию законодателя по важнейшим вопросам правового регулирования отношений по использованию и охране недр. В ней содержится ряд статей, непосредственно устанавливающих основные положения горного права: ст. 6 Конституции РК закрепила право государственной собственности на недра и другие природные богатства^[81].

Основополагающее значение для горного права имеет конституционное положение, закрепляющее право граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду. Предоставляя право собственнику по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом, Конституция РК предупреждает: использование имущества не должно наносить ущерба экологической среде, нарушать права и охраняемые законом интересы граждан, юридических лиц и государства (ст. 18). К горному праву имеет прямое отношение ст. 1 Конституции РК, которая устанавливает, что гражданам Республики Казахстан гарантируется равенство прав и свобод независимо от расы, национальности, пола, языка, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, членства в общественном объединении, а также понесенного ранее уголовного наказания. Из этого положения вытекает, что все граждане Республики Казахстан обладают равной правоспособностью на обладание участком недр для разработки месторождений полезных ископаемых и для использования его в иных целях.

Наряду с конституционными законами важное место среди источников горного права занимают законы, специально регулирующие отношения по использованию и охране недр. Это, прежде всего, Указ Президента

Республики Казахстан (имеющий силу закона) "О недрах и

87

недропользовании", принятый 27 января 1996 г.

Указ состоит из десяти глав и семидесяти шести статей. В нем содержатся нормы о компетенции исполнительных органов в области недропользования; о праве недропользования; о контрактах на разведку и добычу. Большое внимание уделено вопросам предоставления права на проведение разведки, добычи и совмещенной разведки и добычи; охраны недр и окружающей среды; безопасности населения и персонала; о государственном фонде недр и т.д.

Ряд законов Республики Казахстан регулирует отдельные вопросы горных отношений. Так, Указ Президента Республики Казахстан

oo

(имеющий силу закона) от 28 июня 1995 г. № 2350 «О нефти» определяет правовые основы осуществления нефтяных операций на территории, находящейся под юрисдикцией Республики Казахстан, в том числе на море и во внутренних водоемах. Закон Республики Казахстан от 18 марта

OQ

1997 г. № 851 «Об экологической экспертизе» устанавливает

обязательность проведения государственной экологической экспертизы в процессе согласования контракта на проведение операций по

недропользованию и определяет ее основные задачи, условия и сроки проведения. Закон Республики Казахстан от 15 июля 1997 г. № 162-I «Об особо охраняемых природных территориях» определяет особенности охраны и использования участков недр, представляющих особую экологическую, научную, культурную и иную ценность.

Нормы права, регулирующие отношения по использованию и охране недр, содержатся и в других законодательных актах. Во-первых, это законодательные акты общеэкономического характера. Такие, как Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 г.^{[82] [83] [84] [85]; Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 г.}

2002. С. 210.

54-I «О валютном регулировании» ; Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 17 апреля 1995 г. № 2200 «О

93

лицензировании» ;и др.

Во-вторых, горные отношения регулируются и отдельными положениями инвестиционного законодательства, основу которого составляет Закон Республики Казахстан от 8 января 2003 г. № 373-II «Об инвестициях »^{[87] [88] [89].}

В-третьих, в виду тесной взаимосвязи природных объектов между собой, нормы экологического законодательства и земельного, водного, лесного законодательства также оказывают определенное влияние на регулирование отношений по использованию и охране недр. К числу наиболее значимых можно отнести Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. № 442-II и Водный кодекс Республики Казахстан от 9 июля 2003 г. № 481 -II.

Здесь следует отметить, что гражданское законодательство является своеобразным источником горного права. Значительная часть

нормативных актов, регулирующих отношения по использованию и охране природных ресурсов, в том числе и недр, в основном были приняты на начальном этапе перехода нашего государства к рыночным отношениям (в середине 90-х годов). Поэтому они во многом устарели и в должной степени не отражают специфику регулируемых им отношений. Природоохранительное законодательство слабо реагирует на то, каково состояние эксплуатируемых объектов природы, и каковы результаты этой эксплуатации. В законах не всегда предусматриваются реальные и достаточно конкретные меры за нехозяйское отношение к земле, недрам, лесам и водам со стороны юридических и физических лиц, в том числе и иностранных инвесторов. Поэтому в интересах развития и

совершенствования отношений по использованию и охране природных ресурсов для их регулирования в субсидиарном порядке применяются нормы гражданского законодательства.

В соответствии со ст. 1 Гражданского кодекса РК гражданским законодательством регулируются товарно-денежные и иные, основанные на равенстве участников, имущественные отношения, а также связанные с имущественными, личные неимущественные отношения. Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане, юридические лица, государство, а также административно - территориальные единицы. Гражданский кодекс значительно расширил сферу своего действия, включив в предмет своего регулирования и «иные основанные на равенстве участников имущественные отношения», поскольку некоторая часть отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды подпадает под это понятие, для регулирования этих отношений может применяться гражданское законодательство, но в случаях, когда указанные отношения не регулируются специальным законодательством. Субсидиарное применение гражданско-правовых норм к отношениям по использованию и охране недр в значительной мере восполняет пробел законодательства о недрах и недропользовании, особенно в той его части, где речь идет о договорном регулировании и о возмещении причиненного недрам экономического вреда.

Центральное место среди нормативных актов природоохранительной и природоресурсной направленности принадлежит Закону Республики Казахстан от 15 июля 1997 г. № 160-I «Об охране окружающей среды»^[90].

Четкое регулирование отношений по охране природных ресурсов является одной из важнейших гарантий обеспечения эффективности их использования. Действовавшие в этой области законодательные и другие акты не только не способствовали преодолению экологического кризиса, но во многих случаях явились причиной его наступления и расширения. Они, будучи порождением эпохи «застоя», в основном носили декларативный характер без соответствующего механизма реализации провозглашенных положений. Существенный недостаток законов, регулировавших природоохранительные отношения, заключался в том, что в них в недостаточной мере учитывались особенности отдельных регионов, природно-географические, экономические условия быта и обычаи народов Республики Казахстан как независимого государства.

В юридической литературе неоднократно высказывались предложения о необходимости принятия нового закона об охране окружающей природной среды, разрабатывались различные концепции и подходы для разрешения этой проблемы. Иначе говоря, в этих условиях сама жизнь выдвинула задачу разработки и принятия Закона Республики Казахстан об охране окружающей среды.

Создание любого закона, тем более акта, регулирующего приро - доохранительные отношения, всегда сложный процесс. Природа не признает национальных границ. Оздоровление окружающей среды, повышение плодородия земель, уменьшение потерь полезных ископаемых при их добыче — задача в одинаковой мере стоящая перед всеми государствами мира. Немало идей и положений, которые могут быть успешно реализованы (хотя бы разными способами и средствами) лишь общими усилиями.

В этих условиях принятие Закона об охране окружающей среды имело исключительно важное значение. Задачами данного закона являются:

- регулирование общественных отношений по охране окружающей среды в целях обеспечения благоприятной среды для проживания человека, рационального использования, воспроизводства и сохранения на более длительный срок природных ресурсов республики, оздоровления и улучшения окружающей среды, предотвращения вредного воздействия на нее вследствие осуществления хозяйственной и иной деятельности;

- охрана прав граждан, предприятий, учреждений и организаций в этой сфере отношений;

- установление мер ответственности за нарушение природоохранного законодательства;

- сохранение многообразия экосистем, уникальных природных объектов и связанного с ними культурного наследия;

- укрепление законности и правопорядка в данной сфере отношений.

Отдавая приоритет общечеловеческим ценностям в обеспечении

экологической безопасности и охране природных объектов, Закон об охране окружающей среды устанавливает, что если в международном договоре, заключенном республикой, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем законе, применяются правила международного договора.

Закон об охране окружающей среды — основной закон, определяющий правовые, экономические и социальные основы охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, он охватывает весь комплекс отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Данным законодательным актом прямо устанавливается, что в случае противоречия между ним и иным актом, содержащим нормы, регулирующие отношения по охране окружающей среды, последние могут применяться только после внесения в настоящий закон соответствующих изменений. Вопросы охраны и использования недр в части, не урегулированной законом об охране окружающей среды, регулируются соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан.

Следует отметить, что в юридической литературе слабо разработаны проблемы теории разработки природоохранительного законодательства, его соотношение с отраслевыми актами. Нет четкой ясности в вопросах об основных идеях, целях и мотивах, которые должны быть положены в основу природоохранительного законодательства. Встает проблема о выявлении назревших потребностей общества в необходимости данного закона в условиях формирования правового государства.

В системе «Закон об охране природы и отраслевые акты» первенство должно принадлежать первому. Ибо, закон об охране окружающей природной среды представляет собой комплексный нормативный акт, призванный охватить наиболее общие вопросы пользования и охраны всех видов природных ресурсов: земель, недр, лесов, вод, животного и растительного мира, атмосферного воздуха. Его основные положения должны найти отражение в отраслевых актах, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных видов природных ресурсов.

В литературе неоднократно делались попытки образовать в системе права две самостоятельные отрасли права: «природоохранительное» и «природоресурсное», и соответственно, две самостоятельные, аналогичные по названию, отрасли законодательства. Однако, они не получили широкой поддержки. Дело в том, что «охрана» и «пользование» настолько тесно связаны друг с другом, что существование одного немыслимо без другого. Правильным представляется мнение о том, что «не разрывать механически пользование от охраны, не противопоставлять их друг другу, а использовать природные ресурсы, оберегая их, — таково требование современности к природе»^[91]. Другими словами, охрана природы предполагает рациональное, комплексное и научно обоснованное ее использование. Без признания диалектической взаимосвязи между пользованием и охраной природных ресурсов трудно решить эту проблему.

На более низкой ступени системы источников горного права находятся подзаконные акты, играющие вместе с тем не последнюю роль в регулировании горных отношений. В системе источников горного права подзаконные акты составляют большую группу нормативных актов, регулирующих отношения по использованию и охране недр.

Характерными особенностями подзаконных актов является то, что они: 1) издаются как представительными (местными), так и исполнительными органами (центральными и местными), а также органами

государственного управления (министерствами, ведомствами); 2) принимаются на основании и во исполнение закона. Установленные законом права граждан и юридических лиц не могут ограничиваться актами органов государственного управления и местных представительных и исполнительных органов. Такие акты являются недействительными с момента их принятия и не должны применяться.

Ведущее место среди подзаконных актов занимают указы Президента Республики Казахстан. Указ — подзаконный общегосударственный нормативный акт, обладающий высшей юридической силой по сравнению со всеми другими (кроме законов) нормативными актами.

Указы могут быть классифицированы на: а) указы ненормативного характера (они не признаются источниками права); б) указы нормативного характера собственной компетенции (которые конкретизируют законодательные акты о недрах); в) указы нормативного характера, издаваемые Президентом РК по полномочию Парламента РК, вносящие изменения и дополнения в действующее законодательство (эти указы по своей природе имеют силу закона — например, Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 5 апреля 1994 г. «О дополнительных мерах по упорядочению недропользования для

97

геологического изучения и добычи полезных ископаемых» ). В качестве примера указа нормативного характера собственной компетенции можно привести Указ Президента Республики Казахстан от 16 мая 2003 г. № 1095 «О государственной программе освоения казахстанского сектора Каспийского моря».

Следующие в иерархии подзаконных актов - постановления Правительства Республики Казахстан. Эти акты принимаются в пределах компетенции Правительства и направлены на регулирование отдельных сторон отношений по использованию и охране недр. По своему содержанию постановления Правительства должны соответствовать законам, принимаемых Парламентом РК, и указам Президента РК.

Среди них можно выделить постановление Правительства Республики Казахстан от 18 октября 1996 г. № 1284 «Об утверждении Положения о

98

государственном контроле за охраной недр в Республике Казахстан» ; постановление Правительства Республики Казахстан от 12 сентября 1997 г. № 1333 «Вопросы совершенствования регулирования инвестиционной деятельности недропользователей в Республике Казахстан»^{[92] [93] [94];}

постановление Правительства Республики Казахстан от 21 июля 1999 г. №1019 «Об утверждении Единых Правил охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа, подземных вод в Республике Казахстан»^[95]; постановление Правительства Республики Казахстан от 21 января 2000 г. № 108 «Об утверждении Правил предоставления права недропользования в Республике Казахстан»^[96]; постановление Правительства Республики Казахстан от 31 июля 2001 г. № 1015 «Об утверждении модельного контракта на проведение операций по

102

недропользованию в Республике Казахстан» ; постановление Правительства Республики Казахстан от 7 июня 2002 г. № 612 «Об утверждении Правил приобретения товаров, работ и услуг при проведении нефтяных

103

операций» ; постановление Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2002 г. № 708 «Об утверждении Правил предоставления

государственных интересов Национальной компанией в контрактах с подрядчиками, осуществляющими нефтяные операции, посредством обязательного долевого участия в контрактах»; постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2002 г. № 1449 «Об утверждении Программы развития ресурсной базы минерально-сырьевого комплекса страны на 2003—2010 годы»; постановление Правительства Республики Казахстан от 13 февраля 2003 г. № 158 «Об утверждении Положения о комиссии по проведению конкурсов инвестиционных программ на получение права недропользования в Республике Казахстан» и другие.

К числу подзаконных актов, являющихся источниками горного права, следует отнести приказы, правила, положения и инструкции министерств и ведомств Республики Казахстан. Эти акты издаются на основании и во исполнение законодательных актов в пределах компетенции тех или иных министерств и ведомств. Так, в соответствии с Положением о Министерстве энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 января 2001 г. № 133, издан приказ министра энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан от 13 сентября 2002 г. № 199 «Об утверждении Инструкции по подготовке заявок на участие в конкурсе и конкурсных предложений на получение права недропользования на разведку, добычу и совмещенную разведку и добычу». Также примером может служить приказ министра энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан от 21 марта 2001 г. № 70 «О Центральной комиссии по разработке нефтяных и газовых месторождений»^{[97] [98] [99]. Нормативные акты министерств и ведомств по отношению к законам и постановлениям Правительства РК носят подчиненный характер. Они в основном касаются отдельных сторон использования и охраны природных ресурсов, в том числе и недр. Норматив - ным актом ведомственного характера является, например, приказ председателя Комитета геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан от 11 февраля 2002 г. «Об утверждении Инструкции по ведению государственного кадастра техногенных минеральных образований в Республике Казахстан»[100].}

В систему источников горного права входят и так называемые нормативные договоры, то есть международные договоры Республики Казахстан (конвенции, двусторонние и многосторонние соглашения) нормативного характера, в той или иной степени затрагивающие вопросы недропользования. В частности, к числу источников горного права могут быть отнесены следующие международные документы:

Брюссельская Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., совершенная в Брюсселе 29 ноября 1969 г. (с изменениями от 19 ноября 1976 г.),

- Республика Казахстан присоединилась к конвенции в 1994 г. (постановление Кабинета Министров РК от 4 марта 1994 г. № 244);

Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. (МАРПОЛ), совершенная в Лондоне 2 ноября 1973 г.,

- Республика Казахстан присоединилась к конвенции в 1994 г. (постановление Кабинета Министров РК от 4 марта 1994 г. № 244);

Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г., совершенная в Базеле 22 марта 1989 г.,

- Республика Казахстан присоединилась к конвенции в 2003 г. (Закон Республики Казахстан от 10 февраля 2003 г. № 389-II);

Протокол к Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствии экологическим аспектам, подписанный в Лиссабоне 17 декабря 1994 г., — Республика Казахстан ратифицировала в 1995 г. (Указ Президента Республики Казахстан от 18 октября 1995 г. № 2537);

Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр (г. Минск 31 мая 2001г.);

Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве в области защиты окружающей среды и природных ресурсов (г. Вашингтон 27 марта 1995 г.);

Соглашение между Правительством Республики Казахстан и

Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и рационального природопользования (г. Алматы 2 июня 1997г.);

Соглашение между Правительством Республики Казахстан и

Правительством Российской Федерации о разграничении дна северной части

Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на

недропользование (г. Москва 6 июля 1998 г.)^{[101] [102] [103]; и другие.}

Нельзя не отметить среди международных документов многосторонние конвенции, такие как Вашингтонская конвенция 1965 г. «О порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и

иностранными лицами», в соответствии с которой был создан Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (ИК-СИД); и Сеульская Конвенция 1985 г. «Об учреждении Многостороннего

107

агентства по гарантиям инвестиций» (МИГ А), которые содержат нормы, регулирующие горные правоотношения с участием иностранных инвесторов. Данные многосторонние конвенции и Договор к

Энергетической Хартии устанавливают серьезные преграды для принимающего государства в части тех мер, которые могли бы нанести

ущерб иностранному инвестору, чем обеспечивают мощную правовую

108

защиту интересов иностранных инвесторов за рубежом .

Таковы основные виды нормативных актов, составляющих систему источников горного права Республики Казахстан.