<<
>>

§ 2. Законодательство Республики Казахстан о недрах и недропользовании

Недра — материальная основа суверенитета Республики Казахстан. От того, как они будут использованы, в значительной мере зависит подъем экономики Казахстана и народное благополучие. Поэтому, после получения независимости и перехода к рыночным отношениям, в республике большое внимание стало уделяться проблеме вовлечения в хозяйственный оборот месторождений полезных ископаемых.

Надо отметить, что в условиях административно-командной системы Казахстан не имел никакого отношения к своим богатствам.

Общественные отношения, связанные с пользованием и охраной недр, регулировались законами бывшего Союза. Собственниками недр, по существу, выступали союзные министерства и ведомства. Это наложило отпечаток, как на ход развития правовой мысли, так и в целом на правотворческую работу. Унитарный по своему характеру бывший Союз заранее обуславливал необходимость текстуального воспроизведения союзных норм в республиканских законах. В результате, исключались всякая инициатива в правотворческой работе, возможность учета местных условий при решении тех или иных задач. Кодекс о недрах Казахской ССР 1976 г., с этой точки зрения, является классическим примером. В нем мы не находим, по существу, ни одной нормы, которая бы учитывала специфику нашей страны. Не случайно, Казахстан долгое время оставался сырьевым придатком бывшего Союза. Получение независимости оказало заметное влияние на перестройку всех сторон общественной жизни. Впервые начали появляться законы, в которых стали выше ставить интересы народов Казахстана. Речь идет, прежде всего, о Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР и принятом впоследствии Законе о государственной независимости Республики Казахстан. В этих законах наиболее четко было сформулировано право народов Казахстана на недра. Эти законы твердо определили — недра Казахстана принадлежат народам Казахстана. Мы приходим к выводу, что, по существу, с принятием Декларации начинается новый этап в развитии горного законодательства. Ведь, как было показано выше, все законы бывшего Союза никогда, ни в коей мере не указывали конкретного субъекта права собственности. Только получение независимости и переход к рыночным отношениям позволили в официальном порядке заявить о признании Республики Казахстан хозяином своих природных ресурсов — земель, недр, лесов и вод.

Наряду с конституционными законами существенное значение для развития горных отношений в республике имел Кодекс Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья, принятый 30 мая

32

1992 г. Кодекс состоял из 16 разделов и 76 статей. В нем содержались нормы о праве собственности на недра, о составе государственного фонда недр, о государственном управлении недрами, о пользовании недрами. Большое внимание уделялось вопросам платности пользования недрами, переработки минерального сырья, государственного учете недр, ответственности за нарушение законодательства о недрах.

23 декабря 1991 г. был принят Закон Республики Казахстан «О концессиях в Республике Казахстан», который должен был регулировать отношения между Республикой Казахстан и иностранными юридическими и физическими лицами. Закон предусматривал, что концессия на территории Республики Казахстан предоставляется на конкурсной основе, то есть претендент на получение концессии должен доказать, что обладает способностями, необходимыми для ведения работ по разработке месторождений и средствами, необходимыми для оплаты связанных с этим расходов.

Также в нем определялись права и обязанности иностранных инвесторов, желающих получить месторождения полезных ископаемых для разработки.

Эти акты имели существенные недостатки в регулировании горных отношений, так как в недостаточной мере учитывали особенности развития [32] республики в условиях рыночной экономики, не в полной мере отражали интересы народов Казахстана в условиях получения независимости, поэтому они были справедливо отменены. Тем не менее, оценивая указанные акты с высоты сегодняшнего дня, мы не можем не отметить два важных новшества, которые были внесены ими. Во-первых, они последовательно объявили: недра являются собственностью государства (Республики Казахстан). Во-вторых, значительно расширили круг субъектов права пользования недрами. С момента принятия этих законов стали допускаться к разработке недр и иностранные инвесторы.

Многие специальные законодательные акты, регулирующие отношения по использованию и охране недр, носили декларативный характер. Законы слабо реагировали на то, каковы состояние эксплуатируемых месторождений полезных ископаемых и хозяйственные результаты этой эксплуатации. Они не предусматривали реальных и достаточно эффективных правовых последствий в случаях, когда предприятия, организации и граждане допускали нехозяйское отношение к недрам. В этих условиях сама жизнь определила необходимость принятия нового нормативного акта, посвященного недрам. Таким актом на данном этапе развития и совершенствования нашего общества является Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу закона) от 27 января 1996 г. № 2828 «О недрах и

33

недропользовании».

Указ попытался ответить на ряд взаимосвязанных между собой вопросов о недрах и недропользовании:

1) о субъекте права собственности на недра;

2) о компетенции исполнительных органов в области недропользования;

3) о праве недропользования;

4) о контрактах на разведку и добычу;

5) об охране недр и окружающей природной среды.

Изменение акцента законодательства о недрах в сторону обеспечения приоритета прав человека во взаимоотношениях с государством, его органами послужило основанием для появления в Указе нормы о том, что одной из главных задач охраны недр является охрана жизни и здоровья населения (п. 1 ст. 47). При этом, на всех стадиях недропользования, включая прогнозирование, планирование, проектирование, в приоритетном порядке должны соблюдаться экологические требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей природной среды.

Указ по-новому решает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, значительно сужен предмет регулирования законодательства. Кодекс Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 г. регулировал не только отношения по поискам, разведке и разработке полезных ископаемых, по строительству подземных сооружений, хранению [33] нефти, газа и т.д., но и отношения по переработке минерального сырья. В результате Кодекс имел как бы рыхлый характер, ибо минеральное сырье не относится к полезным ископаемым. В отличие от последних к ним приложен человеческий труд, следовательно, их правовой режим не может быть одинаковым с правовым режимом полезных ископаемых. В соответствии с Указом (ст. 20) переработка минерального сырья не относится к операциям по недропользованию. Лицензирование переработки его не подчиняется правилам Указа о недрах и производится в общем порядке, установленном законодательством о лицензировании. Серьезным новшеством Указа является четкое разделение субъектов права недропользования на казахстанских и иностранных недропользователей; на постоянных и временных недропользователей. Это в некоторой степени обеспечивает равенство в пользовании недрами иностранных физических и юридических лиц с казахстанскими физическими и юридическими лицами. При этом в Указе, в отличие от ранее действовавшего Кодекса, который делил право недропользования на три вида, закрепляется четыре вида права недропользования:

1) государственное геологическое изучение недр;

2) разведка;

3) добыча;

4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей.

Указ о недрах и недропользовании воспринял норму ст. 6 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. о том, что недра находятся в государственной собственности[34]. Тем самым данный нормативный акт четко закрепил положение о том, что частная собственность на недра в Республике Казахстан не допускается. Хотелось бы подчеркнуть, что в связи с вышеназванной конституционной нормой иногда высказываются в юридической литературе мнения о том, что, поскольку термин «исключительная собственность» не фигурирует, в определенных случаях государство может уступить свое право на недра. Однако такой подход нельзя признать правильным, ибо вторая часть ст. 6 четко указывает, что только земля в установленных законом случаях может предоставляться в частную собственность. Здесь нет указаний на недра и другие объекты природы, следовательно, они являются объектами государственной собственности, точнее исключительной государственной собственности.

Какие мотивы были положены в основу нормы Конституции о признании недр объектами права государственной собственности?

Прежде всего, следует признать, что государственная собственность на недра и некоторые другие природные объекты соответствует национальным традициям казахского народа, который не знал права частной собственности на эти природные ресурсы. Кроме того, дело не в изменении форм собственности, а в совершенствовании правового механизма реализации требований, предъявляемых к пользованию недрами. Ибо доказано, что без определенных правовых установлений не способна обеспечить рациональное

35

использование недр и частная собственность на недра .

Вместе с тем Указ четко проводит различие между недрами и теми полезными ископаемыми, которые уже извлечены пользователями. Право государственной собственности распространяется на недра лишь до тех пор, пока они находятся в естественном состоянии. Извлеченные из недр полезные ископаемые представляют собой обычные товарно-материальные ценности, поскольку к ним приложен человеческий труд, и являются собственностью недропользователя. Как указано в п. 2 ст. 5 Указа о недрах и недропользовании, если иное не предусмотрено контрактом, минеральное сырье принадлежит недропользователю.

Законодательство о недрах и недропользовании удачно решает также вопрос о платности пользования недрами. Так, в ст. 3 Указа провозглашен принцип платности недропользования. Надо сказать, что вопрос о платности пользования недрами всегда был остро дискуссионным. Но в условиях перехода к рыночным отношениям, да и в условиях рынка вообще, введение платы за природные ресурсы способно побудить предприятия, организации, граждан более рационально вести хозяйство и обеспечить эффективность разработки недр. Дело в том, что рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения многих зарубежных стран с развитой экономикой в области снижения «природоемкости» производства.

Следует особо акцентировать внимание на том, что законодательство о недрах не осталось неизменным с момента своего принятия. Так, основные положения Указа о недрах и недропользовании самым кардинальным образом изменились в соответствии с законами Республики Казахстан от 11 мая 1999 г. и 11 августа 1999 г[35] [36]. Главные изменения коснулись системы предоставления права недропользования: в частности, была полностью исключена глава 4 «Лицензирование разведки и добычи» (ст.ст. 21—41 Указа). Ранее Указ о недрах и недропользовании предусматривал, что никто не вправе осуществлять разведку и добычу полезных ископаемых без соответствующей лицензии, которая являлась безусловным основанием для предоставления земельного участка, если то было необходимо для проведения операций по недропользованию. Лицензии подразделялись на: лицензию на разведку; лицензию на добычу; лицензию на строительство и/или эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей; совмещенную лицензию (лицензию на разведку и добычу). При этом лицензия на право разведки и/или добычи предоставлялась, как правило, на основе конкурса инвестиционных программ; также допускалось предоставление лицензий на основе переговоров.

Для сравнения можно отметить, что в Российской Федерации лицензионноконтрактная система, введенная в 1992 г., продолжает действовать и в настоящее время. Закон РФ «О недрах» ввел государственную систему лицензирования, представляющую единый порядок предоставления недр в пользование и включающую информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление. Задачей государственной системы лицензирования является обеспечение: практической реанимации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы; защиты интересов национальной безопасности; социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ; равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий на пользование недрами; развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами; необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и

37

защиты их права пользования недрами . Российские ученые в целом позитивно оценивают государственную систему лицензирования как новый институт горного права, полагая, что в процессе предоставления недр в пользование одна сторона — государство — определяет порядок и условия, на которых оно предполагает передать недра в пользование, другая сторона — недропользователь — добровольно решает, подходят ли ему эти условия, и при положительном решении заявляет, что готов приступить к использованию

38

недр . Здесь нужно сказать, что добровольность принятия решения недропользователем об участии или неучастии в операциях по недропользованию не означает равенства его как стороны в договоре, потому что с момента принятия решения недропользователь в дальнейшем оказывается в неравном (подчиненном) положении по отношению к государству как к стороне договора. Поэтому разрешительно-контрактная система предоставления права недропользования, предусмотренная действующим законодательством Республики Казахстан о недрах и недропользовании, является более прогрессивной и приемлемой в условиях развития и совершенствования рыночных отношений, тогда как лицензионноконтрактная система выступает серьезным тормозом на пути их развития.

В завершение рассмотрения вопроса о возникновении и развитии законодательства о недрах в Республике Казахстан хотелось бы отметить, что Указ о недрах и недропользовании рассчитан на этап перехода нашего государства к рыночным отношениям, поэтому он не решает многие проблемы, связанные с охраной и рациональным использованием недр. В частности, в Указе не нашли отражение такие вопросы, как ответственность недропользователей за нарушение действующего законодательства; полномочия Президента Республики Казахстан в [37] [38] области недропользования. Нет четкости в определении предмета регулирования законодательства о недрах; в формулировке принципов недропользования и т.д. В настоящее время ведется активная работа над проектом изменений в Указы «О недрах и недропользовании» и «О нефти», который был представлен Правительством РК в Парламент РК в

39

конце 2002 г. ; предполагается, в частности, дополнить Указ о недрах новой статьей 70-1 относительно государственного контроля за соблюдением недропользователями условий контракта[39] [40]. Мы считаем, что посредством внесения отдельных изменений и дополнений в нормативные акты, уже морально устаревшие и не способные вследствие этого в полной мере учитывать особенности регулируемых ими отношений, нельзя до - биться позитивного результата. Поэтому желательно взамен Указа в ближайшем будущем принятие Кодекса Республики Казахстан о недрах и недропользовании.

В этой связи требует особого внимания проблема кодификации действующего законодательства в области природопользования. В юридической литературе все четче и настойчивее высказывается идея о целесообразности принятия единого Экологического кодекса, который содержал бы как нормы общего характера, так и нормы, регулирующие отдельные виды природопользования (недропользование, водопользование, использование атмосферного воздуха и т.д.), соответственно мог бы устранить имеющиеся противоречия между отдельными актами, пробелы и дублирование правовых норм, создав единое всеобщее и всеобъемлющее правовое регулирование охраны и

41 тт

использования природных ресурсов[41] [42]. На практике предложение о необходимости создания такого кодифицированного акта реализовалось во Франции, которая 18 сентября 2000 г. приняла единый Экологический кодекс. Создание Экологического кодекса Франции оценивается как одно из достижений экологического права, связанное с его унификацией и

42

гармонизацией . Вместе с тем во французском Экологическом кодексе четко проводятся грани между нормами экологического и горного права: так, согласно французскому законодательству, регулирование в области подземного газа, нефти, химикалий относится к горному праву.

С учетом вышеизложенного мы считаем, что принятие в Республике Казахстан Экологического кодекса взамен Кодекса о недрах и недропользовании абсолютно неприемлемо. Нельзя искусственно отделить вопросы, связанные с использованием недр, от вопросов, регулирующих их охрану, потому что не может быть пользования недрами без охраны, и наоборот. Если же принимать Экологический кодекс наряду с Кодексом о недрах и недропользовании, то неизбежно произойдет дублирование положений, предусматривающих охрану и использование недр. Поэтому действительно значимой и целесообразной следует признать кодификацию законодательства о недрах и недропользовании.

Дальнейшее развитие и совершенствование законодательства в сфере использования и охраны недр неизбежно должно привести к принятию Кодекса Республики Казахстан о недрах и недропользовании, потому что это обусловлено объективными закономерностями развития системы законодательства. В современных условиях отсутствие кодифицированного закона в этой области приводит к негативным последствиям на практике, так как нет четкости и единства в подходах к отраслевой принадлежности норм, регулирующих вопросы использования и охраны недр, следовательно, остается неопределенной сфера регулирования специального законодательства. Да и в теоретическом плане это приводит к сомнению в единстве предмета регулирования горного права и соответственно к отрицанию самостоятельности горного права как отрасли права. Для устранения этих и других недостатков необходимо в кратчайшие сроки разработать и принять единый Кодекс Республики Казахстан о недрах и недропользовании.

<< | >>
Источник: Мухитдинов Нажмитдин. Избранные труды в 9 томах. -. Т.З.г Горное право Республики Казахстан.Учебное пособие. - Изд.2-ое, доп. Алматы, 2011-300 с.. 2011

Еще по теме § 2. Законодательство Республики Казахстан о недрах и недропользовании:

  1. 2. Действие гражданского законодательства
  2. 2. Участие Республики Казахстан и административно-территориальных единиц в гражданских правоотношениях
  3. Тема 2. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД
  4. Тема 4. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
  5. Тема 11. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
  6. ПРЕДИСЛОВИЕ
  7. § 2. Законодательство Республики Казахстан о недрах и недропользовании
  8. § 3. Принципы горного права
  9. § 4. Соотношение горного права со смежными отраслями права
  10. § 2. Виды источников горного права
  11. § 3. Недра как объект права государственной собственности
  12. § 4. Полезные ископаемые и месторождения полезных ископаемых
  13. § 5. Государственный фонд недр и его составные части
  14. § 1. Право недропользования как правовой институт
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -