§ 2. Предмет и метод горного права

Предмет правового регулирования — однородная группа общественных отношений, допускающая применение к ним единой правовой формы. Он выступает решающим квалифицирующим критерием системы права потому, что особенности той или иной отрасли права, прежде всего, обусловлены своеобразием соответствующего вида общественных отношений.

48

развития . Следовательно, обосновать самостоятельность горного права — это значит выделить круг однородных общественных отношений, которые объективно требуют объединения их в единую отрасль — горное право. Самое главное при исследовании предмета той или иной отрасли - это выявить его ядро, то есть общественные отношения, глубинное социальноэкономическое, политическое содержание которых и вызвало к жизни данную отрасль, предопределило своеобразие ее юридического режима^{[48] [49].}

Однако чтобы выявить специфичность предмета правового регу- лирования, недостаточно охарактеризовать горные правоотношения как урегулированные нормами горного права общественные отношения, в которых стороны выступают носителями соответствующих прав и обязанностей по поводу недр. Понимание правоотношений как урегулированных нормами права отношений в равной мере пригодно для земельных, водных, лесных правоотношений. Оно не раскрывает, во- первых, сущности устанавливаемых и обеспечиваемых правовыми нормами прав и обязанностей сторон; во-вторых, не выявляет черты и особенности общественных отношений, которые вызывают объективную необходимость их регулирования в особых правовых формах, то есть не отвечает на вопрос, почему данные правоотношения самостоятельны и почему они должны регулироваться нормами именно этой, а не другой отрасли права.

Считаем необходимым подчеркнуть, что предмет горного права — общественные отношения по пользованию и охране недр — не случайно названы горными, а не «недренными» по аналогии с земельными, лесными и водными правоотношениями. Отдельные ученые полагают, что термин «горные отношения» используется законодателем из-за непривычного звучания слова «недренные отношения», при этом подчеркивается, что поскольку все важнейшие аспекты правового регулирования и в дальнейшем будут развиваться именно на основе и в рамках законодательства о недрах, то напрашивается вывод о том, что горное законодательство прекратило свое существование, будучи поглощенным законодательством о недрах^[50]. Впервые этот вопрос поднимался в связи с принятием Основ законодательства Союза ССР о недрах взамен Горного положения Союза ССР. В тот период позиция законодателя объяснялась следующим: во-первых, более точно отразить круг регулируемых законодательством о недрах общественных отношений; во-вторых, устранить почву для сомнения относительно предмета регулирования закона о недрах в связи с применением термина «горные отношения», который ассоциируется только с добычей и разведкой месторождений полезных ископаемых, тогда как термин «законодательство о недрах» более ясно указывает, что недра используются не только как источник добычи полезных ископаемых, хотя это является главным в содержании предмета горного права, но и как место расположения подземных сооружений, хранения нефти, сброса сточных вод и т.д. В настоящее время подход законодателя к проблеме правового регулирования горных отношений остается таким же, соответственно, соотношение понятий «горное законодательство» и «законодательство о недрах» тождественно соотношению между терминами «горный» и «недра». В этом и заключается определенная специфика, связанная со структурой предмета горного права.

Структура предмета правового регулирования представляет собой дифференциацию по признаку единства составных компонентов об - щественных отношений, образующих данный предмет.

Освоение недр — сложный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных стадий, на каждой из которых возникает определенная группа общественных отношений. Это — отношения по геологическому изучению недр, по разработке и освоению разведанных запасов, использованию недр в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых (строительство подземных сооружений, хранение нефти, газа, сброс сточных вод и т.д.). Однако какими бы существенными не были эти различия, все они возникают по поводу недр и являются едиными в своей основе. Поэтому отношения по владению, пользованию и распоряжению недрами, то есть горные отношения как самостоятельная область отношений, на которые оказывает воздействие право, представляют собой диалектическое единство названных отношений, структурные подразделения в предмете горного права.

Классификация видов горных отношений, также как и любых других видов правоотношений, может быть произведена по различным основаниям. Так, выделяют абсолютные и относительные горные правоотношения.

По общепринятому мнению, специфика абсолютных прав состоит в том, что им противостоит обязанность не конкретного лица, а всех третьих лиц, причем такая обязанность связана не с совершением положительных действий, а с воздержанием от совершения действий, ущемляющих абсолютное право. Свойства абсолютных прав присущи отношениям права государственной собственности на недра, которые устанавливают правовую связь между государством-собственником и всеми пользователями недрами. Право государственной собственности на недра, как абсолютное право, обязывает недропользователей уважать это право и не совершать никаких действий в нарушение его.

В отличие от абсолютных, относительные правоотношения характеризуются тем, что в них права управомоченного лица противостоят обязанностям конкретных субъектов и выражаются не в воздержании, а в совершении активных действий. Относительное право не оказывает какого-либо воздействия на поведение третьих лиц, и, следовательно, может быть, нарушено или исполнено только конкретными участниками правоотношений.

Большинство горных правоотношений складываются как отно - сительные. Это — отношения по предоставлению и изъятию недр из пользования, по поискам и разведке месторождений полезных ископаемых, по пользованию недрами. Во всех этих правоотношениях праву управомоченного соответствует обязанность конкретно определенного лица, то есть участника данного правоотношения по пользованию недрами.

Деление горных правоотношений на абсолютные и относительные имеет большое практическое и теоретическое значение. Принадлежность к одной из этих категорий определяет значительное своеобразие субъективного состава горных правоотношений, характер заключенных в них прав и обязанностей, порядок их прекращения и т.д. Кроме того, указанная классификация важна для правильного определения правового режима недр, и, следовательно, для надлежащей охраны. Регламентация и охрана абсолютных горных правоотношений (например, право государственной собственности на недра) строятся несколько иначе, чем регламентация и охрана относительных правоотношений (например, право на разведку и добычу полезных ископаемых).

Охарактеризованное деление имеет большое значение для определения форм правового регулирования общественных отношений, которые складываются в сфере использования и охраны недр. Однако оно недостаточно для классификации всех имеющихся видов горных отношений, ибо не позволяет показать, чем один конкретный вид правоотношения отличается от другого, каковы его характерные особенности и т.д. Поэтому классификацию горных правоотношений следует производить и по другим признакам, в частности, по содержанию (учет особенностей, заключенных в правоотношениях прав и обязанностей), по характеру правоспособности недропользователей как участников горных правоотношений.

В целом можно выделить три основные группы горных правоотношений: 1) отношения по геологическому изучению недр; 2) отношения по разведке и добыче полезных ископаемых; 3) отношения по строительству и эксплуатации подземных сооружений. Каждая группа имеет определенные особенности по основаниям возникновения, субъектному составу и ряду других признаков. Однако какими бы существенными эти различия не были, они едины в своей основе, потому что все они возникают по поводу недр как особого объекта природы. Поэтому горные отношения как самостоятельная область общественных отношений, на которые оказывает воздействие право, не сводятся в отдельности ни к отношениям по геологическому изучению недр, ни к отношениям по добыче полезных ископаемых и т.п., а представляют собой диалектическое единство всех этих отношений, которые входят как структурные подразделения в предмет горного права. Именно совокупность этих трех групп отношений придает предмету горного права качественно новую характеристику, специфичность, требует регулирования особой отраслью права.

Вопрос о методе правового регулирования — важная проблема любой отрасли права, и это не случайно. Признание того, что право активно воздействует на экономические отношения и является средством их закрепления и дальнейшего развития, еще недостаточно для обоснования творческой роли права. Нужен конкретный анализ форм и методов правового регулирования общественных отношений, выявление характерных для той или иной отрасли права средств воздействия. Существует множество правовых средств, оказывающих воздействие на экономику. Но полному проявлению экономических закономерностей, использованию их для достижения поставленных целей способствует только применение таких способов воздействия, которые по своей природе точно отражают сущность данных отношений.

Для дальнейшего развития горных отношений и обеспечения на этой основе рациональной и комплексной разработки недр необходимо использовать, с учетом особенностей этих отношений, весь комплекс правовых средств, которые может дать горное право. Без этого эффективное управление процессом освоения недр невозможно. Рассмотрение метода горного права в то же время есть анализ самого горного права с точки зрения его самостоятельности и определения юридических возможностей по направлению горных отношений в желательное для государства и общества русло. Как уже говорилось, отношения по освоению недр в широком смысле этого слова составляют предмет регулирования разных отраслей права. Чтобы воздействовать на эти отношения, приходится применять различные по своему характеру методы правового регулирования. Поэтому необходимо установить оптимальное соотношение правовых средств в регулировании тех или иных сторон отношений по освоению недр. Для этого необходимо выявить наличие у горного права специфического способа воздействия на горные отношения и установить то общее и особенное, что свойственно данному способу.

В юридической литературе немало глубоких исследований, по - священных понятию и структуре метода правового регулирования, который определяет, по общему мнению, способ достижения стоящей перед правовым регулированием цели. Однако, несмотря на значительные достижения правовой науки в анализе сущности структуры метода, некоторые вопросы остаются по-прежнему дискуссионными. В частности, нет единства во взглядах на количество элементов метода, его роль в конструировании той или иной отрасли права.

Наряду с этим, ученые единодушно признают метод правового регулирования в качестве юридического инструментария воздействия на общественные отношения, общепризнано положение о первичности предмета и вторичности метода правового регулирования, при этом именно содержание метода правового регулирования предопределяет приемы воздействия, и отрыв таковых от содержания регулируемых отношений отрицательно сказывается на эффективности регулирования. Метод правового регулирования не может быть ничем иным, кроме как системным явлением^[51], так как системный характер носят общественные отношения, на которые воздействует метод правового регулирования.

В теории права также признано, что в зависимости от характера субъективных прав и обязанностей регулятивные нормы подразделяются на три вида: обязывающие — нормы, устанавливающие обязанность совершить определенные положительные действия; запрещающие — нормы, обязывающие лиц воздержаться от совершения действий известного рода (запреты); управомачивающие — нормы, устанавливающие субъективные права с положительным содержанием. Такое деление органически связано не только с особенностями регулятивных функций, но и с характером регулятивного воздействия, которое осуществляется при помощи обязывающих предписаний (обязывающие нормы), запретов (запрещающие нормы) и дозволения (управомачивающие нормы)^[52].

В любой отрасли права имеются все эти виды названных велений, причем предписание, запрет, дозволение связаны между собой настолько, что существование одного из них немыслимо без остальных. Метод правового регулирования как раз характеризуется объединением этих способов велений, причем в каждой отрасли они сочетаются по-разному. При этом сущность и характерные черты отраслевых методов зависят от того, какой из этих трех способов в ней преобладает. Фактором, выдвигающим тот или иной способ на первый план, является характер регулируемых общественных отношений, то есть предмет правового регулирования.

В горном праве обязывающие нормы преобладают над дозволяющими и запрещающими. Такой характер метода горного права в целом отражает социально-экономическое содержание горных отношений и соответствует целям государства, как субъекта права собственности на недра.

Соответственно, горному праву присущ императивный метод правового регулирования. В юридической литературе выделяются следующие признаки императивного метода регулирования:

1) государство определяет поведение субъектов правоотношения (через установление их прав и обязанностей) путем односторонне - властных предписаний, содержащихся в правовых актах, носящих, как правило, нормативный характер;

2) это предписание детально регламентирует поведение сторон;

3) взаимные права и обязанности сторон порождены государством (а, не скажем, взаимным соглашением) и вытекают из того нормативного акта, который регулирует данное отношение;

4) стороны не вправе отступать от исполнения предписаний государства, которые носят для них обязательный характер;

5) исполнение предписаний государства обеспечивается механизмом принуждения, реализуемым уполномоченным органом государства либо через суд, либо в одностороннем порядке;

6) возможность выбора поведения сторон, в том числе на основе их взаимного соглашения, либо вообще отсутствует, либо касается несущественных моментов;

7) неисполнение предписания влечет за собой юридическую ответственность нарушителя (финансово -правовую, административную или даже уголовную);

8) субъект, представляющий в правоотношении государство, наделен более широкими правами, чем другой, и, как правило, обладает такими властными полномочиями, которые дают ему возможность принудительной реализации предписаний государства^[53]. Как видим, данные признаки характерны для императивного метода, применяемого в горном праве.

Для выявления специфики отраслевого метода необходимо рас - сматривать его в динамике, в сочетании с предметом правового ре - гулирования. Так как в статике методы одной отрасли не всегда отличаются от методов другой, что обусловлено системностью метода, влиянием общеправового воздействия на конкретные способы регулирования общественных отношений. Особенности отраслевого метода следует искать не в его структуре, не в формальных признаках, хотя в определенных случаях для разграничения разнохарактерных отраслей это имеет значение, а в его проявлениях при регулировании конкретных отношений. Ибо обязывающая сущность разных отраслей права по-разному отражается в правах и обязанностях, в средствах их обеспечения и т.д.; в элементах и сторонах правоотношений. В этом суть обусловленности метода предметом, влияния последнего на формирование средств воздействия.

С точки зрения общего правового положения сторон обязывающий характер норм горного права выражается в наделении недро - пользователей горной правоспособностью — это означает возможность того или иного лица иметь права и нести обязанности, связанные с использованием и охраной недр. Горная правоспособность не является равной для всех пользователей недрами. В связи с особенностями недр как объекта права некоторые лица могут вовсе не обладать горной правоспособностью, другие могут обладать ею лишь для приобретения прав и обязанностей по использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, третьи — по разработке месторождений и т.д.

Субъекты горных правоотношений в подавляющем большинстве случаев находятся в неравном положении, поскольку одной из сторон в отношениях по пользованию и охране недр всегда является государство в лице управомоченных на то органов. Между самими недропользователями отношения, как правило, строятся на равно - правии сторон.

Особенности норм горного права с позиции оснований возникно- вения, изменения и прекращения правоотношений обнаруживаются в юридических актах. Так, наиболее ведущим и распространенным основанием возникновения горных правоотношений является контракт — договор между компетентным органом (уполномоченным государственным органом) и физическим или юридическим лицом (лицами) на проведение разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства подземных сооружений, не связанных с разведкой (и) или добычей.

Определенность содержания правоотношений нормативными ак- тами, неравномерное распределение прав и обязанностей между субъектами, как черта метода горного права, имеет объективные корни в социально-экономическом содержании горных отношений. Горное право регулирует отношения, которым по своей природе свойственны начала власти и подчинения, так как недра являются государственной собственностью, а юридические и физические лица могут ими только владеть и пользоваться. В горных правоотношениях государство обладает возможностью требовать от недропользователя активного поведения.

Следовательно, в горном праве наряду с императивным методом регулирования применяется и диспозитивный (договорный) метод регулирования. В первую очередь это проявляется в установлении разрешительно-договорной системы предоставления права недропользования. В данном случае государство вступает во взаимоотношения с физическими или юридическими лицами, применяя соглашение сторон (договор), поэтому здесь используется не императивный, а диспозитивный метод правового регулирования.

Говоря о признаках диспозитивного метода регулирования, можно провести параллель с вышеуказанными признаками, присущими императивному методу. В частности, применительно к горному праву, диспозитивный метод правового регулирования характеризуется следующими признаками:

1) права и обязанности сторон горного правоотношения формируются по линии двух правовых источников: нормативного акта, регулирующего данное отношение, и договора, заключенного между сторонами;

2) односторонне-властные предписания государства не носят всеобъемлющего характера, оставляя субъектам данного отношения право на собственное волеизъявление на заключение договора^[54];

3) нормативный акт, регулирующий горное правоотношение, порождает для государства как субъекта правоотношения, не только права, но и обязанности перед другой стороной (недропользователем);

4) взаимоотношения государства и контрагента не ограничиваются односторонне-властным принуждением к исполнению принятых на себя обязательств, наряду с этим используются и экономические стимулы, повышающие материальную заинтересованность в надлежащем исполнении обязательств;

5) права и обязанности сторон горного правоотношения более уравновешены, то есть, не выражены категорической формулой «власти и подчинения», свойственной императивному методу, и управомоченный субъект (государство или представляющий его интересы орган) также выступает носителем определенных юридических обязанностей, в том числе, вытекающих из договора, опосредующего данное отношение;

6) юридической формой правоотношения, при регулировании его посредством диспозитивного метода, выступает договор на недро - пользование, одной из сторон которого всегда является государство (в целом или в лице управомоченного органа);

7) договор на недропользование порождает права и обязанности сторон, наделяя государство большим объемом прав по сравнению с контрагентом;

8) договор на недропользование может быть заключен только в случае, когда это позволяет сделать тот нормативный акт, который регулирует данное правоотношение, и только по тем вопросам, которые этим правовым актом предусмотрены для разрешения сторон договора.

В целом можно сделать вывод о том, что диспозитивный метод, называемый иначе как гражданско-правовой метод регулирования, применяется и в отраслях права, относящихся к блоку публичного права: общепризнано отнесение горного права к сфере публичного права. Здесь возникает вопрос о том, можно ли включать в сферу горного права помимо односторонне-властных (публичных) правоотношений и договорные (частноправовые) отношения, или они относятся к предмету гражданского права? Мы полагаем, что в этой ситуации недооценивается роль предмета правового регулирования, как основного критерия самостоятельности той или иной отрасли права, и переоценивается роль метода — который, очевидно, и понимается как системообразующий фактор, оказывающий основное влияние на формирование отраслей права. Единство предмета, в данном случае, предмета горного права, не позволяет отнести договорные горные правоотношения к предмету регулирования гражданского права. Поэтому можно сделать вывод о том, что для регулирования горных правоотношений применяются как императивный, так и диспозитивный методы правого регулирования. Как совершенно верно отмечалось в юридической литературе, лишь в тоталитарном обществе, где все его стороны оказываются огосударствленными, подчиненными государственной власти, правовая система выступает преимущественно как публично-правовая^[55]. В процессе дальнейшего развития отрасли права, традиционно относящиеся к сфере публичного права, будут все в большей степени подвержены воздействию частного права, что, в свою очередь, возможно, может привести к преобладанию частноправовых норм над публично-правовыми и к преимущественному применению диспозитивного метода правового регулирования