§ 1. Условия и факторы формирования гражданского общества в российском государстве

Гражданское общество и государство как явления государственно­правового значения обусловливают друг друга, поскольку связаны между со­бой, а их соотношение, формирование, особенности и функционирование за­висят от положения каждого из них.

Для более детального представления эффективности государства как такового необходимо вспомнить некоторые факты из истории построения его системы. Вообще само «...понятие эффективности восходит к Гоббсу. Он считал, что при наличии государства индивид живет лучше», - отмечает В.П. Макаренко^[121]. Эффективность государственной власти зависит от ее субъекта. Он должен владеть методами осуществления государственной вла­сти, которые не только привлекали бы к нему внимание, но и усиливали эф­фективность его деятельности^[122].

Проблема формирования наиболее эффективного государства и систе­мы государственного управления была поставлена еще в античные времена. Спор древнегреческих философов сводился к вопросам построения совер­шенного государства. Так, в трудах Платона и Аристотеля можно найти мо­дель «идеального государства». По Аристотелю, идея государственного устройства заключалась в том, что политическая элита государства должна оказывать содействие гражданам в их выборе при принятии государственных решений. «Невозможно было бы представлять народной массе решающий голос ни при выборе должностных лиц, ни когда принимается отчет об их

деятельности»^[123]. Платон же заявлял, что «правителями государства должны быть философы», чье предназначение заключается в установлении справед­ливого общественного строя^[124]. Долгое время высказывание Платона о том, что «некоторым людям по самой их природе подобает быть философами и правителями государства, а всем прочим надо заниматься не этим, а следо­вать за теми, кто руководит»^[125] оставалось доминирующим в представлении об «идеальном» государстве и государственном управлении.

По мнению У.А. Джабраилова, это «идеальное» государство должно бы­ло строиться на принципах совершенства и господства разума, создать подоб­ную систему в условиях реальной политики невыполнимо, так как возникает огромное количество противоречий, которые невозможно разрешить. Установ­ление Элитарного правительства, принимающего решение без учета интереса конкретного индивида, не позволяет добиться согласия в обществе, а без этого не может быть выстроена эффективно функционирующая система государства^[126].

На проходившем 16 - 20 марта 2009 г. семинаре для высших долж­ностных лиц субъектов Федерации (совместно с Администрацией Президен­та Российской Федерации) один из экспертов в исследуемой проблеме, про­фессор М.Л. Энтин заявил, что Россия переживает сложнейший период ста­новления новой системы государственного управления. Отказ от тоталита­ризма как общественно-политической и государственно-правовой системы заставил искать новые подходы к государственному строительству, основан­ному на демократических принципах. Начался процесс формирования сво­бодного гражданского общества и демократического государства, базирую­щихся на рыночной экономике, идеологическом и политическом плюрализ- ме^[127].

Вопрос эффективного государственного управления в наши дни можно смело назвать одним из важнейших элементов понимания современного де­мократического государства. Данный правовой феномен мы также ассоции­руем с позитивным влиянием гражданского общества на государство.

М.Л. Энтин под эффективным государством понимает государство, спо­собное обеспечить использование своей власти в интересах индивида и обще­ства в целом, государство с демократическим политическим режимом, предпо­лагающим свободу выбора в целях принятия эффективных решений, основан­ных на приоритетах прав и свобод личности. Предпосылкой построения эффек­тивной системы государственного управления является демократический поли­тический режим, который, создавая высокую степень свободы человека, реаль­но гарантирует осуществление его прав с помощью законов, которые аккуму­лируют исторические традиции и обычаи, этнические нормы народа, отражают потребности и интересы каждого индивида как высшей ценности государства^[128].

Итак, приближаясь к нашим дням, для наиболее полного понимания указанной темы необходимо дать следующее определение эффективного государства. Это такая суверенная организация концентрированной власти, способная решать стоящие перед обществом задачи с помощью специально обособленных структур, защищать его граждан, представлять все общество при реализации внутри- и межстрановых отношений. Эффективному госу­дарству имманентен диалог с обществом, способствующий демократическо­му развитию отношений общества и государства, создает основу решения проблем развития публичных структур. Как указывает С.В. Сиражудинова, диалог - способ взаимодействия власти и гражданского общества, основан­ный на уважении мнений, позиций и интересов, готовности к сотрудничеству и взаимопониманию, рассмотрению, с целью конструктивного поиска про­блем, оптимальных вариантов и путей их решения^[129].

Как отметил почетный профессор Московского государственного уни­верситета Ю.М. Лужков, обязательным условием эффективности государства является регулярное осуществление им своих функций, с чем резко контра­стирует мобилизационный, эпизодический и зачастую волюнтаристский ха­рактер деятельности российской власти, типичный для предшествующих по­лутора десятилетий. При этом ориентиром является не изолированное функ­ционирование властей различных уровней, а их взаимная дополняемость ради достижения общих целей и гарантирования конституционных прав граждан^[130].

В связи с этим, полагаем, государством должны быть усилены в реализа­ции следующие функции. Прежде всего, это обеспечение основ жизни населе­ния в экономической, политической, духовно-культурной и иных сферах соци­альных отношений. Во-вторых, поддержка начального и высшего профессио­нального образования, науки, культуры, содействие искоренению правового нигилизма. В-третьих, общественная безопасность человека и гражданина как внутри государства, так и за его пределами, воспрепятствование нарушению установленного порядка реализации прав и свобод граждан.

ненно важные сферы человеческой деятельности, предпочтение личных инте­ресов во вред интересам общества и государства^[131].

А. Грамши отметил, что «на Востоке (и в России) государство было всем, гражданское общество находилось в первичном, аморфном состоянии. На Запа­де между государством и гражданским обществам были упорядоченные взаи­моотношения, и, если государство начинало шататься, тотчас выступала нару­жу прочная структура гражданского общества. Государство было лишь передо­вой траншеей, позади которой была прочная цепь крепостей и казематов»^[132].

Принимая во внимание специфику менталитета, а также с учетом со­временного этапа политико-правового развития страны, становится очевид­ной необходимость повышения роли государства в наиболее слаборазвитых звеньях гражданского общества и, как следствие, создание эффективного ме­ханизма работы государственных органов власти. Вместе с тем, на современ­ном этапе существуют некоторые проблемы, препятствующие созданию та­кого механизма. Прежде всего, это отсутствие президентской ответственно­сти за принимаемые им решения. Как следует из текста Конституции Россий­ской Федерации, Президент не принадлежит ни к одной из ветвей власти, а обладает широкими полномочиями, а потому фактически же охватывает все ветви власти.

над ними^[134]. Конституция Российской Федерации устанавливает немного ос­нований к привлечению главы государства к ответственности. Как правило, они касаются случаев совершения Президентом Российской Федерации пре­ступления, однако ответственности за неисполнение или ненадлежащее ис­полнение им своих обязанностей не устанавливается. То же касается и пра­вящей партии. Как отмечает В.Г. Доманов, за последнее десятилетие в Рос­сии сложилась, используя терминологию Д. Сартори, атомизированная пар­тийная система. Поэтому инициативы Кремля, очевидно, направлены на оп­тимизацию партийной системы в первую очередь через ее минимизацию. Только вот об ответственности «правящей партии» речь идет пока только на бумаге. Феномен «правящей партии» в современных российских реалиях не способствует становлению развитого гражданского общества^[135].

Также в стране недостаточно разработана нормативно-правовая база управления для реализации эффективной работы государственных органов власти. Полномочия совместного ведения между всеми системами органов власти должны быть более четко разработаны, иметь ясный курс их реализа­ции. Данные обстоятельства препятствуют нормальному функционированию государственных органов власти, понижают эффективность их работы. Та­ким образом, необходимо, в первую очередь, более детально определить ме­сто Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти, его ответственность.

В настоящее время в нашем государстве присутствует множество про­блем и вопросов, связанных с развитием деятельности института Президента Российской Федерации, это: баланс компетенции институтов Президента и председателя Правительства в системе исполнительной власти; проблемы в сфере взаимодействия президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации; вопросы в части необходимости использо­

вания Российской Федерацией зарубежного опыта формирования, развития и работы института президента.

Практика отношений федеративного характера за последнее время сде­лала очевидным тот факт, что нашей стране нужна централизация системы государственного управления. Передача функций управления от централь­ных органов власти региональным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих в нашей стране, по­вышение значимости правительств регионов, в конечном счете, ставит под сомнение существование целостного государства, что как следствие может стать причиной его распада.

Многочисленность субъектов федерации - 85, усложняет регулирова­ние и контроль их деятельности, снижают коэффициент полезного действия федеральной политики, служит одной из причин развития коррупции, проте­канию бюрократических процессов в системе всех уровней государственной власти. Рост числа субъектов обусловил создание федеральных округов, це­лью которых стало именно управление этими субъектами, обеспечение ис­полнения курса федеральной политики Президента. При этом, достаточно большое количество федеральных министерств, служб и агентств создали свои территориальные подразделения на уровне федеральных округов, что привело к росту числа федеральных государственных служащих^[136], в частно­сти количество государственных служащих субъектов Российской Федера­ции, превышающее число федеральных чиновников, финансирование кото­

рых производится из региональных бюджетов, в большинстве случаев доти­руемых из федерального центра^[137]. Так, например, по итогам 2013 г. из общей численности населения (132 000 000 человек) личный состав ФСБ, ФСО, ФПС, ФАПСИ, СВР и пр. структур - 2 140 000; штатные сотрудники МЧС, МВД, ФМС, ВВ, Минюста и Прокуратуры - 2 536 000; работники таможни, налоговых, санитарных и прочих инспекций - 1 238 000; чиновники лицен­зирующих, контролирующих и регистрационных органов - 1 312 000; аппа­рат МИД и госзагранучреждений (ООН, ЮНЕСКО, СНГ, пр.) - 91 000; слу­жащие прочих федеральных министерств и ведомств - 1 253 000; депутаты и сотрудники аппаратов властных структур всех уровней - 1 870 000^[138].

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции России федеративное устрой­ство страны основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении наро­дов в Российской Федерации. Однако, раскрывая тему единства и целостно­сти государственной власти, следует отметить, что как такового понятия единства системы государственной власти нет. Несовершенство законода­тельной базы в этой области влечет за собою снижение доверия граждан, не­исполнение или ненадлежащее исполнение государственными органами сво­их функций. Из сложившейся ситуации видится, что решение данных про­блем заключается в грамотном распределении функций между органами гос­ударственной власти, исключении случаев дублирования функций в их рабо­те, в частности, федеральные органы государственной власти на законода­тельном уровне должны обеспечить единство правил поведения и их испол­нения в системе общественных отношений. В свою очередь, органы государ­ственной власти субъектов призваны урегулировать данные общественные отношения в части не урегулированных федеральным законодательством,

обеспечить исполнение национальных норм. Соответственно, деятельность органов местного самоуправления уже должна быть направлена на слажен­ное сочетание интересов частных с общественными. На основе этого можно сделать заключение, что в отношениях между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов есть про­тиворечия. Одной из причин данного обстоятельства является чрезмерная самостоятельность исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, и его органы не являются непосредственным элементом органа федерального уровня. Считаем, что при реализации феде­ральными органами исполнительной власти своих функций, необходимо проведение регулярного обзора уровня жизни субъектов для незамедлитель­ного реагирования на факты неисполнения или ненадлежащего исполнения органами власти субъектов возложенных на них обязанностей. Для увеличе­ния коэффициента полезного действия работы государственных органов вла­сти, на наш взгляд, целесообразно следующее: формирование системы рас­пределения компетенции между тремя уровнями власти - федеральными ор­ганами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления; обеспечение соотношения федерального и регионального законодательств, отсутствие в них противоре­чий, недопущения дублирования норм права; создание эффективной про­граммы участия правительств субъектов в исполнении курса федеральной политики; разработка механизма, направленного на осуществление контроля над реализацией императивных норм федеральных правовых актов органами субъектов; в качестве меры конституционно-правовой ответственности, за­крепление возможности отстранения главы исполнительной власти субъекта от должности в связи утратой доверия граждан соответствующего региона.

В современных условиях необходимо, чтобы государственные органы власти были ответственны за реализацию права граждан на местное само­управление, а последние были в полной мере самостоятельными при осу­ществлении своих полномочий. При этом возможность вмешательства орга­

нов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления могла бы возникать лишь при неисполнении или ненадлежащем исполнении ими установленных законом обязанностей. Также представляется правильным определить ключевые направления государственной деятельности в организа­ционно-правовой сфере жизни граждан, при следовании которым государство должно выполнять несколько существенных функций: общественную, управ­ленческую, организационно-экономическую. Наряду с исполнением данных функций государство должно: производить мониторинг социальной сферы и решать общественные проблемы, возникающие в ней; постоянно обеспечивать повышение профессионального уровня управленческих кадров; применять эффективные меры по предупреждению и противодействию коррупции.

Анализируя социально-экономическую деятельность государства и перспективы ее развития, необходимо подчеркнуть, что надлежащее ее функционирование без вмешательства государства не представляется воз­можным. Принцип планирования, широко используемый в социалистических государствах, воспринят многими государствами Запада. В некоторых из них регулирование планирования осуществляется на уровне обычных законов (например, во Франции), в других положения о планировании закреплены в конституциях^[139]. Однако в Конституции России данные положения не нашли своего отражения, в результате чего это влечет распространение коррупции, отсутствие начал развития политики государства в научной, промышленной, технических и других сферах экономики, отсутствие обоснования государ­ственных целевых программ и другие последствия. Данные обстоятельства являются негативными событиями в общественной сфере, отрицательно вли­яют на человеческие возможности, создают угрозу безопасности страны. Снижение качества медицинского обслуживания привело к росту заболевае­мости и смертности, в целом к сокращению продолжительности жизни. Есте­ственная убыль населения, по данным Института социологии РАН, превыша­

ет 1 млн. чел. в год. Федеральные целевые программы призваны преобразо­вывать государственную власть, формировать первостепенные сферы обще­ственной жизни. Этому способствовали такие мероприятия, как реализован­ные приоритетные национальные проекты «Образование, «Здоровье», «До­ступное и комфортное жилье - гражданам России» и другие. Также сегодня уже разработаны и функционируют стратегии социально-экономического развития федеральных округов на период до 2020 года^[140].

Однако, все же, анализ российской политико-правовой ситуации показы­вает, что государство проявляет себя в тех сферах, где его участие не является приоритетным, а более важные задачи упускаются из вида - экологическая, ме­дицинская, образовательная и другие. Функции государства должны быть со­средоточены на форсировании экономического роста, развитии рыночных от­ношений, совершенствовании производства. Для достижения этого необходи­мо: определить органы государственной власти, которые бы функционировали исключительно в области экономических отношений, закрепить сферу их ком­петенции; выработать структуру взаимоотношений бизнес-структур и государ­ственных органов власти; обеспечить благоприятные условия для создания, развития и функционирования малого и среднего предпринимательства, опре­делить направление их развития, экономические возможности.

Немаловажным является и исследование сферы управления в государ­ственных органах власти. Деятельность государственных служащих в этой об­ласти требует объективной критики. Очевидным является отсутствие внимания чиновников к самому государству, к обществу, его интересам и правам. Как правило, в большинстве своем, общественные интересы заменяют личные. От­сутствие надлежащего материального обеспечения, неопределенность перспек­тив, влияет на уровень их коррумпированности, снижают эффективность их ра­

боты. Так, в соответствии с федеральной программой «Реформирование и раз­витие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 го­ды)», важнейшими направлениями повышения эффективности государственной службы обозначены разработка и внедрение механизмов, обеспечивающих ре­зультативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Данной программой устанавливается, что в настоящее время показа­тели служебной деятельности государственных служащих недостаточно ориен­тированы на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов; уровень денежного содержания государственных служащих слабо зависит от результатов труда; система дополнительного про­фессионального образования государственных служащих также не в должной мере нацелена на повышение результативности профессиональной служебной деятельности. Именно поэтому существует необходимость разработать сбалан­сированную систему показателей результативности профессиональной служеб­ной деятельности государственных служащих, а также усилить стимулы к надлежащему исполнению ими должностных регламентов^[141].

Отдельной строкой следует выделить отсутствие унифицированной си­стемы подготовки лиц для государственной службы, что является следствием отсутствия молодых кадров на должностях государственной службы. Показа­тельным здесь примером является Указ главы Республики Мордовия от 25 февраля 2010 г. № 24-УГ «Об утверждении перечня, величины и значимости ежемесячных (квартальных и годовых) показателей эффективности управ­ленческой деятельности государственных органов Республики Мордовия для оценки результатов работы должностных лиц и гражданских служащих Рес­публики Мордовия в 2010 г.». В соответствии с ним производится выплата ежемесячных денежных поощрений по результатам работы в зависимости от личного вклада каждого конкретного лица по выполнению показателей эф­фективности управленческой деятельности соответствующего государствен­

ного органа. Показателями, учитываемыми при установлении размеров опла­ты труда по результатам, являются: выполнение непредвиденных, особо важных, срочных и ответственных работ; выполнение должностных обязан­ностей в условиях особого режима и графика работы и выполнение долж­ностных обязанностей вне места нахождения основного рабочего места. К основным показателям личного вклада в общие результаты работы относится личный трудовой вклад и качество труда; компетентность должностных лиц в принятии управленческих решений; инициативность и творческое отноше­ние к выполнению функциональных обязанностей и поручениям руковод­ства; обеспечение выполнения закрепленных за ним ответственных меропри­ятий и полученных заданий в полном объеме и установленные сроки; отсут­ствие фактов нарушения трудовой, исполнительской дисциплины и правил внутреннего служебного распорядка^[142]. Стоит отметить, что данная система оплаты труда по результатам деятельности государственных служащих не всегда применяется на практике в других субъектах Российской Федерации, применяется далеко не во всех государственных органах власти.

Указанные выше обстоятельства говорят о необходимости скорейшего реформирования управленческой системы. Для этого необходимо: закрепить личную ответственность каждого государственного служащего за послед­ствиями принятых им решений; сформировать эффективный работающий механизм профессионального роста государственных служащих на основа­нии их личностных, деловых качеств, уровня квалификации, опыта работы; на основе материальной составляющей, как базовой мотивации производ­ственной деятельности, обеспечить независимость государственных служа­щих во время поступления на государственную службу, ее прохождения и увольнения с должности; унифицировать систему подготовки специалистов для государственной службы; внедрить во всех государственных органах власти работающую систему материального поощрения государственных служащих за выполнение ими непредвиденных, особо важных, срочных и от­

ветственных работ, выполнение должностных обязанностей в условиях осо­бого режима и графика работы и выполнение должностных обязанностей вне места нахождения основного рабочего места и так далее.

Рассуждая о власти и принципах функционирования элиты, К.С. Сердобинцев также полагает необходимым ввести принцип личной от­ветственности наделенных большой собственностью и властью людей за ре­зультаты деятельности. Введение системы ротации кадров на основе четких критериев результативности, заложенных в публичном контракте чиновника. На должности уровня министра чиновники должны приходить и уходить с них на основе публичного контракта с властью и обществом. Основной принцип при отборе кандидатов на ту или иную должность это принцип от­раслевой компетенции. Эти меры должны быть дополнены введением про­грессивной шкалы подоходного налога^[143].

Хотелось бы заметить, что эффективным государство может быть лишь если государство и общество поворачиваются лицом друг к другу, идут навстре­чу, имея общие цели, не допускают безразличия к жизни каждого, имеют высо­кие ценности, развитую духовную культуру, чувство вины и ответственности. Здоровое государство в России возможно только при общем законопослушании и правосознании. Любой человек - от богатого до нищего обязан жить по закону. Только в таком случае народ получит государство, которое не вмешивается в частную жизнь, которое поощряет честный труд и предпринимательство, кото­рое охраняет право личности на частную собственность, на независимую творче­скую жизнь. Хотя даже в таких условиях человек часто забывает об истоках сво­ей свободы и благополучия. Он забывает об основах гражданского общества, о том, что свободный человек должен выполнять свои обязательства перед обще­ством, так как он принял на себя ответственность за общее благо. Первым делом

чувство гражданственности должно быть присуще сильным членам общества - именно они должны быть примером для остальных^[144].

Таким образом, учитывая приведенные теоретические рассуждения, от­метим, что при определении влияния государства на формирование граждан­ского общества нами в качестве такого индикатора определено эффективное государство. В зависимости от того насколько оно себя оправдывает в качестве такового можно выделить уже охарактеризованные негативные факторы:

- государственно-административного характера (недостатки правового регулирования государственной службы; отсутствие или фрагментарное за­крепление института ответственности отдельных государственных служащих и должностных лиц; многочисленный чиновничий аппарат и пр.);

- компетенционного характера (отсутствие правового регулирования или дублирование полномочий органов государственной власти федерально­го и регионального уровней);

- функционального характера (акцентуация деятельности на так назы­ваемых «негуманитарных» направлениях; недостаточное внимание к вопро­сам социальной сферы, образования, медицины и др.).

Вместе с тем, помимо отмеченных негативных факторов, можно обособить и позитивные, положительно отражающие влияние государства на формирование гражданского общества:

- учредительные (связаны с правотворческой деятельностью государ­ства, определяющей прядок организации и функционирования институтов гражданского общества). Так, в России принят ряд правовых актов, регла­ментирующих порядок учреждения институтов гражданского общества^[145]. Бо­

лее подробно данный аспект будет рассмотрен нами в параграфе 2 Главы 2 диссертационного исследования;

- контролирующие (связаны с государственным определением преде­лов деятельности институтов гражданского общества). Так, ст. 16 федераль­ного закона об общественных объединениях определены ограничения на со­здание и деятельность общественных объединений;

- партнерские (связаны с инициативами гражданского общества, полу­чающими дальнейшее развитие в принимаемых государственно-властных решениях, а также с поддержкой, исходящей от государства в развитии граж­данского общества). К примеру, в ст. 17 федерального закона об обществен­ных объединениях с наименованием «Государство и общественные объеди­нения» представлены направления государственной поддержки. Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объеди­нений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках выпол­нения различных государственных программ у неограниченного круга обще­ственных объединений в порядке, предусмотренном законодательством Рос­сийской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

- представительские (связаны с деятельностью государственных слу­жащих в составе негосударственных общественных объединений). В каче­стве примера можно привести Президиум Ассоциации юристов России, по­

давляющее большинство членов которого составляют руководители законо­дательной, исполнительной и судебной власти^[146].