§ 3. Принципы горного права

В юридической литературе вопрос о принципах горного права находится на том же уровне исследований, что и вся проблема горного права в целом. В ряде случаев отмечается, что между принципами земельного, горного, лесного и водного права нет кардинальных различий и что правовое регулирование отношений по использованию и охране природных богатств строится на одних и тех же руководящих началах.

В теории права под принципами права понимают главные руководящие положения, определяющие общую направленность и наиболее существенные черты содержания правового регулирования общественных отношений; они призваны обеспечивать органичное взаимодействие объективного и субъективного права, норм права и правовых отношений, единство действующих в стране правовых норм, институтов и отраслей права^[56].

Правильным следует считать признание объективности основы принципов и возможности их развития и совершенствования в результате сознательной и целенаправленной деятельности государства, которое в этой деятельности опирается на экономические и политические закономерности общества. Поэтому проблему принципов права нельзя свести только к открытию и познанию их сущности. Юридическая наука должна и может участвовать в выявлении и формировании принципов права, важная особенность которых заключается и в реальности их действия.

Принципы горного права заключают в себе сущность законодательства о недрах, определяют общие направления, наиболее существенные моменты содержания правового регулирования отношений по использованию и охране недр, а потому требуют к себе так же, как и принципы других отраслей права, особого внимания. Принципами права выступают только те руководящие положения, которые уже воплотились в правовых нормах. Как совершенно верно отмечается в юридической литературе, те начала, которые еще не закреплены в правовых нормах, не могут быть отнесены к числу правовых принципов; они являются лишь идеями (началами) пра-

57

восознания, научными выводами, но не принципами права .

Горному праву присущи так же, как и всем отраслям системы права, общие межотраслевые принципы, но имеются определенные принципы правового регулирования отношений по пользованию и охране недр, которые присущи и характерны лишь горному праву. Такими принципами являются:

- обеспечение рационального, комплексного и безопасного использования недр;

- обеспечение охраны недр и окружающей природной среды;

- обеспечение сочетания республиканских и региональных интересов;

- обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы;

57

А л е к с е е в С.С.

- гласность в проведении операций по недропользованию;

- платность недропользования;

- создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в проведении операций по недропользованию.

Эти принципы прямо сформулированы в ст. 3 Указа о недрах и недропользовании, и каждый из них является основой большой группы норм в системе права. Остановимся на наиболее важных из них.

Обеспечение рационального, комплексного и безопасного использования недр. В отличие от земли, которая служит для человечества и как орудие производства и как территориальная операционная база, недра выступают в правовых отношениях лишь в одном качестве, а именно, как источник добычи минерального сырья. Это обстоятельство накладывает определенный отпечаток на понятие рационального и комплексного использования недр.

Использовать недра рационально — это значит не допускать потерь при добыче полезных ископаемых.

Использовать недра комплексно — это значит не допускать выборочную разработку тех или иных видов полезных ископаемых. Иначе говоря, комплексное использование недр предполагает обеспечение такого положения, при котором богатства недр, включая сопутствующие к основному полезные компоненты, извлекались бы полностью, а при невозможности их разработки на данном этапе развития науки и техники оставались бы пригодными к добыче в будущем.

Вместе с тем задачи рационального и комплексного использования не сводятся только к обеспечению полного извлечения полезных ископаемых. В своем естественном состоянии все природные богатства связаны между собой и в процессе использования оказывают друг на друга как полезное, так и отрицательное воздействие. Неправильная разработка недр, хотя и обеспечивает полное извлечение полезных ископаемых, может вызвать, например, понижение уровня грунтовых вод, обрушение земной поверхности, разрушение плодородного почвенного слоя и другие нежелательные последствия. В свою очередь, неправильная планировка использования земельного участка, водных, лесных и других природных ресурсов может задержать освоение месторождений либо сделать вообще непригодной его разработку.

Таким образом, соблюдение принципа рационального и комплексного использования недр означает наиболее полное извлечение запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов с учетом взаимодействия различных видов природных богатств друг с другом.

Основными требованиями по обеспечению безопасного использования недр, в соответствии с действующим законодательством, являются:

-допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию, а к руководству горными работами — лиц, имеющих соответствующее специальное образование;

- обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты;

- применение машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям безопасности и санитарных норм;

- учет, надлежащее хранение и расходование взрывчатых веществ и средств взрывания, а также правильное и безопасное их использование;

- проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, необходимых и достаточных для обеспечения технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций,

-своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон;

- систематический контроль за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пыли;

- своевременное пополнение технической документации и планов ликвидации аварий данными, уточняющими границы зон безопасного ведения работ;

- соблюдение проектных систем месторождений твердых полезных ископаемых, проектов и технологических схем разработки и обустройства месторождений нефти, газа и подземных вод (ст. 54 Указа о недрах и недропользовании).

Обеспечение охраны недр и окружающей природной среды. Охранять недра — не означает оставлять их нетронутыми. Богатства недр служили и будут служить человечеству «как средства производства для средств производства». В отличие от земельных и других ресурсов к эксплуатации недр невозможно приступить сразу. Большинство месторождений скрыто под поверхностью земли, и прежде чем использовать, их необходимо открыть и разведать. Кроме того, обнаружение месторождений не всегда влечет за собой их передачу для промышленного освоения. Некоторые месторождения не передаются на освоение, например, из-за низкого содержания полезного компонента, малой мощности залежей или особой сложности условий эксплуатации. Поэтому применительно к богатствам недр различаются:

1) охрана недр в процессе их геологического изучения;

2) охрана недр в процессе разработки их богатств;

3) охрана недр в их естественном, нетронутом виде в интересах будущих поколений.

Правовая охрана недр может обеспечиваться путем научно обоснованного, глубоко продуманного правового регулирования недропользования вследствие того, что полезные ископаемые не восстанавливаемы и не воспроизводимы. Основная цель охраны недр — обеспечение наиболее полного извлечения полезных ископаемых. Даже в тех случаях, когда некоторые месторождения по тем или иным соображениям не передаются для разработки или изымаются из эксплуатации, главной задачей охраны недр является ограждение от возможных больших потерь полезных ископаемых.

Специфичной является цель правовой охраны недр и тогда, когда они предоставляются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, для сброса сточных вод, захоронения вредных веществ и отходов производства. Здесь может идти речь о строгом соблюдении правил строительства подземных объектов, об ограждении полезных ископаемых, земной поверхности, вод и лесов от их

58

вредного влияния и т.д.

Наряду с этим в своем естественном состоянии все природные богатства связаны между собой и в процессе использования могут оказывать друг на друга отрицательное воздействие. Извлечение из недр огромных горных масс, откачка подземных вод, сооружение подземных хранилищ и коммуникаций, закачка в недра промышленных отходов, огромное количество искусственных отложений, созданных человеком на поверхности земли, — все это вызывает в земле необратимые геологические процессы. Поэтому проблема охраны недр не ограничивается только обеспечением рационального и комплексного их использования. Она предполагает такую организацию пользования недрами, при которой учитывалось бы взаимодействие различных видов природных богатств и разработка недр не влекла бы за собой ухудшение состояния земли, вод, лесов, атмосферного воздуха.

Таким образом, главной задачей законодательства о недрах и недропользовании является не только обеспечение всевозрастающих потребностей страны в минеральном сырье и удовлетворение других нужд народного хозяйства, связанных с пользованием недрами, но и сохранение природных богатств для будущих поколений. Поэтому в нашей стране система поисков, разведки и разработки недр направлена на то, чтобы как можно полнее использовать богатства недр. С этой целью законодательство четко устанавливает основные требования, предъявляемые к охране недр и окружающей природной среды. В соответствии со ст. 48 Указа о недрах и недропользовании к ним относятся:

- сохранение земной поверхности за счет применения специальных методов разработки месторождений;

- предотвращение техногенного опустынивания земель;

- сокращение территорий нарушаемых и отчуждаемых земель путем опережающего до начала операций по недропользованию строительства автомобильных дорог по рациональной схеме, согласованной с органами охраны природы, а также внедрения кустового способа строительства ^[57] скважин, применения технологий с внутренним отвалообразованием, использования отходов добычи и переработки минерального сырья;

- предотвращение ветровой эрозии почвы, отвалов вскрышных пород и отходов производства, их окисления и самовозгорания;

- изоляция поглощающих и пресноводных горизонтов для исключения их загрязнения;

- предотвращение истощения и загрязнения подземных вод;

- применение нетоксичных реагентов при приготовлении промывочных жидкостей;

- очистка и повторное использование буровых растворов;

- ликвидация остатков буровых и горюче-смазочных материалов в окружающей природной среде экологически безопасным способом;

- очистка и повторное использование нефтепромысловых стоков в системе поддержания внутрипластового давления нефтяных место - рождений.

Следует заметить, что охрана недр не является только правовой проблемой. Трудно, да и невозможно, обеспечить рациональное и комплексное использование недр только правовыми средствами. В значительной мере на охрану недр влияет своевременное внедрение в производство современных и прогрессивных методов и способов разработки месторождений, новых технологий добычи полезных ископаемых. Поэтому необходимо при проведении конкурса инвес- тиционных программ на право недропользования отдавать предпочтение инвестиционным проектам, предполагающим использование ресурсосберегающих и сверхэкологичных технологий разработки месторождений полезных ископаемых.

Обеспечение сочетания республиканских и региональных интересов. Принцип сочетания республиканских и региональных интересов впервые сформулирован в Указе о недрах и недропользовании 1996 г. Исходя из положений закона, его следует рассматривать как принцип, пришедший на смену принципу исключительности государственной собственности на недра. Это не означает отмену принципа государственной собственности на недра, который является конституционным принципом и пронизывает всю систему законодательства о недрах и недропользовании. Наоборот, принцип государственной собственности на недра раскрывается посредством того, что необходимо достижение оптимального сочетания общереспубликанских и региональных интересов. В связи с чем, законода - тельством о недрах и недропользовании проводится четкое разделение компетенции центральных и местных исполнительных органов в области недропользования (ст.ст. 7—9 Указа о недрах и недропользовании).

Гласность в проведении операций по недропользованию. Принцип гласности проведения операций по недропользованию находит свое выражение в том, что все заинтересованные лица вправе ознакомиться в компетентном органе с условиями проведения конкурса инвестиционных программ и содержанием решения о его результатах, а также в том, что они могут ознакомиться с выполнением условий конкурса программ по заключенным контрактам. При этом все заинтересованные отечественные и международные общественные организации, целью которых является охрана окружающей среды, имеют право на получение полной и достоверной информации, относящейся к воздействию проводимых либо планируемых операций по недропользованию на окружающую среду (ст. 6 Указа о недрах и недропользовании).

Платность недропользования. Ведущим принципом, лежащим в основе любого из институтов горного права, является платность не - дропользования. Долгое время в экономической и юридической ли - тературе вопрос о платности пользования недрами был остро дискус - сионным. Но в условиях перехода к рыночным отношениям введение платы за недропользование является действенным экономическим стимулом рационального и комплексного использования недр.

Рыночный механизм несовместим с искусственной дешевизной природных ресурсов, культивируемой административно-командной системой. Законы рынка диктуют более высокий уровень цен на природное сырье относительно цены конечной продукции. Рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения многих зарубежных стран с развитой экономикой в области снижения природоемкости общественного производства. Поэтому введение прямых фиксированных платежей объективно заинтересует природопользователей в сохранении и улучшении качества окружающей природной среды, рациональном использовании и воспроизводстве ее ресурсного потенциала. Конечные результаты деятельности недропользователей получают прямую зависимость от эффективности проводимых ими природоохранных мероприятий.

В соответствии с законодательством о недрах и недропользовании, на праве постоянного и безвозмездного недропользования осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на земельных участках, принадлежащих недропользователю на праве частной собственности или постоянного землепользования. Все остальные виды операций по недропользованию осуществляются на основе временного и возмездного недропользования.

Вместе с тем Указом о недрах и недропользовании не предусмат- риваются виды платежей и порядок их взимания, эти вопросы решаются специальным законодательством. Так, Кодекс Республики Казахстан от 12 июня 2001 г. "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" (Налоговый кодекс)^[58] устанавливает следующие специальные платежи и налоги недропользователей: налог на сверхприбыль и специальные платежи: бонусы (подписной и коммерческий), роялти и доли Республики Казахстан по разделу продукции. Подписной бонус является разовым фиксированным платежом недропользователя за право осуществления деятельности по недропользованию на контрактной территории и устанавливается при заключении контракта. Бонус коммерческого обнаружения устанавливается за каждое коммерческое обнаружение на контрактной территории и, в том числе, за обнаружение полезных ископаемых в ходе проведения дополнительной разведки месторождений, приводящей к увеличению первоначально установленных извлекаемых запасов. Роялти уплачивается недропользователями в отдельности по каждому виду добываемых на территории Республики Казахстан полез - ных ископаемых, независимо от того, были ли они реализованы (от- гружены) покупателям или использованы на собственные нужды.

Роялти является платежом за право пользования недрами в процессе добычи полезных ископаемых и переработки техногенных образований, объектом обложения здесь выступает объем добытых недропользователем полезных ископаемых или переработанных им техногенных образований. Порядок, размеры и другие условия уплаты роялти также определяются контрактом. В отличие от подписного бонуса, бонус коммерческого обнаружения, бонус добычи и роялти подлежат вычету при определении облагаемого дохода для определения подоходного налога и налога на сверхприбыль.

Порядок, размеры и другие условия уплаты налога на сверхприбыль устанавливаются в контракте, а объектом обложения является сумма чистого дохода недропользователя по каждому отдельному контракту за налоговый период, по которому недропользователем получена внутренняя норма прибыли выше двадцати процентов.

Данные виды платежей и налогов недропользователей уже давно и достаточно широко применяются в мировой практике. Однако вряд ли этот перечень является исчерпывающим. Так, на наш взгляд, необходимо взимать плату за охрану недр и воспроизводство минеральных ресурсов со всех пользователей недрами. Ибо она должна служить источником образования государственного внебюджетного фонда, который используется для финансирования работ по охране недр и подготовке минерально-сырьевой базы. Также следует установить плату за нерациональное и некомплексное использование минерально-сырьевых ресурсов в случаях выявления потерь полезных ископаемых (компонентов), допущенных в результате несоблюдения действующих норм и правил охраны недр и окружающей природной среды на всех стадиях недропользования.

В этой связи представляет интерес опыт США. Наряду с традиционными бонусами и роялти, а также налогами в пользу государства (такими как, например, налог на прибыль), в США есть и налоги в пользу горнодобывающих компаний — это налоговая скидка на истощение недр, дающая право на освобождение от налогов от пяти до двадцати двух процентов фиксированной части прибыли компании.

Далее, кроме федеральных налогов, в США существуют и налоги штатов. Наиболее важный из них — компенсационный, который взимается от стоимости добытого сырья в качестве компенсации за ущерб, причиняемый окружающей природной среде, и направляется на восстановление минерально-сырьевой базы. В свою очередь и федеральное правительство выплачивает штатам налог за недополучение местных доходов вследствие того, что отчужденные для добычи полезных ископаемых земли не используются в других производственных целях, на которые распространялся бы местный налог.

И, наконец, действующим законодательством устанавливается фиксированное распределение доходов государства от деятельности недропользователей: десять процентов поступает в федеральную казну, пятьдесят два с половиной процента идут в специальный фонд рекультивации земель и тридцать семь с половиной процентов (а для открытых разработок угольных месторождений до пятидесяти процентов) направляются на развитие инфраструктуры и реализацию социальных и образовательных программ соответствующего штата. В рамках этих программ средства используются для составления программ развития штатов; строительства и содержания инфраструктуры (в том числе, дорог, школ и других объектов, связанных с образованием); и на оказание услуг населению штата. Пример, стоящий подражания. Если мы хотим обеспечить развитие нашего общества, отношений, возникающих в нем, то должны учитывать этот опыт.

Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в проведение операций по недропользованию. Принцип создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в проведение операций по недропользованию, также как принцип обеспечения сочетания республиканских и региональных интересов, впервые получил закрепление в Указе о недрах и недропользовании. В условиях экономического кризиса только привлечение инвестиций, и, в первую очередь, иностранных, может способствовать его преодолению. При этом следует иметь в виду, что лишь установление взаимовыгодных отношений между нашим государством и иностранными инвесторами принесет обоюдную пользу. Поэтому следует отказаться от практики привлечения иностранных инвесторов любой ценой. На наш взгляд, при прочих равных условиях приоритет следует отдавать отечественным инвесторам.

Развитие инвестиционных отношений - необходимое условие реформирования экономики страны в условиях рыночных отношений. Для стимулирования притока инвестиций в различные отрасли экономики принят такой основополагающий нормативный акт как Закон Республики Казахстан «Об инвестициях» от 8 января 2003 г., устанавливающий единый правовой режим для иностранных и национальных инвестиций. На практике же недра были и остаются важнейшим направлением в деятельности иностранных инвесторов.

Таковы наиболее важные принципы горного права. На них должны опираться в своей деятельности и органы государственного управления недрами и недропользователи (как национальные, так и иностранные, как юридические, так и физические лица). Некоторые из них непосредственно сформулированы в соответствующих нормах горного права, другие, например, принцип отделения права на недра от права на поверхность или принцип устойчивости права недропользования, отражены лишь косвенно, но все они, в конечном счете, направлены на решение главной задачи горного права — обеспечить рациональное и комплексное использование недр и их охрану.