Система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Чрезвычайная множественность, несогласованность и внутренняя противоречивость сегодняшнего состояния законодательства на федеральном и региональном уровнях порождают вопрос о применимости к законодательству категории «система».

Объективность в систему законодательства должна вносить ориентация законодателя на объективную в своей основе систему права. Познание и использование законодателем в процессе нормотворчества выявленной наукой системы права есть одновременно процесс привнесения объективного начала в строящуюся под влиянием разнообразных, в том числе субъективных, факторов систему законодательства. Именно в этом состоит основной смысл изучения юридической наукой системы права. Этим определяется главная социальная ценность системы права как научной категории.

Система законодательства выступает в виде трех основных структур — иерархической («вертикальной»), отраслевой («горизонтальной») и федеративной. Главная особенность последней состоит в том, что она включает в себя совокупность федеральных нормативных правовых актов различной правовой силы, изданных в пределах сферы исключительной компетенции Российской Федерации и в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции РФ), с одной стороны, и совокупность изданных каждым субъектом Российской Федерации законов и подзаконных актов - с другой. В свою очередь, принятые каждым субъектом Российской Федерации нормативные акты, начиная с конституции (устава) и заканчивая подзаконными актами, образуют построенную в соответствии с иерархической зависимостью подсистему актов данного субъекта.

Неотъемлемой частью комплексного исследования системы любого вида, представляющей собой специфический способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее структурных частей, является анализ внутренней организации данной системы. Как всякая органичная система, законодательство Российской Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности характеризуется следующими видами связей: генетическими, структурными (связи строения) и функциональными. В литературе нередко все связи, существующие между элементами той или иной связи системы, называют системообразующими. Между тем более точным представляется называть системообразующими лишь генетические и структурные связи. Что касается связей, сложившихся в процессе функционирования данной системы, то их в отличие от системообразующих правильнее называть системоприобретенными. Системоприобретенные функциональные связи могут быть подразделены на предметно-функциональные и связи управления. Среди предметно­функциональных связей любых органичных систем принято выявлять отношения координации и субординации. Такие связи имеются и в системе законодательства.

По своей природе отношения субординации в значительной мере являются одной из разновидностей основных связей в системе законодательства - иерархической. Наличие иерархически построенной системы правотворческих органов служит тем фактором, который предопределяет возникновение субординационных связей между издаваемыми ими нормативными правовыми актами. Равным образом разная правовая сила федеральных актов, а также актов субъектов Федерации, обусловливающая наличие между ними определенной субординационной зависимости, предопределена существованием Российской Федерации.

Существование связей управления как разновидности системоприобретенных связей обусловлено, прежде всего, ведущей ролью в системе законодательства Конституции РФ, а также конституций (уставов) субъектов Федерации и законов типа кодекс (Основы). Верховенство Конституции РФ в иерархической цепи нормативных правовых актов определяет возникновение в системе законодательства особого вида связей между актами - отношений соподчиненности, то есть одновременной, на равных основаниях, подчиненности многих нормативных правовых актов одному акту.

Как формируется система законодательства республики, области и других субъектов в Российской Федерации?

Сегодня следует констатировать, что законодательство субъектов РФ - это реальность, и его следует воспринимать в том виде, в каком оно уже сложилось. За 10 лет правотворчества субъектов РФ - законодательство субъектов РФ сформировалось как сложный комплексный правовой институт, имеющий свои особенности правового регулирования, законотворческой процедуры, содержания и учитывающий местные условия. Законодательство субъектов РФ охватывает практически весь спектр ведения субъектов Федерации, позволяет им самостоятельно без вмешательства федеральных властей решать стоящие перед регионами проблемы в преодолении экономического спада, инфляции, безработицы, сохранения окружающей среды, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности и правопорядка и др. Это подтверждается тем большим опытом, накопленным субъектами Российской Федерации в создании самостоятельной правовой системы (системы законодательства).

Однако учитывая фактическое неравенство субъектов РФ, их законодательство не должно и не может быть полностью схожим и, следовательно, абсолютно сопоставимым. Поэтому важно определить единые для законодательства всех субъектов РФ оптимальные параметры, по которым можно проводить сопоставление, сравнение и оценку уровня развития законодательства.

Если рассматривать такие субъекты Российской Федерации как республики, то никакого сравнения законодательство автономной республики (в составе РСФСР) с нынешним законодательством республик ни по количеству законов, ни по их содержанию, ни по сферам общественных отношений, которые ныне регулируют республиканские законы, выдержать не может. Так, несомненными лидерами по числу законов субъекта являются

Республика Башкортостан (более 400 законов), Республика Карелия (более 300 законов).

Стремительно развивается и законодательство других субъектов Российской Федерации. Как показало исследование, в большинстве из них принято более 200 законов, хотя интенсивность и темпы законотворчества различны. В частности, в Курганской области было принято более 330 законов, в Красноярском крае, Иркутской, Свердловской, Владимирской области - около 300, Нижегородская область - 212, Тульская область - 208¹. В Новосибирской области, приняты и действует 162 закона области^[181][182], в Кировской области принято 380 областных законов. Общее число действующих на сегодняшний день региональных законов превышает 19 тыс^[183]. Практически нет сферы общественной жизни, которую нельзя было бы проиллюстрировать принятием серии региональных законов. Пик интенсивности законодательной деятельности во многих субъектах РФ приходился на 1997 -1998 годы.

Обращает на себя внимание, прежде всего, неравномерность развития законодательства, когда одни области за два года приняли по 30-40 законов, а другие -100, 150 и более. Обилие законов ещё не говорит однозначно о состоянии правового регулирования в субъекте.

Субъекты Российской Федерации в своей правотворческой деятельности повторяют многие ошибки федерального законодателя. Некоторые акты порой готовятся наспех, без экономических и финансовых расчетов, без предвидения и прогнозов последствий их действия.

поэтому и неэффективны. Законодательство многих субъектов РФ порой носит чрезмерно выраженный тематический и фрагментарный характер. Эти выводы основаны на анализе принятых законов Курганской, Свердловской, Тульской областей, хотя такая особенность свойственна не только законодательству этих субъектов РФ.

По нашему мнению, назрела необходимость сформулировать общие принципы формирования регионального законодательства. Наиболее актуальными, на наш взгляд, являются следующие принципы формирования законодательства субъектов Федерации:

1. Формирование законодательства субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий;

2. Согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным

законодательством; _я

3. Системность в формировании законодательства субъекта Федерации;

4. Взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;

5. Ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;

6. Верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;

7. Демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации;

8. Организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства¹.

Иерархическая система (структура) регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, составляющих законодательство. По этому критерию нормативные правовые акты подразделяются на две большие разноуровневые группы. Первый уровень занимают законы, второй — подзаконные нормативные правовые акты. Законы

субъекта Российской Федерации имеют более высокую юридическую силу, чем подзаконные нормативные правовые акты.

Сами законы субъектов Российской Федерации также неоднородны по юридической силе. Высшую юридическую силу среди законов и других нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации имеет конституция (применительно к республикам) либо устав (применительно к субъектам Российской Федерации других видов).

Устав области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа по своей юридической природе идентичен конституции республики в составе Российской Федерации. Их различие — только в названии.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации — это основной закон субъекта Российской Федерации, принимаемый им самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и устанавливающий систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, принципы местного самоуправления, административно-территориальное устройство, экономические и финансовые основы данного субъекта Российской Федерации, а также регулирующий ряд других вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации.

Правовая природа конституции (устава) субъекта Российской Федерации проявляется в следующем:

1) конституция (устав) субъекта Российской Федерации является основным законом данного субъекта Российской Федерации. Иные законы субъекта Российской Федерации не могут издаваться в форме конституции (устава);

2) конституция (устав) субъекта Российской Федерации наряду с Конституцией Российской Федерации определяет статус данного субъекта Российской Федерации;

3) конституция (устав) субъекта Российской Федерации имеет прямое действие на всей территории данного субъекта Российской Федерации;

4) конституция (устав) субъекта Российской Федерации имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем иным нормативным правовым актам данного субъекта Российской Федерации.

Особенностью статуса конституции (устава) субъекта Российской Федерации как основного закона является усложненный правовой режим ее принятия и изменения.

Можно выделить три основные формы принятия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Во-первых, практически все уставы и многие конституции субъектов Российской Федерации приняты их законодательными органами. Во-вторых, путем референдума (Республика Татарстан и Республика Ингушетия). В-третьих, специальным органом — Конституционным Соб­ранием (Республика Дагестан и Республика Калмыкия).

Юридическую базу законодательства в субъектах Федерации (кроме Федеральной Конституции и федеральных законов) составляют их учредительные документы. Для республик, представляющих собой государства, — это их конституции, для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — их уставы.

Конституции республик. Конституции республик в составе России можно условно разделить на три группы, основываясь на хронологическом критерии. Во-первых, принятые в 1978 году с последующими изменениями и дополнениями (в республиках Карелия, Чувашия), во-вторых, принятые в первой половине 90-х годов до вступления в силу федеральной Конституции 1993 года (в республиках Татарстан, Якутия), в-третьих, принятые после 12 декабря 1993 года (в республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия и др.).

Республиканские конституции на территории республики являются актом высшей юридической силы после Федеральной Конституции и федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения Российской Феде­рации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому

все другие правовые республиканские акты, кем бы они ни были изданы, не могут противоречить конституции республики.

О приоритетном положении республиканских конституций в системе республиканского законодательства свидетельствует их содержательная характеристика. В конституциях интегрированы системы норм, регулирующих отношения между человеком и обществом, с одной стороны, человеком и государством — с другой, а также основы организации самого государства. В основных законах республик именно на конституционный уровень выведена защита основных прав и свобод человека; кроме того, появились нормы, закрепляющие многообразие форм собственности, различные аспекты обеспечения рыночного хозяйствования. Значительное внимание в конституциях республик уделено средствам предотвращения и разрешения юридических коллизий, нормам статутно-учредительного характера, связанным со становлением в республиках новых государственных структур, а также проблемам местного самоуправления.

Несмотря на наличие многих общих положений в республиканских конституциях, они обладают спецификой, отражающей исторические и национальные особенности республик. Конституции различаются как между собой, так и с Федеральной Конституцией по объектам регулирования, по процедуре принятия, организации государственной власти, по содержанию норм, касающихся систем государственных органов, преобразования экономики, по объему гарантий прав и свобод этнических общностей, проживающих на территории республики и т.д. Безусловно, свобода конституционного правотворчества республик, их конституционная самобытность должны иметь свои пределы. В общем виде они выражаются в требовании непротиворечивости республиканских конституций Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Это требование лежит в основе любой нормально функционирующей федерации.

Несмотря на многочисленные случаи, несоответствия конституций республик Федеральной Конституции, официального реагирования на такую

ситуацию долгое время не было. Между тем следует признать, что наличие подобного несоответствия не способствует укреплению государственных отношений и созданию единого правового пространства.

Уставы. Для области, края, города федерального значения, автономной области и автономных округов учредительным документом, определяющим их правовой статус, является устав. По своему регулятивному значению он равнозначен региональной конституции, однако в правовой системе России он является новым видом нормативных актов. Это обусловлено тем, что уставы не просто закрепляют самостоятельность области, края, города, автономного образования как субъекта Федерации, но еще и отражают процесс их перехода из административно-территориальной единицы в ранг государственно­территориального образования.

Современный период характеризуется активизацией уставного законотворчества. Устав является основным законом области, края, города федерального значения, автономной области, автономных округов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории соответствующего субъекта Федерации. Уставу должны соответствовать все другие правовые акты независимо от того, кем они принимаются на территории соответствующего субъекта. Определить круг этих актов помогает введение в некоторые уставы основных характеристик региональной правовой системы соответствующего субъекта Федерации. К сожалению, делается это, как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, редко и в самых узких пределах^[185]. В Уставе Тамбовской области, например, есть специальные статьи, посвященные правовым актам областной Думы и правовым актам администрации. К первым отнесены законы и постановления, ко вторым — постановления, распоряжения и приказы. В Уставе Свердловской области полнее обрисована система правовых актов, в которую входят областные законы, принимаемые Законодательным Собранием или областным референдумом, постановления

палат Законодательного Собрания общенормативного значения, указы гу­бернатора области, постановления правительства области. Кроме того, специально подчеркнуто, что органы государственной власти Свердловской области могут издавать нормативные правовые акты области общего значения (т. е. акты, обязательные для государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и граждан на всей территории Свердловской области) только в форме актов, предусмотренных в ст. 61 Устава. Департаментам, управлениям, отделам, иным подразделениям органов государственной власти области запрещено издавать нормативные правовые акты области общего значения.

Уставы как учредительные документы оформляют Федерацию "снизу". Поэтому в них не могут содержаться положения, ограничивающие действие Федеральной Конституции, противоречащие ей и федеральным законам. Если суммировать объекты правового регулирования действующих Уставов, то весь комплекс регулируемых Уставами отношений будет содержать: отношения гражданина и власти, предметы ведения и полномочия субъекта Федерации, организацию законодательной (представительной) власти, взаимодействие властей в условиях их разделения, административно-территориальное устройство, схемы управления, отношения собственности пользования природными ресурсами, финансы, социальную защиту населения, формы непосредственной демократии и местного самоуправления (местные референдумы, выборы, народное обсуждение, народная инициатива и т.д.). Сопоставление конкретных уставов между собой позволяет выявить многообразие в подходах как к содержанию уставов, так и к их структуре. Особенно это касается определения статуса субъектов Федерации.

По мере развития процесса уставного законотворчества в большинстве субъектов Федерации по-прежнему, с нашей точки зрения, будет оставаться актуальной идея разработки проекта модельного устава субъекта Федерации. Такой устав мог бы стать важным способом "ориентированного влияния Федерации на правотворчество ее субъектов". Если Федеральному Собранию

не удастся быстро разработать и одобрить модельный устав, этот вакуум могли бы заполнить модельные акты доктринального характера, подготовленные научными юридическими учреждениями.

Нередко в работах различных авторов^[186] высказывается мнение об учредительном характере конституций, уставов субъектов Федерации, более того, эти акты ставятся в один ряд с федеральной Конституцией. На наш взгляд, подобная трактовка юридической природы рассматриваемых правовых актов приводит к недооценке значения Конституции РФ как юридической базы всего текущего законодательства страны.

Между тем именно Конституция РФ в силу ее верховенства устанавливает общие принципы формирования и действия всей системы законодательства страны, включая законодательства субъектов Федерации. Применительно к уставам и конституциям субъектов Федерации Конституция России выстраивает параметры в ракурсе их формы, юридической силы, сферы действия.

Юридическая природа конституций и уставов субъектов Федерации имеет свои особенности и принципиально отличается от правовой природы Конституции РФ. В положениях конституций и уставов субъектов РФ закрепляется высшая юридическая сила данных актов на территории соответствующих субъектов Федерации (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея, ст. 11 Конституции Республики Бурятия, ст. 6 Устава Калининградской области, ст. 11 Устава Пензенской области). Однако не самоопределение или самоиндентификация данных актов постулирует их более высокую юридическую силу по отношению к иным правовым актам соответствующих субъектов РФ, а положение федеральной Конституции. В ней установлено требование о закреплении статуса республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в особых актах, соответственно в конституциях и уставах (ст. 66). Полагаем, что

нормативные правовые акты в форме конституции и устава субъекта Федерации выделяются среди иных нормативных правовых актов лишь постольку, поскольку в них закреплен статус члена Федерации. Именно значимостью вопросов, которые в них решаются, конституции и уставы субъектов РФ подняты на более высокую ступень в сравнении с законами и иными правовыми актами соответствующих субъектов Федерации. Форма рассматриваемых правовых актов устанавливается в зависимости от важности решения. Тем самым, на наш взгляд, в закреплении статуса субъекта Федерации состоит главное назначение конституций и уставов. Разумеется, определением статуса не исчерпывается содержание конституций и уставов. В них также регулируются вопросы, например, административно - территориального деления, организации местного самоуправления и др., которые отражают особенности каждого субъекта Федерации. Однако необходимым компонентом всех основных законов субъектов является определение их статуса.

Конституция РФ включает правовые акты субъектов Федерации, в том числе их конституции и уставы, в общую систему законодательства страны, стимулируя и координируя развитие данных элементов этой системы. Тем самым начало формирования законодательства субъектов РФ лежит в пространстве федеральных конституционных положений.

Современная юридическая практика свидетельствует о том, что содержание конституций и уставов может изменяться законодательными органами субъектов Федерации не только в силу сугубо внутренних оснований, но и под воздействием федеральных правовых органов. Так, в частности, в связи с принятием Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» была изменена редакция ст. 95 Конституции Республики Марий Эл, в которой определяются полномочия Конституционного Суда Республики Марий Эл.

Важную роль в развитии положений конституций и уставов субъектов федерации иірают постановления Конституционного Суда Российской федерации. Признанные Конституционным Судом отдельные положения

конституций и уставов субъектов Федерации не соответствующими Конституции РФ утрачивают юридическую силу. Отсюда обязанностью законодательных органов субъектов Федерации является приведение в соответствие с федеральной Конституцией положений конституций и уставов. Так, например, в одном из последних своих постановлений Конституционный Суд РФ признал содержащиеся в Конституции Республики Алтай положения о суверенитете данной республики не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Изложенное позволяет сделать выводы, имеющие значение, по нашему мнению, не только в доктринальном, но и юридико-прикладном плане.

Прежде всего, следует отметить, что и форма основных законов субъектов Федерации, и главная содержательная часть данных нормативных правовых актов (статус субъекта Федерации) определены федеральной Конституцией. При этом статус субъекта Федерации не «учреждается» в конституциях и уставах, а лишь определяется исходя из положений федеральной Конституции. Далее следует подчеркнуть, что высшая юридическая сила конституций и уставов субъектов Федерации не имеет той завершенности, какой обладает Конституция РФ. Поскольку данные акты, а также принятые на их основе региональные нормативные правовые акты могут быть «скорректированы» в соответствии с федеральными законами и решениями Конституционного Суда РФ. Представляется возможным утверждать, что конституции и уставы субъектов Федерации, одинаково являющиеся актами конституционного характера, по своей юридической природе являются особого рода законами соответствующих субъектов Федерации. Отсюда, на наш взгляд, не совсем удачен «жесткий» порядок изменения конституций некоторых республик (Конституция Республики Башкортостан, Конституция Республики Тыва и др.).

Акты законодательных органов субъектов Федерации. Следующую ступень после учредительных документов (конституций и уставов) в правовой системе субъектов Федерации занимают акты законодательных органов субъектов Федерации — региональные законы и постановления.

Закон как особый вид правового акта имеет следующие характерные признаки: 1) он принимается в особом порядке законодательным органом или путем референдума; 2) устанавливает, отменяет или изменяет общие правила — нормы права; 3) занимает в иерархии правовых актов главенствующее место, т.е. ему должны соответствовать все другие правовые акты, принимаемые на соответствующей территории.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. за­конотворческий процесс в субъектах Федерации активизировался. Практически нет сферы ведения субъектов Федерации, которую нельзя было бы проиллюстрировать серией законов. C помощью этих законов регионы в первую очередь пытаются решать наиболее важные, ключевые проблемы своей государственной и общественной жизни: организация власти, экономика, защита прав и свобод граждан.

Анализируя перечень принятых в субъектах Федерации законов, можно сделать ряд общих выводов.

1. В принятии законов лидируют такие субъекты Федерации, как республики. Это и понятно, так как ими был воспринят, пусть незначительный, опыт бывших автономных республик, и раньше имевших право на собственное законотворчество. Для краев, областей и автономных образований принятие законов — дело новое. И задача здесь не в том, чтобы непременно догнать республики по количеству областных и краевых законов, продемонстрировав тем самым равноправие субъектов Федерации. Цель регионального зако­нотворчества — обеспечить принцип необходимой достаточности законодательного регулирования как в плане соотношения федеральных и региональных законов, так и в плане соотношения правового регулирования с помощью законов и подзаконных актов.

2. По подсчетам специалистов, более четырех пятых всех законов субъектов Федерации издается в сфере их совместного с Федерацией ведения. При этом региональные законы, как правило, принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Федерации. Таким

образом, субъекты избрали тактику опережающего законотворчества, что уже стало тенденцией развития законодательства. Этому во многом способствует нечеткость формулировок самой Федеральной Конституции относительно возможности первоочередного правотворчества субъектов Федерации по предметам совместного ведения, если по этим вопросам нет федерального закона.

3. Законотворчество субъектов Федерации зачастую характеризуется отсутствием строго выверенного предмета собственного правового регулирования. Это проявляется по-разному: либо вторжением в сферу исключительного ведения Федерации; либо присвоением себе в одностороннем порядке каких-либо полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения; либо принятием законов, однотипных как по структуре, так и по содержанию с законами федеральными, либо дублированием положений федеральных правовых актов. Примеров тому, к со­жалению, найдется немало. Так, содержали совпадающие с федеральными законами нормы региональные законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, многие принятые в республиках кодексы: Лесной кодекс (Северная Осетия, Марий Эл, Татарстан), Земельный кодекс (Карелия, Коми, Марий Эл, Татарстан), Водный и Жилищный кодекс (Башкортостан). Прием повторения касается в первую очередь так называемых общих положений, норм разгра­ничения компетенции между Федерацией и республикой, между законодательными и исполнительными органами, норм-дефиниций и т.д. Накопление дублирующих норм неоправданно увеличивает объем правовой информации, мешает уяснению иерархии нормативных требований, в конечном счете ведет к инфляции самого права.

Необходимость учета реальных специфических особенностей субъектов Федерации (исторических, национальных, географических, экономических, природоресурсных и т.д.) и явилась одним из основных аргументов в предоставлении субъектам Федерации права на издание собственных законов, принимаемых субъектами за пределами совместного с Федерацией ведения.

Однако на сегодняшний день число подобных законов незначительно, и эта диспропорция, насколько можно судить по имеющимся планам законопроектных работ, в ближайшее время преодолена не будет. А ведь именно за границами совместного ведения поле деятельности для региональ­ного законотворчества наиболее обширно, поскольку налицо объективная потребность заполнения образовавшегося вакуума в решении вопросов режима муниципальной собственности, порядка составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, муниципального образования, здравоохранения, экологии, создания внебюджетных фондов и т.д.

Почти во всех учредительных документах субъектов Федерации в числе правовых актов, которые принимаются их законодательными органами, названы не только законы, но и постановления (реже — решения). В количественном отношении таких актов принято гораздо больше, нежели региональных законов, что вполне естественно, поскольку законом, в отличие от постановлений, должны регулироваться лишь наиболее стабильные и социально значимые общественные отношения.

Самую многочисленную группу составляют постановления, которыми оформляется внутриорганизационная деятельность законодательных органов, их управленческих аппаратов, постоянных комиссий. Эти постановления решают оперативные вопросы разового характера и поэтому не содержат норм права. Постановлениями утверждаются различные "положения", "правила", "регламенты", "нормативы", "тарифы", которые не являются самостоятельными видами правовых актов — это лишь конкретное тематическое наименование самих постановлений. Было бы полезно определить типологию этих наименований, чтобы уже из самого названия, можно было установить характер регулируемых общественных отношений.

Такие попытки предпринимаются как на федеральном, так и на ре­гиональном уровнях. Как уже отмечалось, в некоторых уставах краев и областей определяется система регионального законодательства с кратким пояснением, какие акты входят в эту систему. В Республике Саха (Якутия),

Ставропольском крае, Тверской и Воронежской областях, кроме того, приняты специальные законы о нормативных правовых актах, в которых даются определения таких терминов, как "положение", "правила", "регламенты" и т.д. Такие определения, при некоторой их нечеткости, тем не менее, дают не­которые направляющие координаты в решении проблемы юридических свойств различных правовых актов в зависимости от их вида и наименования.

Акты органов исполнительной власти. В системе правовых актов, объединяемых понятием "подзаконные акты", весьма сложную по своей юридической природе, отраслевой и функциональной направленности подгруппу составляют акты органов исполнительной власти субъектов Федерации — постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации, постановления и распоряжения глав администраций. Эти акты наиболее многочисленны, поскольку призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование, нежели закон, закрепляющий лишь самые значимые, типичные и устойчивые отношения. Акты органов исполнительной власти позволяют охватить массу подробностей, черт, особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона. Поэтому они отличаются широким диапазоном действия и многопрофильным регулированием общественных отношений.

Акты органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение закона. Таким образом, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки. Поэтому так важна задача определения круга вопросов, по которым правовая регламентация должна осуществляться только путем издания закона. В противном случае выбор вида акта будет определяться дискретным полномочием того органа, который этот акт издает. В результате нередки ситуации, когда по одной и той же проблематике в одних случаях принимаются законы, а в других — постановления. Это выявляется не только при сравнении законодательного регулирования в разных субъектах Федерации, но даже в рамках одного и того же субъекта.

Если бы перечень вопросов, которые должны регулироваться только законом, удалось определить законодательным путем, то срабатывал бы автоматический запрет на издание по этим вопросам каких бы то ни было актов органов исполнительной власти. Таким образом, была бы значительно сокращена возможность вмешательства исполнительной власти в сферу деятельности власти законодательной.

В региональных нормативных актах предпринимаются попытки предложить критерии разграничения для различных актов, издаваемых главами администраций. Так, в Нижегородской области принято "Положение о порядке подготовки и издания актов губернатора области". Основываясь на Уставе области, Положение фиксирует, что по всем вопросам, отнесенным к ведению администрации, губернатор принимает постановления и издает распоряжения. Определены и специфические признаки, которым должны соответствовать эти два вида актов. Постановления должны содержать определенные правила поведения (нормы), рассчитанные на постоянное или многократное применение и адресованные широкому кругу лиц. Распоряжения же являются правовыми актами, содержащими конкретные предписания, адресованные определенному лицу или группе лиц. В виде распоряжений принимаются решения губернатора по оперативным, организационным, финансовым и другим текущим вопросам. Теоретически в названном Положении все определено правильно. Однако на практике критерий нормативности для разграничения этих двух видов актов часто не соблюдается. В той же Нижегородской области издаются как постановления главы администрации, принятые сугубо по оперативным вопросам, так и распоряжения главы администрации, состоящие преимущественно из предписаний нормативного характера.

Правильный выбор формы правового акта теснейшим образом связан с четким определением компетенции самих государственных органов, издающих эти акты. Иначе затруднен и поиск оптимальной модели в выборе акта, что особенно ощутимо проявляется применительно к тем уровням исполнительной власти (например, мэр г. Москвы - московская мэрия - и московское

правительство; губернатор Свердловской и Курганской областей - правительство соответственно Свердловской и Курганской области). Взаимоотношения таких управленческих инстанций урегулированы тоже не лучшим образом. Поэтому и сложно объяснить, в каких случаях и в каких пределах общественные отношения должны регламентироваться правительством, а в каких в качестве регулятора целесообразнее выступить должностному лицу. Когда сферы приложения полномочий областных и городских правительств и глав администраций размыты, выбор государственной структуры, а следовательно, и формы издаваемого ею акта во многом обусловлен степенью активности и личной авторитетностью каждого из названных субъектов управленческой деятельности.

Безусловно, полномочия республиканских правительств по сравнению с полномочиями правительств областей, городов определены более четко. В условиях самостоятельности субъектов Федерации значимость актов правительств республик в целом высока. Основания принятия правительственных актов закреплены в республиканских конституциях. Чаще всего в Конституциях указывается, что постановления и распоряжения правительств принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов Российской Федерации и республик, указов президентов и актов Правительства Федерации и республик. Но в конституциях некоторых республик (Бурятия, Дагестан) при перечислении основ принятия правительственных правовых актов назывались только республиканские законы и указы президентов. Такой подход вряд ли можно признать правильным, если мы хотим добиться нормального функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Что касается практики нормотворческой деятельности республиканских правительств, то, как следует из проведенного специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения анализа, функционально-правовая связь по вертикали представляется несколько ослабленной. Причина здесь в том, что правительственные акты в большей мере сориентированы на реализацию именно республиканских, а не

федеральных законов и указов Президента. В дальнейшем целесообразно было бы, чтобы «при сохранении устойчивости горизонтального влияния закона не ослаблялась функционально-правовая связь по вертикали»¹.

В ряде субъектов Российской Федерации в состав законодательства не включаются ведомственные нормативные правовые акты, что делает законодательство более авторитетным и обозримым. Ведомства в таких случаях могут издавать нормативные правовые акты, но они имеют только внутриведомственное действие (значение), т.е. юридически обязательны только для органов, организаций, подразделений, должностных лиц, работников соответствующего ведомства.

Следует отметить достаточно высокий уровень внутренней организованности подсистем нормативных правовых актов большинства субъектов Федерации, в том числе по сравнению с организацией федеральной части федеративной структуры законодательства. Во многом это связано с отсутствием полной регламентации в Конституции РФ параметров построения и функционирования иерархической структуры законодательства. В Конституции РФ дается лишь исходная посылка обеспечения верховенства законов (ст. 15 ч.1). Как показывает практика, увеличение в последние годы числа издаваемых законов отнюдь не привело, вопреки ожиданию, к сокращению числа и удельного веса подзаконных актов любого уровня (начиная с указов и кончая актами ведомств) в иерархической структуре законодательства. Более того, отсутствие в Конституции РФ предметных характеристик законов и отдельных разновидностей подзаконных актов, в том числе указов и правительственных постановлений, порождает нередко весьма существенные противоречия между ними^[187][188].

То, что долгое время не удается претворить в жизнь на федеральном уровне, стало реальностью в целом ряде субъектов Федерации. Во многих из них изданы законы о нормативных правовых актах либо о законах данного

субъекта. Так, 26 марта 1993 г. был принят закон «О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)», 14 сентября 1994 г. - «О законодательных актах г. Москвы», в 1995 г. - «О правовых нормативных актах Воронежской области», 12 августа 1996 г. - «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан». Такие законы есть в Липецкой, Тверской, Брянской, Челябинской, Саратовской, Астраханской областях. Процесс упорядочения системы нормативных актов субъектов Федерации продолжается и сейчас. Так, 2 марта 1999 г. аналогичный закон был издан в Свердловской области. Все это свидетельствует о том, что стремление субъектов Федерации поднять управляемость в рамках системы своих нормативных правовых актов нередко выше, чем в центре. Регламентированы законами ряда субъектов Федерации и многие другие проблемы законодательного процесса^[189].