Понятие систематизации нормативно-правовых актов. Учет, инкорпорация и консолидация как основные виды систематизации нормативно-правовых актов

Система действующих нормативно-правовых актов в Россий­ской Федерации является весьма сложной как вследствие значи­тельного числа органов, принимающих такие акты, так и множе­ственности актов, принимаемых каждым правотворческим орга­ном.

Чтобы во всей массе действующих и изменяющихся источни­ков российского права оперативно находить нужные нормы, го­сударственные органы, должностные лица предприятия, органи­зации, да и граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно проводить работу по приведению норма­тивных актов в единую, более или менее упорядоченную систему. Подобного рода деятельность и охватывается понятием система­тизации нормативно-правовых актов. Систематизация норма­тивно-правовых актов — это их упорядочение, приведение в еди­ную (более или менее сложную) систему.

Своеобразие видов систематизации нормативно-правовых ак­тов обусловливается особенностями предмета правового регули­рования, их местом в системе юридических актов России, а также

объемом нормативно-правового материала, который подвергается упорядочению.

В соответствии с требованиями правовой техники системати- заторская работа должна проводиться в определенной последова­тельности и проходить определенные стадии. Стадию можно оп­ределить как этап систематизаторской работы, для которого ха­рактерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа, получение определен­ного законченного (промежуточного) результата.

Современная правовая практика знает и использует три спо­соба систематизации нормативно-правовых актов:

1) сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности;

2) издание различного рода сборников законов и иных норма­тивных актов;

3) объединение совокупности мелких актов, изданных по одно­му или нескольким взаимосвязанным вопросам в один, укрупнен­ный акт.

Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее три относительно самостоятельные вида: учет, инкорпорацию, консолидацию.

Большинство ученых и практиков самостоятельным видом систематизации считают и кодификацию законодательства. При таком подходе существенно принижается роль и возможности ко­дификации нормативно-правовых актов. Этот вид юридической деятельности значительно отличается от всех названных видов систематизации и представляет собой совершенно особую содер­жательную форму упорядочения нормативного материала.

Вид систематизации нормативно-правовых актов — это дея­тельность тех или иных органов либо лиц по упорядочению своих актов, характеризующаяся определенными методами, приемами и способами проведения. Рассмотрим каждый из этих видов.

Учет нормативно-правовых актов как разновидность систе­матизации. Как разновидность систематизации учет законода­тельства и иных нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контроль­ном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспе­чивающей нахождение необходимой правовой информации в мас­сиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собствен­ных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание норма­тивных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах норма­тивных актов: их наименовании, дате принятия, номере акта. Порой для решения научных, педагогических либо учебных задач требуются тексты актов, утративших силу.

С учетом собственных информационных потребностей государ­ственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, указов Президента России, постановле­ний Правительства, нормативных актов центральных органов уп­равления Российской Федерации и других актов.

Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из «Собрания законодательства Российской Федерации», «Бюллетеня междуна­родных договоров», «Российской газеты», т.е. изданий, предна­значенных для официального опубликования нормативных актов.

Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по право­творческим органам. Акты каждого правотворческого органа об­разуют раздел. Внутри раздела акты хранятся в хронологическом порядке.

Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, вносятся сведения о всех их последующих изменениях и допол­нениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состо­янии.

Для. быстрого нахождения нормативно-правового предписа­ния, принятого по тому или иному вопросу (теме), создаются ин­формационно-поисковые системы. Они могут создаваться без ка­кой-либо современной техники, с ручным поиском. Процесс раз­работки такой системы включает в себя следующие этапы:

а) определение совокупности тематических вопросов, по кото­рым должны осуществляться поиск и выдача необходимой инфор­мации. Перечень таких вопросов фиксируется в специальном до­кументе: алфавитно-предметном словнике или рубрикаторе отрас­лей законодательства. В алфавитно-предметном словнике темати­ческие вопросы обозначаются отдельными терминами либо соче­таниями терминов, которые располагаются в алфавитном порядке

(например, «Аванс»; «Автомобильный транспорт»; «Авторский договор»);

б) анализ поступивших на учет нормативных актов с целью выявления в них тематических вопросов, предусмотренных алфа­витно-предметным словником либо рубрикатором отраслей зако­нодательства;

в) фиксация выявленных в актах тематических вопросов в спе­циальном журнале либо на карточках.

Поиск осуществляется следующим образом:

а) возникшая потребность в правовой информации формули­руется в виде запроса, по какой теме или какие конкретно акты надлежит найти;

б) по алфавитно-предметному словнику или рубрикатору от­раслей законодательства определяется перечень тем, которые со­ответствуют поступившему запросу;

в) по разделам журнала либо рубрикам картотеки выявляются Нормативные акты, содержащие нормы, соответствующие теме за­проса;

г) путем прочтения текстов актов осуществляется отбор соот­ветствующих запросу норм.

В настоящее время, когда в сфере управления широкое при­менение находит современная техника, в том числе и высокопро­изводительные электронно-вычислительные машины, открыва­ются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем по нормативно-правовым ак­там. Для автоматизированных информационно-поисковых сис­тем по законодательству характерны: большой информационный фонд, состоящий из нескольких тысяч нормативных актов; бы­стродействие поиска; качественно иной, более прогрессивный спо­соб обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме.

В государственных органах и юридических лицах учет и поиск нормативной информации обычно осуществляет специальная служба, не совсем точно именуемая кодификационным бюро, в

составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет является достаточно трудоем­ким, сложным и чреват многими ошибками при поиске, в на­стоящее время создаются разного рода коммерческие организа­ции, которые осуществляют централизованный сбор и поддержа­ние в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти и управления Российской Феде­рации и платно обеспечивают заинтересованных лиц необходи­мой им правовой информацией.

Немалый интерес представляет другая справочная правовая система «Консультант-плюс: региональное законодательство». Эта система позволяет быть в курсе результатов законотворчества в 66 субъектах Российской Федерации и содержит более 170 тысяч правовых актов, принятых в них.

Систематизация нормативно-правовых актов — сложная и кропотливая деятельность и вполне оправдано, что существующие ветви власти создают для этого специальные органы.

Важнейшей формой учета нормативно-правовых актов явля­ется их надлежащая регистрация.

Хорошо поставленный учет нормативно-правовых актов мо­жет стать серьезной преградой на пути некачественных докумен­тов. Особенно тогда, когда учет их совмещается с регистрацией. Регистрация — это одновременно и экспертиза документа, про­верка основательности предложений тех, кто выступает за «при­своение» каждому российскому нормативно-правовому акту свое­го номера.

Инкорпорация как внешняя форма систематизации норма­тивно-правовых актов. Систематизация нормативно-правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов.

Инкорпорация нормативно-правовых актов прямо и непосред­ственно связана с их учетом, поскольку базируется на определен­ном, максимально полном фонде соответствующих актов и поис­ковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходи­мых актов. Ибо первой задачей инкорпорации является подготов­ка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник.

Так, при издании сборника законов по отдельным отраслям права нужно будет выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае же подготовки сбор­ника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или какой-то определенный срок. Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, как они были приняты правотворческим органом. Подобный принцип переопубликования актов применяется в случаях, когда акт со­стоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел никаких изменений или дополнений либо при под­готовке исторических источников права.

Однако в сборниках действующих нормативно-правовых актов их тексты публикуются не в той редакции, в какой они были при­няты первоначально правотворческим органом, а с учетом после­дующих изменений и дополнений.

В процессе действия нормативно-правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения: часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми норматив­ными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руко­водствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз про­сматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих его актов.

Прежде чем поместить нормативно-правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку:

— удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утра­тившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие из­менения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения;

— исключить из акта те его части, которые не содержат нор­мативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей;

— в целях экономии убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт.

Такая внешняя обработка нормативно-правовых актов, одна­ко, не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент их систематизации. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативно-право­вых актов, даже нумерация пунктов, абзацев.

Именно этот признак — сохранение неизменным норматив­ного содержания акта — составляет основное отличие инкорпо­рации от консолидации и кодификации как более сложных в твор- чески-организационном плане видов систематизации. Результа­ты инкорпорации могут выражаться в виде сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов.

Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативно-правовых актов, принятых одним или не­сколькими правотворческими органами, а также тематические из­дания законов и иных нормативно-правовых актов. Например, сборник законодательных актов о труде может состоять из законов Российской Федерации,, указов Президента, постановлений Пра­вительства Российской Федерации.

Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный самим правотвор­ческим органом, имеет статус источника официального опубли­кования и на него можно будет ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.

' Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и уп­равления страны. Например, первое в России Полное собрание за­конов, изданное в 1830 г., состоядо из законодательных актов, исходящих от царя, нормативных актов, принятых высшими ор­

ганами подчиненного управления — Сенатом, министерствами, а также Святейшим Правительствующим Синодом. Все 30920 нор­мативных актов, вошедшие в Собрание, были помещены в хроно­логическом порядке, сообразно дате их принятия. В то же время к Собранию был дан достаточно обстоятельный алфавитно-пред­метный указатель, позволяющий осуществлять тематический поиск правовой информации.

Собрания общесоюзного и республиканского законодательства неоднократно издавались и в советское время. Наиболее фунда­ментальным из них было пятидесятитомное Собрание действую­щего законодательства Союза ССР, издание которого было завер­шено в 1977 году., В Собрание были включены все действующие законодательные акты и нормативные решения Правительства Союза ССР, принятые с момента образования СССР.

В зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию зако­нодательства в юридической литературе, выделяют три вида со­браний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофи­циальные.

Официальным собрание признается в двух случаях: когда пра­вотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил собрание, подготовленное иным органом.

Официальные собрания законодательства являются соответст­венно и источниками официального опубликования, тогда как официозные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обра­щении в правоохранительные и иные органы государства.

Разновидностью и наиболее высокой формой собрания зако­нодательства признается свод законов — инкорпорированное из­дание нормативных актов высших органов государственной влас­ти и управления страны. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, т.е. по отраслям и институтам законодательства.

От собрания свод отличается тремя признаками:

1) Свод всегда является источником официального опублико­вания нормативных актов, поскольку издается от имени и по по­ручению правотворческих органов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности.

2) Подготовка свода всегда сопровождается большой законо­творческой работой. В период его составления выявляются и при­знаются утратившими силу устаревшие, фактически не дейст­вующие нормативные акты. Множественность актов, принятых

по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве пре­одолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов.

3) Свод представляет собой собрание всего действующего в го­сударстве законодательства без какого-либо исключения. Еще М. Сперанский признавал, что Свод может быть только «общим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности».

Первый Свод законов в России был подготовлен в 1833 г. в 15 томах и введен в действие с 1 января 1835 г. В него вошло около 36000 нормативных актов или извлечений из них.

Свод законов любого государства — крупная веха его право­вого развития.

6 февраля 1995 г. был издан Указ Президента Российской Фе­дерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»^[194]. Этим актом признано необходимым начать подго­товку к составлению и изданию Свода законов России — офици­ального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации. В нем определены ор­ганизационные меры по подготовке и изданию Свода и даны го­сударственным органам соответствующие поручения.

Свод законов Российской Федерации необходим. Без него практически нереальной становится задача наведения порядка в нормативном хозяйстве. Принятие Свода повысит обозри­мость действующих нормативных актов и облегчит правоприме­нение.

Однако, Свод законов Российской Федерации нельзя сразу сде­лать единым и единственным источником, отменяющим все преж­ние акты. Первоначально Свод законов Российской Федерации, по всей видимости, будет вторичным «сводным» источником опуб­ликования, без отмены ранее изданных актов. Ныне идут споры о том, что не надо включать в Свод законов Российской Федерации. Вряд ли стоит включать в этот Свод постановления Государствен­ной Думы и Совета Федерации, носящие организационный харак­тер (об одобрении проекта закона в первом чтении, о направлении проектов на доработку, об отклонении законопроектов). Громозд­ким сделает Свод законов Российской Федерации включение в него ведомственных правовых актов: мыслимо включение лишь основных из них, носящих межведомственный характер (акты

Центробанка, Минфина и т.п.). Неясно как быть с международ­ными договорами, которые ныне отнесены Конституцией Россий­ской Федерации к правовой системе страны, с решениями Кон­ституционного Суда.

Создание стройной правовой системы в России как федератив­ном государстве потребует синхронизации и упорядочения зако­нодательства в субъектах Российской Федерации. Особенно остро встанет эта проблема при подготовке разделов Свода по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также разграничения компетенции при регулировании конкрет­ных общественных отношений. В перспективе может встать зада­ча подготовки на местах аналогичных Сводов законов субъектов Российской Федерации.

На сегодняшний день существует единственный официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательст­ва, — это общеправовой классификатор отраслей законодатель­ства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171 «Об общеправовом классификаторе отраслей законода­тельства»^[195]. Классификатор постоянно претерпевает изменения, и его очередная редакция ежегодно публикуется в первых номерах Собрания законодательства Российской Федерации.

Общеправовой классификатор необходим как:

— основа систематизации и кодификации законодательства;

— прикладной инструмент поиска норм права или норматив­ных актов;

— информация потребителям (пользователям) о системе и структуре законодательства;

— своеобразный стандарт для построения иных, более част­ных, производных классификаций нормативного материала в за­висимости от потребностей пользователей;

— средство анализа действующего законодательства;

— необходимый элемент правового образования;

— база совершенствования законодательства.

Вообще-то определение системы российского законодательства — это прерогатива законодательного органа, но поскольку соот­ветствующий федеральный закон пока не принят, этот вопрос уре­гулирован президентским Указом.

Официозными признаются собрания, которые готовятся по по­ручению правотворческого органа, но издаются без его официаль­но выраженного одобрения, утверждения. Таковым, в частности,

является уже упоминавшееся Собрание действующего законода­тельства СССР. Оно издавалось Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР и Совета Мини­стров СССР. Однако подготовленные тома Собрания данные ор­ганы официально не утвердили. Отсутствие такого утверждения означало, что ответственность за полноту Собрания и соответствие текстов переопубликованных актов их официальному тексту несет Министерство юстиции СССР, а не правотворческие органы.

Неофициальная инкорпорация проводится научными учреж­дениями, издательствами, отдельными лицами по собственной инициативе, без специального поручения и контроля правотвор­ческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сбор­ники не являются источником права, не выступают формой опуб­ликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в про­цессе правотворчества и применения права. В силу большой тру­доемкости работ неофициальная инкорпорация — явление сейчас мало распространенное.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что личная инкорпорация юридических актов — необходимое условие высокого профессио­нальной подготовки правоведа.

Не менее важна неофициальная инкорпорация на предприяти­ях, ибо от нее во многом зависит эффективность предпринима­тельского дела.

Корпоративным актам, как и актам, издаваемым государствен­ными органами, присуще такое свойство права, как системность. Правда, системность урегулирования предпринимательской дея­тельности корпоративными актами менее выражена по сравнению с общегосударственным регулированием. Это связано, прежде все­го, с общей неразвитостью корпоративного права в нашей стране.

Деятельность по систематизации корпоративных актов явля­ется одним из важных показателей работы предприятий, к какой бы форме собственности оно ни относилось.

Единицей работы при систематизации законодательства тра­диционно служит нормативно-правовой акт. Эта единица — гру­бая, потому что законодатель в нормативный акт включает боль­шое количество самых разных предписаний. Прав В.Б. Исаков, когда подчеркивает: «Для того, чтобы получить при поиске дей­ствующее законодательство по некоторому вопросу, этот акт нужно разделить на отдельные нормы и каждую норму отдельно классифицировать»^[196]. Остро ныне стоит проблема систематизации

норм международного права. Министерство иностранных дел на­чало формировать базу данных по двусторонним и многосторон­ним международным договорам в электронном виде. Пока в эту базу вошло около 900 договоров, тогда как в целом массив дого­воров оценивается в 40-50 тыс.

Консолидация нормативно-правовых актов. Учет и инкорпо­рация нормативно-правовых актов, будучи ограниченными их. внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут воз­никать в процессе систематизации нормативно-правового мате­риала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам.

Между тем потребность в таком объединении очевидна: гораз­до удобнее пользоваться одним, но охватывающим все вопросы актом, чем искать нужную информацию по многим источникам.

Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием системати­зации называется консолидацией. Новый укрупненный акт пол­ностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, посколь­ку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер акта и подпись должностного лица. Все это свидетельствует о том, что консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов.

И тем не менее это своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при инкорпорации не ме­няется содержание правового регулирования общественных отно­шений. Все нормативные установления ранее принятых актов объ­единяются в новом без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объединяются в один пункт тождественные по содер­жанию нормативные предписания.

Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее высокой формы разновидности инкорпорации. По нашему мнению, дан­ный вывод не соответствует действительной правовой природе консолидации.

Инкорпорация и консолидация представляют собой качествен­но различные приемы систематизации нормативных актов по сле­дующим основаниям:

во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация — это один из приемов

организационно-методической деятельности государственных ор­ганов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкрет­ных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотвор­ческих методов;

во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юриди­ческими издательствами, тогда как консолидация осуществляется только правотворческими органами, и лишь в отношении приня­тых ими нормативных актов. Это своего рода «авторское» упоря­дочение правовых актов;

в-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конеч­ными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сбор­ника нормативных актов, и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт. Все изложенное позволяет за­ключить, что консолидация составляет самостоятельный вид сис­тематизации нормативно-правовых актов.

Консолидация нормативных актов достаточно широко исполь­зуется в правотворческой деятельности в целях упорядочения нор­мативных актов по вопросам управления народным хозяйством, налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрознен­ных нормативных предписаний без изменения их содержания.

2.