§ 1. Совершенствование правотворческого процесса как условие единства российской законодательной системы

Правотворчество занимает значительное место в жизни общества, формирует его регулятивную систему, в том числе и законодательную.

Правотворчество - это, в принципе и главным образом, государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение в закон государственной воли1.

Под правотворчеством в отечественной юридической науке обычно понимают деятельность государственных органов, должностных лиц. а в случае референдума - всего народа по созданию, изменению или отмене нормативных акгов. При существовании различий в формулировке определений в работах ученых-правоведов, занимающихся проблемами правотворчества, общим является признание правотворчества прежде всего государственной деятельностью."

Однако надо иметь в виду, что Конституция РФ 1993 года по-новому определила статус органов местного самоуправления, а в конечном итоге - и самого местного населения. Органы мес тот о самоуправления не являются юсу дарственными, а местное самоуправление формой государственной деятельности. Поэтому муниципальное правотворчество необходимо оценить как самостоятельный вид правотворчества, еще один канал, наряду с государством, формирования законодательной системы страны или шире - системы источников российского права. Кстати, если в систему источников права включать и корпоративные нормативные акты (например, уставы общественных, религиозных объединений), то наряду с государственным, муниципальным правотворчеством надо выделять еще и корпоративное правотворчество. В настоящей работе, посвященной анализу единства законодательной системы, нас интересует по преимуществу государственное правотворчество.

В зависимости от вида применяемых актов государственное правотворчество имеет разновидности.

Содержание законотворчества включает в себя, по мнению СЛ. Сергевнина, во-первых, факторы, влияющие на законодателя (и одновременно ограничивающие его), во-вторых, сам законотворческий процесс, в-третьих, результат законотворчества закон (сис тему законодательства) и. в-четвертых, изменения, производимые законом

См., например: Кокотов Л Н. Правотворческий процесс в Свердловской облает Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области состояние, проблемы, совершенствование I !од ред. Л. It. Ганди и др. Гкатеринбурт. 1999. С. 77.

(системой законодательства) в обществе. Параллельно законотворчество распадается на познавательную и материальную деятельность, то есть каждый из элементов содержания законотворчества может быть представлен в виде процесса познания и одновременно в виде деятельности, производящей изменения в материальном мире.52

Кратко остановимся на факторах, влияющих на законотворчество.

Исследуемый вопрос - один из актуальнейший в юриспруденции. На него пытались ответить Платон и Аристотель, Боден и Гораций, Локк и Монтескье, Кант и Гегель. Любой правовед, мыслящий более или менее глобально, сталкивается с этой проблемой, и как это ни парадоксально, не в состоянии дать на него удовлетворяющий нее научное сообщество ответ. ")то связано, с одной стороны, с тем. что на законодателя воздействует бесчисленное количество факторов. В принципе, любое явление общественной жизни так или иначе сказывается на законотворчестве.

Так, исходя из диалектико-соииологичсского типа нравононимания, справедливым будет утверждение, что главным фактором, воздействующим на законодателя, является право53.

Огромную роль в правотворчестве играют его принципы, которые создают прочный фундамент и способствуют правильной долгосрочной и краткосрочной ориентации. К их числу относятся:

а) принцип научности, означающий использование приемов и мс годов научного анализа, достижений науки и cjporoc следование объективным критериям оценки; к участию в правотворческой деятельности должны привлекаться ученые, эксперты, специалисты, которые должны дать прогноз последствий принятия того или иного нормативного акта54;

б) принцип законности, означающий строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил: помимо того, что будущие нормативные правовые акты не должны противоречить действующим, предполагает необходимость надлежащего опубликования акгов правотворчества:

и) принцип демократизма, означающий изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере правотворчества, учет общественной поддержки проектов правовых актов;

г) принцип системности, означающий строгий учет системы права, законодательства, построения отрасли и т.д\

Основные принципы правотворчества являются универсальными, ими пронизаны вес стадии и уровни правотворческой деятельности. В правотворческой деятельности реализуется также принцип согласования, сбалансированности правотворчест ва ра шых вдаст пых уровней.

Сформулированное выше определение правотворчест ва первого приближения требует еще одного уточнения. Продуктом правотворчества названы нормативные акты (в Конституции РФ 1993 года как тождественное понятию «нормативный акт» используется понятие «нормативный правовой акт»).

Однако понятием «нормативный акт» («нормативный правовой акт») не охватываются нормативные договоры. Думается, что нормативные договоры также следу с I рассматривать а качестве акгов iipanoi ворчест ва.

Иногда к актам правотворчества относят судебную практику, судебные прецеденты55. Представляется, что судебные акты, имеющие нормативное содержание, нельзя относить к актам правотворчества. Они сохраняют природу правоприменительных актов. Л вот включать судебные акты с нормативным содержанием в число источников права, наряду с нормативными правовым актами, необходимо.

Правотворчество (или правотворческая деятельность) является такой творческой деятельностью, которая введена в строгие правовые рамки (должны быib введены таковые) не только со своей содержательной, но и с формальной стороны, то есть учреждение правовых актов, право само должно бы ib правовым.

Именно этот подход отражен в легальном определении правотворческою процесса в Законе Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 года. Правотворческий процесс определен в нем как урегулированный нормативными правовым актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов1.

Законодательный процесс в качестве вида правотворческого процесса F И. Козлова и O.F Кутафин определяют как совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность. Они выделяют в федеральном законодательном процессе стадии: 1) законодательной инициат ивы; 2) предварительного рассмотрения законопроектов; 3) рассмотрения законопроектов в Государственной J[ys\e\ 4) принятия закона; 5) рассмотрения и одобрения федеральных законов Советом Федерации; 6) факультативную стадию преодоления разногласий между Советом Федерации и I осу дарственной Думой, возникших в связи с отклонением Советом Федерации закона. 7) подписания и обнародования закона2. Чехарина 13.И. говорит о законодательном процессе в широком и узком смысле. В широком смысле федеральный законодательный процесс - порядок деятельности Федерального Собрания по созданию законов. В более узком смысле законодательный процесс - конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов от внесения законопроекта в парламент до опубликования принятого закона и его вступления в силу. Чсхарина В.И. выделяет в федеральном законодательном процессе пять стадий. Это: законодательная инициатива; рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; подписание закона главой государства; опубликование закона1.

Кокотов Л.Н. определяет законодательный процесс как нормативно установленный порядок создания (производства) законов, а также и как саму процедурно оформленную деятельность по созданию законов\ выделяя в федеральном законодательном процессе 12 стадий: 1) законодательную инициативу; 2) принятие решение о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; 3) предварительное"рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; 4) пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой; 5) направление Государственной Думой принятого закона в Совет Федерации: 6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; 7) предварительное рассмотрение закона в рабочий органах Совета Федерации; 8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации, включая «кказирассмотрснис» в пассивной форме; 9) направление принятого и одобренного закона Президенту РФ; 10) рассмотрение закона Президентом РФ на предмет его подписания или отклонения (возвращении); 11) обнародование (опубликование) закона; 12) вступление закона в силу \

Имеются и иные теоретические и легальные определения правотворческого и законодательного процесса.

Пар.к1Мси".'С\\н: лр.жо Ьксии Учеб лоюбне Под ред. I1.M. С/сьанова. I Я Хабрнсвой. М . IW С

Кокотов АН. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура Правоведение. 2001. С. 53 См. Гам же. С. 56 (законодательной) инициативы и имеет своим исходным продуктом нормативные акты (в законодательном процессе - законы)1.

С гак им подходом к процессуальному срезу правотворчества стоит согласиться, однако с некоторыми уточнениями. Первое. На наш взгляд, правотворческий процесс должен охватывать и процесс заключения нормативных договоров. Второе. Процесс правотворчества вряд ли надо связывать в его начальной фазе с правотворческой инициативой. В литературе по этому вопросу высказаны и иные точки зрения, заслуживающие внимания.

В новейших научных трудах законотворчество как разновидность правотворчества охватывает весь процесс создания правовой нормы - начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовом регулировании, принятием ее и заканчивая введением ее в действие." Тихомиров Ю.А. справедливо отмечает, что «законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по

Л

подготовке, обучению и принятию законов»'. Законотворчество - необходимы компонент права, генетически, функционально и онтологически определяющий его содержание.4

Тихомиров Ю.А., например, ратует за включение в законотворческий процесс работы по подготовке законопроектов. 11оддсрживая

13 число подобных воззрений входиi и позиция Д.А. Коиачева. сводящею законодательный процесс к совокупности действий и отношений высшего представительного органа, обладающею исключительным нравом осуществлять законодательную деятельность. См. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С 15-16 Об >юм же: Антонова Л.И. О стадиях правотворческою процесса в СССР /; Правоведение 1966. Хч 1. С. 4: Самшуллнн В.К Закон и законодательство. Законы Каиткирской ССР. Уфа. 1991. С. 3-14. Мухасн Р.Т. Теория государства и нрава. Учеб. М., 2001. С. 320.

: См., например: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации М .

1996.

* Общая тсори« государства и права: Академический курс. В 2 г. Т. 2. Теория права / Пол ред. МП. Марченко- М.. 1998. С. 164.

4 См.: Сергеям"1* C.JI. Указ. соч. С. 116

расширительное толкование законотворческого процесса, он пишет, что «целыо данного процесса является принятие закона, начиная законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. г>тог процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших оркнюв власти».1 Полагаем, что данное высказывание справедливо.

Действительно, прежде чем проект правового акта будет внесен в соответствующий правотворческий орган, он проходи i относительно долгий путь, являясь плодом усилий многих субъектов (субъект права инициативы, эксперты, заинтересованные лица и организации). Деятельность названных субъектов, направленная на разработку проекта, должна быть увязана, согласована. В то же время, на наш взгляд, подготовка проекта нормативного акта, нормативною договора до стадии его внесения в правотворческий орган (вынесения проекта договора на официальное обсуждение) требует отдельного правового регулирования, не связанного едиными принципами и единой процессуальной формой с правовых'. регулированием правотворческо!о (законодательного) процесса в правотворческом (законодательном) органе.

Подготовка проекта правового акта как в материальном, так и в процессуальном аспектах должна быть по преимуществу предметом особого ведомственного регулирования со стороны соответствующих правотворческих органов. Многие правотворческие органы так и поступают. Другое дело, что подобное ведомственное регулирование оставляет желать лучшею. пробел ьно, осуществляется lie всеми правотворческими инстанциями. Отсюда задача принять ведомственные правовые акты, определяющие порядок подготовки проектов правовых актов всеми

'Тихомиров Ю.А Теория закона С. 182. Об ттом же: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М.. 1976. С. 89.

органами, органи зациями, обладающими право творческой инициативой. 11осле принятия такие акты подлежат постоянному совершенствованию.

Однако все-таки правовое регулирование процедур подготовки проектов нормативных актов, проектов нормативных договоров и процедур принятия нормативных актов (заключения нормативных договоров) правотворческими органами должно быть в одном аспекте единым. На наш взгляд, требуются единые требования к оформлению правовых актов (проектов актов) cooiветствутощего вида, распространяющиеся вообще на все стадии правотворческой деятельности. В настоящее время это одно из самых слабых месг правового регулирования правотворческого процесса, негативно влияющее в конечном итоге и на единство действующего в стране законодательства.

В числе указанных требований - требования к реквизитам и тексту правовых актов, к их структуре. Очевидно, что требуют своей юридической формализации правила законодательной техники. В каком акте следовало бы урегулировать данные вопросы? Думается, что необходимо принять оые.тьный Федеральный закон «Об общих принципах разработки и принятия правовых актов». По предмету его регулирования возможны варианты. Первый распространение действия указанного закона, как на федеральный правотворческий процесс, так и на правотворческий процесс в субъектах федерации. Второй - распространение действия этого закона только на субъекты федерации. Думается, что предпочтительней первый вариант, поскольку требуется единая основа любых видов правотворческого процесса в стране. Нужна строгая формализация единой иерархии правовых актов всех видов.

Надо лп в этом законе разворачивать конституционную модеть разграничения правотворческих полномочий разных органов, должностных лиц? Вряд ли. Однако эта проблема требует своего развернутого регулирования, в т.ч. в плане ведущейся сегодня работы по разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. В связи с л им вызывает возражения заложенная в проекте новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» попытка упразднит ь другой Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».1 Наоборот, этот закон должен быть сохранен и расширен за счет уточнения и конкретизации в нем право!ворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов. А вот в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» требуется более детально провести фаницу между компетенцией, в т.ч. по вопросам принятия правовых актов, законодательных к исполнительных органов. Кроме того, требу ют уточнения и детализации нормы этого закона о предмете законодательного регулирования, о правилах делегирования правотворческих полномочий'.

При всей важности разверну того правового регулирования правотворческого процесса до стадии право творческой инициативы все-таки особую значимость представляет совершенствование правотворческого (в первую очередь законодательного) процесса в правотворческих органах. Для нас в этом смысле предметом интереса является собственно законодательный процесс в законодательных органах, со стадии законодательной инициативы.

Под законодательной инициативой, а точнее, под правом законодательной инициативы понимается конституционное право или правомочие определенных в конституционных, учредительных актах субъектов - органов или лиц - по внесению законопроектов в палату парламента (в Российской Федерации - в Государственную Думу Федерального Собрания). Внесение законопроекта в парламент предполагает его прохождение в парламенте в соответствии с нормативными правовыми установлениями, что означает последовательное движение законопроекта по стадиям законодательного процесса. По существу, речь идет о правовом последствии (событии), знаменующем начало законодательного процесса, которое имманентно понятию законодательной инициативы.'

"Гак, российская Конституция содержит достаточно широкий перечень лиц, которые вправе вносить проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания, т.е. обладают правом законодательной инициативы. В соответствии с пунктом I статьи 104 Основного Закона право законодательной инициативы принадлежит 11резиденту Российской Федерации. Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законода тельным (представительным) органам су бьск гов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Гели произвести арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов, го получается, что в нашем государстве существуют 723 субъекта ттрава законодательной инициативы.2

См.: Теоретические проблемы Российскою конституционализма / Пол рел. Т Я Хлбриевой М.. 2000. С. 165.

2 См.. Крашенинников II.В. Федеральный законотворческий процесс. М, 200J. С 4 Кратко охарактеризуем роль Президента РФ и законодательном процессе. Шеховцсв В.А. считает, что Президент России обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы - его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. И хотя действующая Конституция РФ, в отличие от прежней, не содержит соответствующие нормы, парламент, следуя сложившейся практике, обычно рассматривает их вне очереди.1 Важное место при рассмотрении законопроекта, вынесении решения об его обоснованности занимает официальный представитель Президента РФ по конкретному законопроекту, который назначается Президентом РФ специальным распоряжением.

Серьезными прерогативами на стадии законодательной инициативы обладает 11равительство РФ.

Так, Правительство РФ дает письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов. освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обятательс!в государства п по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы в Госдуму в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство рф. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы пот срок может быть продлен.2 Конечно, не исключены ситуации, когда Правительство РФ дает отрицательное заключение на законопроект, которое само по себе не является обоснованным, что трудно проверить. Бывает и так, когда оно просто не заинтересовано в

' Шеховцсв В.А. Развитие российского парламентаризма Владивосток. 2002 С.

269.

См.: Самигул.пин В.К. Конституционное право России: Курс лекции Уфа. 2ГЮ1. С.

дополнительных расходах по реализации закона, хотя и затруднительных, но возможных.1

13 любом случае надо указать, что отрицательные заключения Правшельства РФ не должны оцениваться как препятствие на пути дальнейшего рассмотрения еоогветст в\ ющпх законопроектов. Отказ Правительства РФ от дачи заключения в нормативно установленные сроки в свою очередь должен рассматриваться как положительное отношение Правительства РФ к законопроекту («молчание - знак согласия»). Подобный режим заключений Правительства РФ определяется, на наш взгляд, тем, ч то эти заключения являются формой официального информирования депутатов на начальных стадиях законодательного процесса о возможных последствиях принятия того или иного закона И не более того.

Кроме того, законодательная инициатива является одной из важнейших функций самого Правительства России. Конституция и законодательство Российской Федерации не устанавливают, по каким конкретно вопросам законодательная инициатива осущес гвляется по преимуществу Президентом РФ, а по каким - Правительством РФ и парламентариями. Исключение составляет лишь проект закона о федеральном бюджете, предоставление которого является прерогативой Правительства РФ. Думается, что целесообразно постоянное согласование, увязывание работы Президента и Правительства в сфере реализации законодаiельной инициативы.

Следует обратить внимание на то, что до принятия Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»4 руководители Правительства РФ самостоятельно направляли проект в Государственную Думу. С вступлением в силу указанного Федерального конституционного закона решение о внесении законопроекта в Государственную Думу должно приниматься исключительно на заседании Правительства РФ. 11а заседании проект обсуждается и в случае положительного решения отправляется в Государственную Думу в виде законодательной инициативы.1

В каждом федеральном органе исполнительной власiи один из заместителей руководителя наряду с другими обязанностями курирует вопросы, связанные с прохождением в Федеральном Собрании законопроектов, относящихся к ведению представляемого им федерального органа исполнительной власти. Такие должностные лица именуются статс- секретарями: например, статс-секретарь - заместитель министра иностранных дел. Следует обратить внимание на то, что статс-секретари следят за принятием не только законопроектов, которые готовило и вносило соответствующее ведомство, но и тех, которые тем или иным образом затрагивают их компетенцию.2

Нельзя не сказать о том, что институт статс-сскретарей федеральных органов исполнительной власти появился у нас в сiране сравнительно недавно. Первый документ, устанавливающий должность статс-секретаря, был принят в 1994 году56 и касался он только министерств, позднее такая должность была введена и в иных федеральных органах исполнительной власти.4

Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. ')то имеем особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешены непосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, т.к. именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение.

Однако, как справедливо замечено, ингенсивиое использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив57, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, называть оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания.58 Метшин И.Р. отмечал, что участие республики в составе Российской Федерации в федеральном правотворчестве может быть осуществлено в различных формах: через реализацию права законодательной инициативы; путем формулирования республиканскими представительными органами предложений ио проектам федеральных законов; путем дачи заключений на законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; через депутатов республики в Государственной Думе; через представителей республики в Совете Федерации.1 Данное положение, на наш взгляд, относится ко всем остальным субъектам Российской Федерации.

Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще оказывается форма законодательною предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкиваются при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полною отсутствия у них квалифицированных кадров. К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имек>1 весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной ииициапшы, поскольку в

Л

качестве субъектов этого права они признаны недавно."

Повышению роли субъектов Федерации в федеральном законодательстве служит и их участие в планировании подготовки федеральных законодательных актов. Надо отметить, что каждый правотворческий орган составляет свой план подготовки проектов актов, причем либо в качестве самостоятельною плана (программы), либо составной части одной целевой комплексной программы. Нередко готовятся общие государственные программы законопроектных работ, правовые акты, у вязанные между собой в рамках достижения тех или иных целен.

На сегодняшний день приходится констатировать, что субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъскгов Рф, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования,1 когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.

Акцизными формами учасшя субъектов в федеральном правотворчестве могли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российскою законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития.

На повышение эффективности использования права законодательной инициативы может также повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации 11рактпка пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки.59 С точки зрения классической теории разделения властей, исполнительная власть не должна иметь право на нормотворчество: она обязана лишь исполнять законы. Однако уже Д. Локк, один из основоположников этой доктрины, в работе «Два трактата о правлении» доказывает необходимость прерогатив (в известном смысле права на усмотрение) у органов исполнительной власти.1

Посту пившие от субъектов Федерации возражения по законопроекту не носят обязательного императивного характера и, по общему правилу, могут быть отклонены Государственной Думой. Не исключены в згой связи споры, конфликты. Во многом их предотвращению могли бы служить взаимные консультации, совместные обсуждения, позволяющие к обоюдному интересу сторон находить оптимальные согласованные решения.'

Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческою процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Как известно, федеральная Конституция закрепляем общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (часть 2 статьи 4. статьи 5. 10, И, 66, 72. 76 Конституции РФ). И федеральные, и федеральные констшуционные законы, естественно, являются наиболее часто используемым источником и ориентиром нормотворчества субъекта Федерации.'

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г. (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.)1 определил крут

^ Локк Д ( пчинеиия В 3 » 1 3 М . 1998. С

: Закон, создание и толкование С. 87.

4 См.: Сычев Д.П.. Нормотворчество субъекта Российской Федерации (на примере Новосибирской области) /• Журнал рос права. 2001 № 1 С 91.

4См : СЗ РФ. 1999 №4*2 О. 5005: СЗ РФ. 2002 № 50. Сi 4930

вопросов, но которым законодательные органы субъектов РФ ириннмакп законы и постановления. При этом круг таких вопросов не является исчерпывающим, ибо в Законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям.1

В принципе, процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений.2

Интересен, на наш взгляд, процесс взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в I т роцессе тiравотворчест ва.

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.

Так, например, статья 76 Конституции Республики Коми устанавливает ограниченный, в сравнении с большинством республик в

' См.: Конституционное право России: Учеб. для вузов. Екатеринбург, 2001С 519. " См.: Марчснкова Е.М. Законодательство субъектов о нормативных правовых актах .'• Журнал рпс. права. 1998. К: 6. С. 78-79. составе Российской Федерации, круг субъектов прав законодательной инициативы. К нему относятся: депутаты Государственного Совета Республики Коми, местные представительные органы власти, Съезд народа коми и его исполнительный орган. Конституционный. Верховный и Высший Арбитражный Суды республик обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.

Статья 67 Устава (Основного Закона) Челябинской области гг статья 49 Регламента Законодательного Собрания Челябинской области предоставили право законодательной инициативы депутатам Законодательного Собрания области, прокурору области, органам местного самоуправления.

Законодательные и исполнительные органы субъекта Федерации взаимодействуют между собой в установленных федеральными законами и законами субъекта формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения. В рамках такого взаимодействия высшее должностное лицо субьекта. органы исполнительной власти направляют принятые ими правовые акты в законодательный (предегантельный) орган субъема в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта. Законодательный орган субъекта в свою очередь вправе обратиться к высшему должностному липу субъекта, в органы его исполнительной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в эти акты либо об их отмене. Он также может обжаловать указанные акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный Суд РФ (конституционный или уставный суд субъекта) с запросом об их соответствии Конституции РФ (конституции или уставу субъекта).

Высшее должностное лицо субъекта вправе обратиться в законодательный орган субъекта с предложением о внесении изменений и (H;IH) дополнений в постановление этого органа либо об их отмене. Оно может также обжаловать указанные постановления в судебном порядке.60

Конечно, проходит немало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документа субъекта Федерации был направлен и обсужден в законодательном (представительном) органе и его комиссии прежде чем мог быть принят в качестве закона или другого акта.

В пункте 4 статьи 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных opi анов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что «проект закона субъекта Российской Федерации рлесма I ривае i ся законодательным (преде i ави \ ел ьным) органом iocs дарственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях». В приведенной норме также выражена важность и необходимость подготовительного лапа правотворческой деятельности.

Законодательный орган субъекта направляет высшему должностному лицу субьема планы законопроектной paooibi и проемы законов субъекта. На заседаниях законодательного opiana субъекта и сто органов могут ирису тствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта или лица, уполномоченные указанными рукотзоди!елями. 11а заседании органов исполнительной власти субьскта вправе присутствовать депутаты либо (по поручению законодательно!о органа субъекта или его председателя) работники аппарата законодательного органа. Законодательный орган субъекта может принимать участие в формировании его высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании кандидатур, выдвигаемых на должности отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа субъекта. Он имеет право участвовать в согласовании назначения на должность руководи гелей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных opi анов государственной власги субъектов Российской Федерации». Законодательный орган субъекта вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) и (или) законом субъекта.1

В последнее время юридическая наука рассматривает гезис о необходимости взаимозависимости и взаимодействии различных ветвей власти в качестве нового дополнения теории разделения властей и ставит его в один ряд с идеей о балансе властей, системой сдержек и противовесов."

Анализ федерального правовою' регулирования и взаимодействия гаконодагельных и исполнительных органов государственной власти в сфере правотворчества позволяет выделить его основные формы. К ним относятся: а) осуществление органами и должностными лицами исполнительной власти права законодательной инициативы; б) разнообразное участие органов исполнительной власти в законодательном процессе; в) взаимное участие преде гави гелей органов исполнительной власти в дея гельности законодательной власти, и наоборот; г) взаимное направление друг другу правовых актов и иных документов; д) участие законодательных органов власти в формировании органов исполнительной власти в субъектах РФ; е) процедуры разрешения споров между ветвями власти.'

Вышеуказанное позволяет констатировать, что законодательный процесс зачастую разделен не только между парламентом и главой государства (высшим должностным лицом субъекта федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ). Имеет место и внутрипарламентское разделение процессуальных прерогатив в сфере законодательной деятельности между разными палатами парламента. На федеральном уровне разделены Государственная Дума и Совет Федерации. 11одобнос разделение благотворно, поскольку расширяет представительную основу принимаемых законов. Однако одновременно это разделение, если его не дополнять иными специальными мерами, способно вести к усилению противоречивости принимаемых актов, замедлению их принятия. Поэтому, на наш взгляд, важно усиливать совместную деятельность палат в законодательном процессе, например, путем создания палатами совместных постоянных комитетов, комиссий.

Ьще одна мера привлечение комитетов и комиссий Совета Федерации к работе над законопроектами в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Указанные меры станут благоприятными. являясь как предварительным, так и фоновым условием для обеспечения Единства законодательной системы.