Правовая экспертиза муниципальных актов при их государственной регистрации

Что касается контроля за органами местного самоуправления со стороны государства, то он определен «Европейской хартией местного самоуправления». Из природы местного самоуправления следует, что муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно . Федеральный орган осуществляет контроль лишь в той степени, в которой это необходимо для соблюдения законности и конституционных принципов . Согласно Указу Президента РФ № 1486 Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет полномочия по обеспечению единства правового пространства на всей территории России. Так как в административно-территориальное устройство Российской Федерации включены территории муниципальных образований, единое правовое поле распространяется и на них. Эффективную же политику по обеспечению единого правового пространства по всей стране способен осуществлять только федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации.

Специфика государственной регистрации уставов муниципальных образований и актов о внесении изменений в устав заключается в ее административном контроле. Этот контроль состоит из административно- процедурного производства, направленного на реализацию властных полномочий, в виде совершения административных действий и принятия решений.

Первая стадия включает действия по направлению на государственную регистрацию устава, акта о внесении изменений в устав. Порядок представления ^{[169] [170] документов определен положениями Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»:}

1. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

2. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

1) устав муниципального образования;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

3. Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан). Устав муниципального образования содержит титульный лист, который включает реквизиты устава муниципального образования и прошивается вместе с его страницами.

4. Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются:

1) муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования, решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта в двух экземплярах, а также на магнитном носителе;

2) протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом (статья 3).

Таким образом, статья 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» устанавливает перечень документов, которые необходимо представить для государственной регистрации устава, акта о внесении изменений в устав. Направление комплекта документов с магнитным носителем предполагает их почтовую пересылку. Это занимает определенное время. Так как многие муниципальные образования находятся вдали от региональных центров, а в зимний период перевозка почтовых отправлений возможна только воздушным транспортом, документы поступают на регистрацию поздно. К тому же отправка документов почтой и на магнитном носителе для небольших муниципальных образований предполагает дополнительные финансовые расходы. Это часто констатируют главы муниципальных образований. Непредставление документов на магнитном носителе является основанием к их возврату без рассмотрения. Фактически законодательными нормами установлены обременительные требования по представлению документов на государственную регистрацию. Решить эту проблему можно путем использования современных информационных технологий и сети Интернет. В связи с этим считаем целесообразным внести изменения в Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»:

1. Пункт 1 части 2 статьи 3 изложить в новой редакции, исключив слова «а также на магнитном носителе».

2. Пункт 1 части 4 статьи 3 изложить в новой редакции, исключив слова «а также на магнитном носителе».

3. Дополнить статью 3 частью 3.1., изложив в следующей редакции:

«3.1. Документы, предусмотренные частью 2 и 4 статьи 3 настоящего федерального закона, направляются в регистрирующий орган в электронном виде на электронный адрес регистрирующего органа. При невозможности направления документов по электронной почте указанные документы направляются на магнитном носителе почтой»^[171].

Вторая стадия производства по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных актов о внесении изменений в устав) включает проверку представленных документов. В практической деятельности территориальных органов Минюста России при поступлении устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на государственную регистрацию нередки случаи, когда направленные документы поступают не в полном объеме. Такие документы подлежат возврату в течение пяти рабочих дней. Основанием к принятию такого решения являются следующие условия (часть 5 статьи 3 Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»):

1) не представлены документы, предусмотренные частью 2 или 4 настоящей статьи;

2) представленные документы не соответствуют требованиям, установленным частью 3 настоящей статьи;

3) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования направлены в регистрирующий орган лицом, не предусмотренным частью 1 настоящей статьи).

При этом проверка документов на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству не выполняется. Однако выполнять предварительную проверку устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на соответствие действующему законодательству необходимо. Это позволит избежать повторного возвращения документов на доработку и отказа в государственной регистрации. Ведь специалистами Главного управления Минюста России по Хабаровскому краю и ЕАО проверяются документы на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству. В ходе исследования экспертами выявляются нарушения порядка предоставления актов и ненадлежащее их оформление, противоречия и недоработки. Все эти факты отражаются в сопроводительном письме к документам. Однако, пятидневного срока не достаточно для того, чтобы провести предварительную проверку поступивших муниципальных актов. Поэтому необходимо увеличить срок возврата документов до пятнадцати дней.

Третья стадия производства по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав) предусматривает правовую экспертизу устава, актов о внесении изменений в устав. Она выполняется территориальными органами Минюста России в рамках государственной регистрации этих актов.

Проведение правовой экспертизы включает целый ряд административных процедур. Вначале осуществляется проверка соответствия устава (акта о внесении изменений в устав) положениям действующего законодательства.

Первая процедура предусматривает административное действие - проверку устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству. Должностные лица - эксперты исследуют содержание акта на предмет наличия либо отсутствия в уставе, муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав:

1. Положений, противоречащих Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству. Экспертом подробно исследуются нормы устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, изучаются нормы Конституции РФ, федеральных и региональных законов. После чего делаются выводы о том, имеются или отсутствуют противоречия в экспертируемых актах.

2. Положений, регулирующих вопросы местного значения. Такие нормы на основании Конституции РФ, федеральных и региональных законов в обязательном порядке должны устанавливаться уставом. Экспертом изучаются положения федеральных и региональных норм, устанавливающих компетенцию муниципальных образований по вопросам местного значения.

173

174

3. Положений, противоречащих решению, принятому путем прямого волеизъявления населения муниципального образования. Эксперт рассматривает решение представительного органа муниципального образования, либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования. Изучению подлежит протокол заседания представительного органа муниципального образования, либо протокол схода граждан, на котором был принят устав, акт о внесении изменений в устав¹⁸⁶.

Следующая процедура включает проверку устава, акта о внесении изменений в устав на предмет соблюдения порядка принятия рассматриваемых нормативных правовых актов, определенного федеральным законом. Экспертами устанавливаются следующие обстоятельства.

1. Принятие устава, актов о внесении изменений в устав надлежащим органом местного самоуправления. Устав, муниципальный акт о внесении изменений и дополнений в устав должен приниматься представительным органом муниципального образования, либо сходом граждан в поселениях, где полномочия представительного органа осуществляет население на сходе граждан (часть 10 статьи 35, часть 3 статьи 44 Федерального закона №131-Ф3).

2. Наличие необходимого кворума представительного органа местного самоуправления или собрания (схода) граждан при отсутствии представительного органа. Акты принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 5 статья 44 Федерального закона №131-Ф3). Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов (часть 1.1. статьи 35 Федерального закона №131-Ф3).

3. Соблюдение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан при

голосовании за проект устава или муниципального акта, вносящего изменения в

187

устав .

4. Соблюдение срока опубликования проекта устава муниципального образования или проекта акта о внесении изменений в устав. Опубликование проектов должно произойти не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении изменений и дополнений в устав представительным органом. Одновременно представительным органом муниципального образования публикуется порядок учета предложений по проектам и порядок участия граждан в его обсуждении (часть 4 статьи 44 Федерального закона № 131-Ф3).

5. Опубликование главой муниципального образования устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав. Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа Минюста России (часть 8 статьи 44 Федерального закона № 131-Ф3).

По результатам проверки соблюдения установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений в устав, эксперты делают вывод о наличии либо отсутствии нарушений.

Затем проводится еще одна административная процедура. Она включает действия экспертов по исследованию соответствия правового акта требованиям юридической техники. Проверка соответствия правового акта требованиям юридико-технического оформления является обязательной процедурой при проведении правовой экспертизы устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Эксперты обращают внимание на наличие набора реквизитов, правильность использования юридической терминологии, последовательность изложения норм и т.д.

В завершение третьей стадии производства по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований (актов о внесении изменений в устав) в ходе последней административной процедуры оформляется заключение о соответствии устава, акта о внесении изменений в устав Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации.

Четвертая стадия рассматриваемого регистрационного производства включает действия по оформлению управленческого решения о возможности государственной регистрации акта, присвоении ему номера государственной регистрации; заключение об отказе в государственной регистрации с указанием причин и предложениями по устранению выявленных нарушений . Вызывает неопределенность норма, установленная пунктом 8 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Она предусматривает, что принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава на государственную регистрацию после устранения нарушений. Поскольку порядок устранения нарушений не урегулирован законодательством, возникает вопрос, каким образом муниципальные образования устраняют выявленные нарушения.

В практической работе территориальных органов Минюста России актуальны случаи, когда муниципальные органы вносят корректировки в положения устава согласно заключению регистрирующего органа, после чего повторно направляют его на регистрацию без изменения официальных реквизитов (даты, номера). В таких случаях, скорректированные положения устава отличаются от ранее опубликованного проекта, с которым были ознакомлены граждане. Это означает, что населению устав в последний редакции для

обозрения не представляется. В целях восполнения существующего пробела, предлагаем изменить часть 8 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 97- ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и изложить следующим образом:

«8. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования является основанием к отмене решения муниципального образования о принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.

8.1. Представление устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования для государственной регистрации после устранения нарушений, выявленных регистрирующим органом, осуществляется в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона».

Обратим внимание на ситуации, когда отдельные муниципальные образования Российской Федерации с небольшой плотностью населения преобразовываются путем объединения с другими муниципальными образованиями. В соответствии с частями 1, 2 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с

внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением. Процедура преобразования подразумевает

189

проведение установленных федеральным законодательством мероприятий . Преобразование муниципальных образований осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Например, Законодательной Думой Хабаровского края был принят закон Хабаровского края «О преобразовании путем объединения сельского поселения «Поселок Солони» и Сулукского сельского поселения Верхнебуреинского муниципального района Хабаровского края»^[172]. Во исполнение этого закона указанные муниципальные образования были преобразованы. Однако уставы этих муниципальных образований продолжали действовать до тех пор, пока прокуратурой Верхнебуреинского муниципального района не был принесён протест и направлено заявление в суд о признании уставов недействующим. По решению суда уставы были признаны недействующими и не подлежащими применению. Причина возникшей проблемы обусловлена тем, что на законодательном уровне не установлены обязанности муниципальных органов по признанию утратившими силу ранее принятых уставов муниципальных образований при их преобразовании.

По нашему мнению, необходимо на законодательном уровне установить обязанность муниципальных образований принимать решения о признании утратившим силу устава муниципального образования в связи с его преобразованием. Это потребует внесения изменений в статью 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в виде дополнения пунктом 11 следующего содержания:

«11. Устав муниципального образования подлежит признанию утратившим силу в случае преобразования муниципального образования. Решение о признании устава муниципального образования утратившим силу принимает представительный орган вновь образованного муниципального образования».

Таким образом, можно сделать некоторые выводы.

Правовая экспертиза уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований представляет собой отдельную стадию административно - процедурного производства по государственной регистрации муниципальных актов. Эта стадия состоит из последовательных административных процедур экспертного исследования, предусматривающих выполнение целого ряда административных действий. Экспертно-исследовательские административные процедуры являются частью регистрационного административного производства. Процедуры проведения правовой экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований включают проверку устава, акта о внесении изменений в устав: на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству; на предмет соблюдения порядка принятия рассматриваемых нормативных правовых актов, установленного федеральным законом; на соответствие акта требованиям юридической техники. Правовая экспертиза играет ключевую роль во вступлении муниципальных актов (уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований) в юридическую силу. Ее результаты влияют на принятие решения территориального органа Минюста России о государственной регистрации этих актов, когда осуществляется контроль государства за законностью муниципальных актов.

В рамках государственной регистрации выполняется контрольная деятельность государства за законностью муниципальных актов. Однако, в соответствии с позицией некоторых авторов, государственная регистрация устава муниципального образования как обязательное условие вступления его в законную силу нарушает конституционные принципы, определяющие самостоятельность местного самоуправления и автономность от органов государственной власти^[173]. Вместе с тем положения Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985, ратифицированной в России, допускают административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Это придает легитимный характер административного контроля и обязательности выполнения правовой экспертизы и административных процедур по выявлению в уставах муниципальных образований (муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований) противоречий положениям Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам.

Для решения проблемы отправки документов на регистрацию предлагается зафиксировать в тексте закона обязательное использование современных информационных технологий, в частности, возможности направлять документы в регистрирующий орган (территориальные органы Минюста России) в электронном виде.

Представляется необходимым на законодательном уровне установить обязанность муниципальных образований принимать решения о признании утратившим силу устава муниципального образования в связи с его преобразованием. Закрепить такую обязанность можно в статье 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, существует объективная необходимость совершенствования законодательных основ, регламентирующих правовую экспертизу уставов муниципальных образований, муниципальных актов о внесении изменений в устав в рамках государственной регистрации. Преодоление законодательных пробелов внесет четкость и ясность в работу экспертов территориальных органов Минюста России.

2.3.