3. Определение избирательной системы субъекта Российской Федерации

В субъектах федерации используются различные избирательные системы. Так, в Читинской области выборы депутатов Читинской областной Думы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, образуемым на всей территории области (включая Агинский Бурятский автономный округ) на основе средней нормы представительства избирателей, устанавливаемой путем деления общего числа избирателей в Читинской области по состоянию на 1 января (1 июля) года проведения выборов на общее количество одномандатных избирательных округов177. Для проведения выборов депутатов областной Думы на территории области образуется 39 одномандатных избирательных округов. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом округе определяются Избирательной комиссией Читинской области на основании данных, предоставляемых Администрацией области и органами местного самоуправления. В соответствии с областным законодательством, выборы по избирательному округу признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25 процентов избирателей, включенных в список на время окончания голосования, либо если число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Для избрания Главы администрации (Губернатора) Читинской области используется мажоритарная система абсолютного большинства. Если ни один из кандидатов не получает более половины от общего числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, проводится повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов.178 В случае, если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру до дня голосования, его место но решению избирательной комиссии Читинской области передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. При проведении повторного голосования допускается голосование по одной кандидатуре в случае, если после снятия всеми остальными кандидатами своих кандидатур в избирательном бюллетене на день голосования останется только один кандидат. Кандидат, получивший наибольшее количество голосов избирателен при повторном голосовании, проводившемся по двум кандидатам, признается избранным. Если кандидатами получено равное число голосов, избранным признается кандидат, зарегистрированный ранее. В голосовании по одному кандидату победитель должен набрать не менее 50 процентов голосов179.

В Алтайском крае избранным считается зарегистрированный кандидат, получивший наиболЕ>шее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрированным кандидатам), при условии, что число голосов, поданных за этого зарегистрированного кандидата, больше числа голосов, поданных против всех зарегистрированных кандидатов. При равном числе голосов, полученных зарегистрированными кандидатами, избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше180. Как видим, и здесь применяется мажоритарная система абсолютного большинства.

При проведении выборов Главы администрации края, избранным считается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрированным кандидатам), при условии, что число голосов, поданных за этого зарегистрированного кандидата, больше числа голосов, поданных против всех остальных зарегистрированных кандидатов, и это число больше числа голосов, поданных против всех зарегистрированных кандидатов.

Помимо названных избирательных законов были проанализированы еще девять подобных законов. Результаты при этом получились следующие. В подавляющем большинстве при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа используется мажоритарная избирательная система в ее различных вариантах. В Иркутской области при выборах депутатов Законодательного Собрания действует правило, что депутаты избираются на основе мажоритарной системы по одномандатным округам, а число голосов, поданных за победителя, не должно быть меньше числа голосов, поданных против всех кандидатов182. Судить о модификации мажоритарной избирательной системы в данном случае сложно, скорее всего, это система относительного большинства со специально оговоренным условием. В любом случае избирательное законодательство данной группы субъектов в этой части противоречит пункту 16 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»183.

Депутаты Тюменской областной Думы также избираются по мажоритарной системе. Избранным считается кандидат, получивший при любой явке избирателей184 наибольшее число голосов; при этом число голосов избирателей, поданных за кандидата, также должно быть больше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. При равенстве предпочтение отдается кандидату, зарегистрированному ранее. Аналогичные избирательные системы существуют в Саратовской, Кировской, Смоленской, Воронежской, Самарской областях.

Из всех рассмотренных субъектов особенности избирательной системы наиболее отчетливо проявляются в Калининградской области, часть депутатов областной Думы которой избираются по одномандатным избирательным округам, а часть - по общерегиональному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за общерегиональные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Проведенный анализ позволяет констатировать, что избирательные системы отдельных субъектов незначительно отличаются друг от друга.

И, наконец, третий способ разграничения полномочий, который укладывается в рамки собственного ведения субъектов Российской Федерации.

Из статьи 73 Конституции РФ следует, что ряд вопросов избирательного права относится к ведению субъектов РФ, а именно: установление ряда конкретных параметров избирательных процедур и институтов в соответствии с некоторыми особенностями субъекта РФ. Сюда относится определение сроков полномочий органов власти, стадии избирательного процесса, разграничение полномочий между избирательными комиссиями. Остановимся подробнее на рассмотрении этих вопросов.

Определение сроков полномочий является предметом регулирования регионального избирательного законодательства. Конституционный Суд Российской Федерации в 1997 году сформулировал правовую позицию по этому поводу185. В целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах федеральный законодатель вправе устанавливать в качестве общего принципа максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов РФ, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смсну легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий, во всяком случае, остается прерогативой законодателя самого субъекта федерации.

Согласно нормам федерального законодательства срок избрания не должен превЕлшать 5 лет. В субъектах федерации сроки полномочий органов государственной власти устанавливаются, прежде всего, в конституциях и уставах. Так, в конституциях Адыгеи, Башкортостана, Саха-Якутия устанавливается пятилетний срок полномочий Президента, в Бурятии, Северной Осетии (Алании) - четырехлетний. В Уставе Читинской области предусматривается также четырехлетний срок полномочий Главы администрации (Губернатора) области.

Сроки полномочий законодательных (представительных) органов также не отличаются большим разнообразием.

Установление конкретных полномочий между избирательными комиссиями

Федеральное избирательное законодательство устанавливает правила формирования избирательных комиссий, их структуру и основные виды. Региональное избирательное законодательство определяет соподчинснность избирательных комиссий, действующих на территории субъекта федерации1.

Посмотрим на примере Самарской области, как решается вопрос о распределении полномочий между различными видами избирательных комиссий. Избирательным законодательством Самарской области устанавливается следующая система избирательных комиссий. Вышестоящей избирательной комиссией для выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти области является Избирательная комиссия Самарской области187. Окружная избирательная комиссия определена как руководящий орган для территориальных и участковых избирательных комиссий, территориальные избирательные комиссии осуществляют контроль за проведением выборов на соответствующей территории. Следовательно, иерархию избирательных комиссий Самарской области можно представить следующим образом: Избирательная комиссия области, окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии (районные, городские и районные в городе) и участковые комиссии.

Как видим, исключительных полномочий у субъектов федерации немного. Кроме того, принятие нового Федерального закона способствовало перераспределению отдельных полномочий из одной сферы в другую: например, определение структуры избирательных комиссий и установление избирательной системы.

Проведенный анализ состояния разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет констатировать следующее. 1.

В вопросе, каким образом в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно осуществляться разграничение полномочий в области избирательного законодательства, нет ясности. Федеральные законы не систематизируют полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. 2.

Рассмотренные способы разграничения полномочий можно отнести к исключительно федеральному регулированию, к совместному регулированию Российской Федерации и субъектов федерации и к исключительному регулированию субъектами. При этом преобладающим является именно исключительное федеральное регулирование, полномочия же субъектов федерации в обеспечении избирательных прав граждан Российской Федерации являются незначительными по сравнению с полномочиями собственно Российской Федерации. В этом достаточно легко убедиться, если рассматривать полномочия субъектов федерации применительно к различным стадиям избирательного процесса (определение сроков полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, сроков приема предложений по составу избирательных комиссий; установление дополнительных условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста; установление полномочий избирательных комиссий; установление количества подписей, которое необходимо собрать в поддержку выдвижения, установление иного порядка выдвижения кандидата (при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства избирателей менее десяти тысяч); установление предельных размеров перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, установление порядка открытия и ведения избирательных счетов, установление возможности голосования по почте и некоторое другое).

При этом не следует забывать, что федеральным законодательством, как правило, устанавливаются допустимые сроки (например, срок, на который избираются органы государственной власти субъектов федерации), достаточно полно определяются полномочия избирательных комиссий, устанавливается предельное количество подписей избирателей. 3.

Нормам федерального избирательного законодательства свойственна постепенная универсализация. Достаточно сравнить объем полномочий, принадлежащих федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов федерации по Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года и Федерального закона с аналогичным названием от 12 июня 2002 года (в вопросах полномочий избирательных комиссий, их структуры, установления избирательной системы субъекта федерации и других). 4.

Сформулированные в Федеральном законе гарантии избирательных прав граждан России являются основными, а гарантии, устанавливаемые в региональных законах — дополнительными. Наиболее приемлемо, когда дополнительные гарантии устанавливают механизмы обеспечения избирательных прав, которые наряду с механизмами, установленными Федеральным законом, не противоречат им по форме и содержанию.

Однако наличие в Федеральном законе некоторых отсылочных норм, уполномочивающих субъекты федерации в своих законах решать те или иные вопросы, порождает некую неопределенность. Так, пункт 14 статьи 64 предполагает, что законом субъекта может быть установлено голосование по почте. В настоящее время проанализированные региональные избирательные законы такой возможности не предусматривают. Возникает вопрос: в чем заключается установленная нормой Федерального закона гарантия избирательных прав граждан? Очевидно, что подобные отсылочные нормы способны создать существенные сложности в организации выборов. В такой ситуации необходимо четкое закрепление гарантии в федеральном законодательстве.

Основополагающая норма, содержащаяся в пункте 3 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которой законами субъектов федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав, не работает в полную силу по ряду причин. 5.

Субъекты Российской Федерации своеобразно понимают предоставленное им право на развитие федерального законодательства. Многие законы, регламентирующие процедуру выборов на конкретной территории, представляют копию Федерального закона (особенно в редакции 1997 года, с последующими изменениями и дополнениями). В некоторых законодательных актах предпринимаются попытки конкретизировать тс или иные процедуры, однако делается это бессистемно. 6.

При недостаточной регламентации со стороны регионального законодателя дополнительных гарантий, например, при регулировании вопросов предвыборной агитации (в одном субъекте федерации закреплено законодательно, какой объем печатной площади предоставляется кандидатам бесплатно, а в другом - нет), нельзя вести речь о наличии действительных гарантий в этом вопросе. 7.

Еще одна нежелательная ситуация может возникнуть, по мнению, А.Е. Постникова, когда региональный законодатель выполнил задачу по регламентации институтов избирательного права, но сделал это ненадлежащим образом, например, установил неадекватно низкий предел расходов кандидата из средств избирательного фонда188. Действительно, анализ норм регионального избирательного права позволяет констатировать следующее. В различных субъектах федерации при выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, например, установлены разные предельные суммы расходов кандидата за счет средств избирательного фонда. В Читинской области эта сумма не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на 1 января 2000 года, более чем в 500 раз189, а в Тюменской области - минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день выборов - в 5000 раз190. Безусловно, что ситуация, которая в результате этого складывается в Читинской области, существенно ограничивает возможности свободного ведения избирательной кампании и может стать поводом для недовольства кандидатов.

8. Как уже было сказано выше, Федеральный закон исчерпывающим образом регламентирует допустимые формы выдвижения, но данный закрытый перечень способен привести к возникновению юридических коллизий. Речь идет о необходимости особого порядка выдвижения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам.

В целом, на основе анализа избирательного законодательства субъектов федерации можно сказать, что в нем отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами власти местного самоуправления, а сложившаяся ситуация свидетельствует об исчерпывающем регулировании рассматриваемых отношений со стороны Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сложно назвать законом «рамочного действия», принятого в пределах статьи 72 Конституции РФ. Можно предположить, что данный закон отражает, прежде всего, исключительную компетенцию Российской Федерации. Следовательно, возникает закономерный вопрос: насколько необходимо в данной ситуации субъектам Российской Федерации развивать собственное избирательное законодательство? Если решать проблему положительно, то представляется возможным дальнейшее развитие норм Конституции Российской Федерации (статей 72 и 73) и норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с целью: -

детального разграничения полномочий РФ и субъектов федерации в сфере совместного ведения; -

определения полномочий органов государственной власти субъектов федерации в вопросах избирательного права.

В литературе также высказывалось мнение, что возможно обращение к практике принятия законов выборочного действия, детально определяющих решение конкретных вопросов регионального ведения и действующих на территории лишь тех субъектов федерации, где в силу ряда причин невозможно или затруднительно осуществление гражданских прав и свобод191. Л.Н. Кокотов предлагает отказаться от существующей практики регулирования избирательных отношений, и по аналогии с Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» принять федеральный закон применительно к выборам органов государственной власти субъектов федерации. Иными словами, нормы предлагаемого законодательного акта должны применяться на территории тех субъектов федерации, где отсутствуют региональные избирательные законы, либо они признаны по суду неподлежащнми применению. Такой подход может принести положительные результаты, но только при условии оперативного реагирования соответствующих органов государственной власти и управления на возникающие юридические коллизии в избирательном законодательстве.