<<
>>

§ 2. Совершенствование нормативно-правовой регламентации пра­вотворчества субъектов Российской Федерации

Необходимым требованием законности в правотворчестве, важным усло­вием успеха совершенствования законодательства, повышения юридической культуры является нормативное урегулирование правотворческой деятельно- 49 сти.

В настоящее время правотворческая процедура субъектов Федерации ре­гулируется определенными правилами, которые по своему характеру не одно­родны. Одни из них официально закреплены в различных по форме правовых актах (в Конституции, в законах, в регламенте правотворческого органа), дру­гие основываются на опыте правотворческой деятельности, на традициях и ме­тодических приемах, не имеющих официального значения.

В связи с этим для повышения уровня правотворческой деятельности в субъектах Федерации, максимального обеспечения законности в правотворче­стве субъектов Российской Федерации, установления единого правового про­странства в Российской Федерации, а в целом - авторитета и социальной зна­чимости права представляется необходимым нормативное урегулирование в √ строго законодательных рамках основных этапов данной процедуры, системы

и соотношения правотворческих актов.

Необходимость в такой регламентации вызывается важностью, а также государственным характером правотворческой деятельности. Не поддается ло­гическому осмыслению тот факт, что в большинстве субъектов Российской Федерации вся процедура принятия, изменения и отмены законодательных ак­тов, в том числе и на федеральном уровне, урегулирована подзаконными нор­мативными актами (регламентами законодательных (представительных) орга­нов государственной власти). К тому же в отличие от законодательной проце­дуры, ряд правил которой частично зафиксирован в Конституции Российской Федерации и конституциях (уставах) субъектов Федерации, специальных зако­нодательных норм о процедуре создания иных нормативных актов нет. Между Jk тем, “простыми” (не законодательными) нормативными правовыми актами

оформляется основная масса норм российского права.

49 См.: Правотворчество в СССР. Под ред. профессора А.В. Мицкевича.M.: “Юрид. литература”, 1974. С.160.

В современных условиях, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастают, процедурные механизмы приобретают особое зна­чение и необходимость их улучшения, рационализации выдвигается на первый план.[194] В связи с этим попытаемся проанализировать общее состояние норма­тивно-правового регулирования правотворчества субъектов Российской Феде­рации и уже на основе этого выдвинуть конкретные предложения и рекоменда­ции по его совершенствованию. На наш взгляд, в первую очередь необходимо обратить серьезное внимание на нормы федеральной Конституции, а затем в этой части исследовать правовые сферы субъектов Федерации.

Как известно, Конституция Российской Федерации не содержит доста­точно конкретных, четких положений, непосредственно направленных на регу­лирование правотворческой деятельности субъектов Федерации. Тем не менее в силу того, что Конституция РФ является не только основным законом государ­ства и общества, но и выступает как “нормативное выражение теоретической концепции и социально-политической модели, реализуемых в общественной практике, ее положения служат нормативным и ценностным ориентиром”.[195]

Конституция - это юридический акт, выполняющий системозадающую и системообразующую функцию в деле государственного строительства, это “ген”, на основе которого продуцируется правовое поле.[196]

В связи с этим правотворческая деятельность должна исходить именно из такого концептуального понимания Конституции Российской Федерации, обес­печивающего единство государственно-правовой системы.

В Конституции Российской Федерации можно выделить общие положе­ния, имеющее непосредственное отношение к правотворчеству субъектов Фе­дерации. К ним относятся положения, устанавливающие:

- статус субъекта Российской Федерации;

- принципы правотворчества субъектов Федерации;

- границы правотворческой деятельности.

1. Необходимо обратить особое внимание на то, что содержание статуса субъекта Федерации оказывает существенное воздействие на направление и ин­тенсивность законодательной деятельности субъектов Федерации, формирова­

ние их законодательного массива, который в современных условиях в наи­большей степени определяется потребностями их экономического и социально­го развития. Сравнительный анализ законодательных массивов субъектов Фе­дерации свидетельствует об их неоднородности, корни которой подчас не толь­ко в особенностях природных, экономических и иных условий бытия субъекта, но и в содержании его статуса в части, определяемой субъектом самостоятель­но.[197]

Так, в принятии законов больше "преуспевают" такие субъекты Федера­ции, как республики. Это и понятно, так как ими был воспринят хотя и незна­чительный, но все же опыт бывших автономных республик, и раньше имевших право на собственное законотворчество. Для краев, областей и автономных об­разований принятие законов — дело новое.[198]

По существу, в юридической литературе в понятие “статус субъекта Фе­дерации” вкладывается двойной смысл: конституционный и правовой.[199] Нор­мы, определяющие основы статуса субъекта РФ и закрепленные в конституци­онном законодательстве, характеризует его как конституционный[200], т.е. юри­дически закрепленный на высшем конституционном уровне. Текущее законо­дательство детализирует и конкретизирует конституционные и уставные поло­жения, определяющие конституционный статус субъекта, в результате чего по­является понятие “конституционно-правовой статус субъекта”. Это более ем­кое и содержательное понятие, реально отражающее такое соотношение между конституционными нормами и иными законодательными и подзаконными ак­тами, при котором нормы федеральной Конституции, обладающие наибольшей степенью обобщенности, высшей юридической силой и разносторонним функ­циональным назначением, определяют всю стратегию правового регулирова­ния многообразных общественных отношений, в которых участвуют субъекты Федерации, являются юридической базой для последующего правового регу­

лирования статуса субъектов.

Термином “конституционно-правовой статус субъекта Федерации” охватываются цели, функции, задачи, предметы ведения, правомочия и обязанности, гарантии их обеспечения, ответственность субъек­та, в совокупности выражающие особенности его политико-правового состоя­ния как государственного образования в составе Российской Федерации и на­ходящие свое правовое закрепление в нормах федеральной Конституции и кон­ституции, уставов субъектов РФ.

Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является ее федеративное устройство. Статья 5 Конституции закрепляет все возможные формы субъектов Федерации, принцип их равенства, а статья 65 перечисляет всех субъектов Российской Федерации поименно.

Конституция, наделяя множество территориальных образований статусом субъекта Федерации, устанавливая их равенство (что естественно в федератив­ном государстве), тем не менее не учла, что субъекты Российской Федерации все равно будут отличаться по ряду взаимосвязанных признаков: устоявшийся или приобретенный статус, территория, численность населения, уровень разви­тия экономики и др. Деление Федерации, как видно “невооруженным взгля­дом”, по большому счету, шло по национальному признаку.[201] В связи с этим се­годня - пока еще на словах - начинает вставать вопрос о новом, якобы более эффективном федеративном устройстве России.

В ст. 66 Конституции Российской Федерации указываются законодатель­ные акты, устанавливающие статус отдельных видов субъектов Федерации и порядок его изменения. Так, статус субъекта Федерации определяется наряду с Конституцией Российской Федерации собственным учредительным докумен­том - Конституцией или Уставом. Таким образом, Конституция или Устав субъекта Федерации, вливаясь в правовую систему Российской Федерации, ре­гулируют на своей территории организацию и деятельность государственных органов (в том числе правотворческих), их взаимоотношения между собой, с общественными объединениями и гражданами.

Кроме того, из положений этой статьи вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус.

Это очень

существенно, поскольку со стороны отдельных субъектов проявляются нега­тивные тенденции, выражающиеся в стремлении к обособлению и самостоя­тельному изменению своего статуса. В частности, в особые отношения с Росси­ей пыталась поставить себя Чеченская республика, заявляя о своей независимо­' сти от России. Подобные тенденции направлены на разрушение территориаль­

ного единства Российской Федерации.[202] И результат их на сегодня нам извес­тен.

Разумеется, федеральная Конституция допускает возможность изменения конституционного статуса субъекта, но только по взаимному согласию Россий­ской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федераль­ным конституционным законом (ч. 5 ст. 66). Однако не вполне ясно, что следу­ет понимать под изменением конституционного статуса субъекта Федерации.

В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке, под изменением конституционного статуса субъекта Российской Федерации понимается переход субъекта из одной формы в другую согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции РФ.[203] Безусловно, такое преобразо­вание в обязательном порядке требует внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую поименный состав Российской Федерации.

Некоторые ученые называют в качестве одного из вариантов изменения конституционного статуса субъекта Федерации изменение объема его полно­мочий, требующее иного или дополнительного правового регулирования, имея в виду под ним федеральные законы или договоры между субъектами Федера­ции, но не федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ.[204] Данная позиция, как справедливо заметила Нарутго С.В., представляется не вполне последовательной. Очевидно, определенные изменения компетенции субъекта Федерации в рамках его конституционного статуса влекут не измене­ние этого статуса, а его детализацию, уточнение. Понятие статуса субъекта не тождественно понятию “объем полномочий”.[205]

Вопреки позиции отдельных авторов о том, что при изменении статуса субъектов в каждом отдельном случае должен приниматься соответствующий федеральный конституционный закон[206], отдаем предпочтение точке зрения С.В.

Нарутто[207], которая считает, что федеральный конституционный закон об изменении конституционного статуса субъекта Российской Федерации должен быть один, а в случае реального изменения статуса субъекта соответствующие поправки должны вноситься в текст ст. 65 Конституции Российской Федера­ции, как того требует разъяснение Конституционным судом РФ статьи 136 Конституции РФ.[208]

Кроме этого, основываясь на конституционных положениях статьи 77 (ч.1), следует отметить, что в продолжение определения конституционно­правового статуса субъекта Федерации, регулировании организации и деятель­ности государственных органов на его территории, на сегодня существенную роль играет Федеральный закон от 6 октября 1999 года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”[209], устанавливаю­щий принципы деятельности и систему указанных органов, в том числе право­творческих.

2. По существу, в правосозидательной деятельности практически все по­ложения Конституции Российской Федерации являются основополагающими нормами-принципами. Однако мы выделим те принципы, на которых непосред­ственно основывается правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Федерации:

♦ Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст.2, ст.55).

В правотворческой деятельности данный принцип обязывает органы го­сударственной власти субъектов Российской Федерации не допускать ущемле­ния или утраты прежде всего установленных Конституцией Российской Феде­рации, а также других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Более того, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации содержит

императивный запрет правотворческим органам субъектов Федерации на лю­бые ограничения прав и свобод человека и гражданина.

В любом случае акт субъекта Федерации не должен уменьшать или отме­нять права граждан, гарантированные на определенном уровне; напротив, под­нятие “планки”, расширение объема прав граждан законодателем субъекта Фе­дерации должно поощряться.[210]

♦ Государственная целостность Российской Федерации (ч.З ст.4, ч.З ст.5).

Указанный принцип выражает сущность любого государства, тем более что через него проявляется качество федерации как формы государственного устройства. При этом не совсем корректно рассматривать данную категорию только в отношении территории, как это делают некоторые авторы.[211] Целост­ность территории - это частичное представление государственной целостности. Поскольку государственная целостность есть некое единство государства, по­стольку при рассмотрении данной категории необходимо исходить из элемен­тарного понятия государства, его признаков.

Таким образом, говоря о государственной целостности Российской Феде­рации, установленной частью 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, мы имеем в виду следующее в совокупности:

- единую государственную (публичную) власть. Конституция России закре­пила в качестве единственного источника власти многонациональный народ (ч,1 ст.З). Последний осуществляет власть непосредственно и через систему го­сударственной власти, которая также едина (ч.З ст.5);

- единую территорию, имеющую границы России, защита целостности и не­прикосновенности которой является функцией всего государства (ч.З ст.4, ст.67);

- единое население, т.е. речь идет об устойчивой правовой связи людей со своим государством - гражданстве Российской Федерации (ст.6);

- единые принципы экономики, в том числе налоговую систему (ст.8, ст.74);

- единую правовую систему (п.п.1,2 ст.5, п.1 ст. 15, ст.76).

♦ Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных зако­нов (ч.2 ст.4, ч.1 ст. 15).

Данный принцип прямо вытекает из предыдущего. Верховенство феде­ральной Конституции и федеральных законов означает требование точного со­

ответствия указанным актам всех правовых актов, в том числе принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации, тем самым на всей территории Феде­рации обеспечивается единство, согласованность и стабильность правовой сис­темы. Безусловное соответствие законодательства субъектов Федерации феде­ральному законодательству, как справедливо заметил Б.С. Крылов, является предпосылкой подлинного федерализма 67 [212]

♦ Единство системы государственной власти и разделение государствен­ной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ч.З ст. 5, ст. 10).

Принцип единства системы государственной власти предполагает нали­чие органически тесной взаимосвязи и координации между федеральными и ре­гиональными органами власти, взаимное согласование их действий, в том числе в правотворческой сфере. Наиболее тесная связь усматривается, естественно, при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, что, впро­чем, не исключает сотрудничества федеральных и региональных органов при реализации их собственных полномочий.[213]

Концепция единства системы государственной власти должна органиче­ски сочетаться с концепцией разделения властей как взаимно дополняющих друг друга. Игнорирование взаимозависимости, взаимоконтроля и взаимодо­полняемости ветвей и уровней государственной власти неизбежно ведет к обеднению государственной власти как сложного, системного общественного явления[214], что до сих пор и происходит [215]

♦ Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, государственной власти субъектов Федерации и мест­ного самоуправления (ч.З ст.5, ч.З ст.11, ст.12, ст.ст.71-73, ст.76, ч.1 ст. 130, ст. 132).

Данный принцип является своего рода основой рубежа демократии, нача­лом федеративных связей. Он обеспечивает существование и полноценное раз­витие федеративного государства. Невозможно переоценить действие этого принципа, ибо разграничение компетенции важно для субъекта правотворчест­

ва, прежде всего - при определении объектов правового регулирования. Естест­венно, при правильном установлении объекта правового регулирования норма­тивные правовые акты становятся законными, а тем самым эффективными.71 [216]

3. Известно, что любой государственный орган правомочен действовать А только в пределах, установленных законом. Это целиком относится и к органам

субъектов Российской Федерации, в том числе в правотворческой сфере.

Правовой акт служит важным средством осуществления компетенции, возложенной на государственный орган. Поэтому для обеспечения правомерно­сти принимаемых решений нужно правильно эту компетенцию определить [217]

Можно утверждать без всякого сомнения, что рассмотренные выше принципы являются своего рода рамками, за которые нельзя выходить при принятии нормативных правовых актов.[218] При этом особое место сегодня отво­дится последнему принципу.

Как уже подчеркивалось, принцип разграничения компетенции между центральной властью и властью субъектов - есть суть федеративного государ­ственного устройства. При разделении функций и соответственно полномочий между органами государственной власти устанавливаются общие границы пра­вотворческой деятельности и для федерации, и для ее субъектов.

Конституция Российской Федерации (ч.З ст. 11) закрепила два способа разграничения компетенции между центром и регионами: конституционный и договорной.

Конституционная модель исходит из трехчленного разграничения пред­метов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73). При­чем особую роль здесь играют вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Общеизвестно, что конституционные нормы недостаточно четко разгра­ничивают сферу совместных полномочий, но, как представляется, такое разгра­ничение постепенно устанавливается федеральным законодательством, осно­ванным на учете реальных интересов субъектов Федерации, исходящих из соче­тания их растущих возможностей и необходимости сохранения единства Рос­сийской Федерации.[219] В том числе существенную роль в развитии федератив­ных отношений до недавнего времени играл Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ 44O принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов”, который устанавливал порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении до­говоров между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграни­чении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными ор­ганами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих пол­номочий. В настоящее время общие принципы и порядок разграничения пред­метов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государст­венной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и при­нятие федеральных законов устанавливаются Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” с из­менениями и дополнениями от 4 июля 2003 года.[220]

В соответствии с названным Законом (ст. 261) полномочия, осуществляе­мые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, опре­деляются помимо Конституции РФ федеральными законами, договорами о раз­граничении полномочий и соглашениями. В этих нормативных актах могут за­

крепляться как основы (общие принципы) правового регулирования того или иного вопроса, отнесенного ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному веде­нию, включая принципы разграничения полномочий между федеральными ор­ганами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и конкретные полномочия органов государствен­ной власти субъектов Федерации.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. Однако после принятия федерального закона в течение трех месяцев субъектам Российской Федерации необходимо привести в соответствие с ним законы и иные нормативные право­вые акты (п. 2 ст. 3 названного Закона).

По существу, Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов” сущест­венно подкрепил конституционные положения в сфере совместной компетен­ции Федерации и ее субъектов, а также внес важный вклад в развитие договор­ных начал в публично-правовых отношениях. Теперь же его роль, как уже было отмечено, выполняет Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации”.

Конституция РФ предусматривает две формы внутригосударственного договорного регулирования: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и соглашения между федераль­ными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий.

В таких договорах (соглашениях), как и в любых других, определяющее значение имеет воля сторон. Отсюда, эти формы взаимоотношений центра и ре­гионов, как справедливо подчеркнула И. Боброва, могут эффективно существо­вать лишь при понимании того, что они должны устанавливать нормы в опре­делении полномочий органов разного уровня с учетом особенностей региона.[221]

Следует отметить, что в целом накоплен значительный опыт договорного регулирования взаимоотношений центра и субъектов, причем не только поло­жительный.

Первоначально заключение таких договоров было обусловлено конъюнк­турными соображениями, договоры заключались по принципу “кто больше сможет выбить из центра”[222].

В настоящее время широкая практика договорных отношений, в том чис­ле и негативная, должна сыграть позитивную роль. При этом не следует игно­рировать обстоятельство, что посредством договоров сужается сфера феде­рального законодательства. Оно подменяется двусторонними отношениями между представителями органов исполнительной власти Российской Федера­ции и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Кроме того, быв­шая практика (до принятия указанного федерального закона) заключения дого­воров, которыми устанавливались далеко не одинаковые отношения субъектов с Федерацией, усиливала асимметричность в федеративных отношениях и под­рывала конституционный принцип, в соответствии с которым все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами госу­дарственной власти и между собой равноправны.[223]

Таким образом, при совершенствовании нормативных основ правотвор­чества субъектов Российской Федерации ни в коем случае нельзя упускать из внимания тот факт, что федеральные конституционные положения имеют бес­спорный приоритет перед другими нормами - законодательными, договорны­ми. К тому же конституционные идеи и принципы, безусловно, должны нахо­дить отражение не только в текущем законодательстве как результате исполне­ния полномочий органов государственной власти, но и в самой их деятельно­сти, и прежде всего в правотворческой, ибо последняя выступает “правовым ключом” ко всем общественным отношениям.

Правовой вакуум в сфере федеративного нормативного регулирования правотворческого процесса субъектов Российской Федерации способствует правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Фе­дерации по созданию собственных норм, в рамках которых формируются пра­вовые нормы субъекта Федерации.

При этом в федеративном государстве, которое организует и осуществ­ляет свою государственную власть и деятельность на принципе разделения властей, законы субъектов Российской Федерации неизбежно будут дублиро­вать основные положения соответствующего “рамочного” федерального зако­на.[224] Кроме того, поскольку правовая система России складывается из право­вых систем Федерации и ее субъектов, постольку субъекты Федерации взяли за основу федеральные нормативные положения, регулирующие те или иные сто­роны правотворческой деятельности центральных органов государственной власти. Например, в Орловской, Воронежской, Липецкой, Тамбовской областях применяются те же стадии законодательного процесса, что и на федеральном уровне. Так, определенную роль в правовом установлении субъектами Россий­ской Федерации правотворческой процедуры сыграли следующие федеральные акты: Конституция Российской Федерации; Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”[225]; Федеральный конституцион­ный закон “О Правительстве Российской Федерации”[226], Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[227]; Федеральный закон “О порядке опублико­вания и вступления в силу федеральных конституционных законов, федераль­ных законов, актов палат Федерального Собрания”[228]; Указ Президента РФ “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Фе­дерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”[229]; Правила подготовки норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их го­сударственной регистрации[230]; Регламент Совета Федерации Федерального Со­брания РФ[231], Регламент Государственной Думы Федерального собрания РФ[232]; Регламент Правительства Российской Федерации89 и др.

Правотворчество субъектов Федерации - это сложный интегративный процесс, обладающий как общими чертами с аналогичными конституционны­ми институтами федерального уровня, так и специфическими. Отсюда и нор­мативное урегулирование этой процедуры также имеет как сходные, так и от­: личительные признаки.

В целом правотворческая деятельность в субъектах Федерации регулиру­ется множеством разнообразных по форме нормативных актов, которые можно условно разделить на три группы.

В первую группу входят нормативные акты, определяющие круг субъек­тов правотворчества и их правовой статус.

Естественно, круг субъектов правотворческой деятельности органов го­сударственной власти в регионах, их место в общей системе органов государ­ственной власти прежде всего определяется в их учредительных документах (Конституциях, Уставах). При чем, как уже отмечалось, система исполнитель­ных, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституцион­ного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации”90.

Среди иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, опре­деляющих статус субъектов правотворчества, можно выделить следующие:

- закон “Об органах (системе органов) государственной власти субъекта Российской Федерации”91. В некоторых субъектах Российской Федерации за­кон с подобным предметом регулирования имеет иное название - закон “О схеме управления субъектом Российской Федерации”92;

- закон “О главе высшего исполнительного органа государственной власти (высшем должностном лице) субъекта Российской Федерации”93;

і

к __________________________________

88 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801; № 16. Ст. 1828; № 44. Ст. 5441; № 52. Ст. 6348; № 43. Ст. 5176; № 49. Ст. 5965; № 50. Ст. 6099,

89 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 27. Ст. 3176; 1999. № 14. Ст. 1730; № 44. Ст. 5319; 2000. № 10. Ст. 1132.

90 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст.5005.

91 В Удмуртской Республике, Тверской, Тульской, Воронежской областях.

92 В Московской области.

93 В Московской области, г.Москве.

- закон “О законодательном органе государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации”[233];

- закон “О статусе депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации”[234];

- закон "Об высшем исполнительном органе государственной власти субъ­екта Российской Федерации”[235] и др.

Вторую группу составляют нормативные акты, регулирующие правотвор­ческую деятельность.

Справедливости ради заметим, что в большинстве субъектов Российской Федерации правотворческая процедура не имеет самостоятельного законода­тельного закрепления, если не учитывать Конституции (Уставы), в которых, и то не во всех, имеются специальные главы, регламентирующие указанную процедуру.[236] На уровне отдельного закона, как и должно быть на самом деле, данная деятельность регулируется только в некоторых субъектах Федерации, например, в Республике Бурятия, Сахалинской области принят закон “О зако­нотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации”.

Многообразие актов в области нормативного установления правил право­творчества субъектов Российской Федерации проявляется и в осуществлении целого ряда нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществ­ления отдельных сторон правотворческой деятельности.

Например, в Брянской области принят закон “О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянской области”, а в Белгородской об­ласти действует похожий, но имеющий более узкий предмет регулирования, за­кон “О порядке осуществления права законодательной инициативы органов ме­стного самоуправления Белгородской области”, в Алтайском крае существует закон “О депутатских слушаньях” и т.п.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере пра­вотворчества позволяет сделать вывод, что наибольшую распространенность получили законодательные акты, регулирующие заключительную стадию пра­

вотворчества. В частности, субъектами Федерации приняты следующие зако­ны: “О порядке опубликования и вступления в силу законов субъекта Россий­ской Федерации и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации”[237], “О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти”[238], “О порядке опубликования и всту­пления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государствен­ной власти субъекта Российской Федерации”[239], “О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государ­ственной власти и местного самоуправления на территории субъекта Россий­ской Федерации”[240]. В некоторых субъектах Федерации пошли по пути пере­числения субъектов правотворчества в наименовании закона. Например, закон “О порядке опубликования и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации, актов Президента субъекта Российской Федерации, законодатель­ного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, Правитель­ства субъекта Российской Федерации”[241].

Многие субъекты Российской Федерации сузили предмет регулирования подобного закона, что не совсем приемлемо. Так, например, приняты законы: “О порядке опубликования и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации и иных актов законодательного (представительного) органа субъек­та Российской Федерации”[242], “О порядке опубликования и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации”[243]. А в некоторых субъектах Федера­ции поступили вообще непонятно, законодательно урегулировав почти поло­вину правотворческой деятельности: закон “О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федера­ции”[244], закон “О порядке подписания, обнародования и вступления в силу за­конов субъекта Российской Федерации”[245], закон “О порядке подписания,

опубликования, обнародования и вступления в силу законов и иных норматив­ных правовых актов, принятых законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации”.[246]

Следует отметить, что, с одной стороны, представляется нецелесообраз­ным принятие подобного рода законов, ибо происходит “захламление” законо­дательной системы, что приводит к неэффективному нормативному регулиро­ванию, с другой же, поскольку правотворчество имеет кардинальное значение в жизни не только государства, но и общества в целом, постольку заслуживает одобрения практика узаконения хотя бы отдельных этапов правотворческой процедуры.

Помимо законодательных актов большое значение в регулировании пра­вотворческого процесса играют также подзаконные акты, в частности, регла­менты правотворческих органов субъекта Российской Федерации.

Именно в регламентах определяются наиболее детальные процедурные правила правосозидательной деятельности. Регламент - нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности органов государственной власти.[247]Данный акт определяет порядок подготовки, внесения, рассмотрения и приня­тия нормативных правовых актов соответствующим правотворческим органом субъекта Российской Федерации, а также другие вопросы, касающиеся органи­зации работы этого органа. В частности, законодательный процесс в большин­стве субъектов Российской Федерации наиболее подробно регламентируется именно этим нормативным правовым актом. C одной стороны, это естественно, так как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Феде­рации - это единственный орган, обладающий полномочиями на принятие за­кона, с другой стороны, не совсем понятна сложившаяся в субъектах Россий­ской Федерации практика нормативного регулирования законотворческого про­цесса как одной из самых важный управленческих государственных форм.[248]Очевидно, что процесс создания законов должен регулироваться не подзакон­ным актом, как это имеет место в настоящее время в большинстве субъектов Федерации, а законом. Ведь естественно, качество и легитимность законов субъектов Российской Федерации непосредственно зависят от степени и харак­

тера регламентации процедуры их принятия. Так, примером разрешения данной проблемы может служить ч. 5 ст. 43 Устава Тульской области, в соответствии с которой порядок рассмотрения, принятия и опубликования законов области ус­танавливается законом области, а постановлений Думы - регламентом област­ной Думы. Кроме этого, заслуживает внимания практика утверждения регла­мента законом субъекта Российской Федерации110, хотя, на наш взгляд, и не со­всем верная, ибо регламент принимается самим органом, и, например, в отно­шении высшего исполнительного органа государственной власти это будет вы­глядеть, мягко говоря, некорректно. Представляется, что правотворческие пра­вила, в том числе правила законотворчества, рациональнее будет закрепить в едином комплексном законодательном акте.

В третью группу включаются акты, закрепляющие типологию норматив­ных правовых актов субъекта Российской Федерации, их характеристику и сис­тему.

Выделение этой группы актов связано с тем, что, во-первых, правотвор­ческие акты имеют конкретное отношение к одноименной деятельности, так как являются ее непосредственным результатом, правовой формой, а во-вторых, анализ таких нормативных актов субъектов Федерации показывает, что кроме системы нормативных актов субъекта Федерации, они отчасти закрепляют пра­вовой статус и отдельные этапы деятельности его правотворческих органов.

Анализ законов субъектов Российской Федерации о нормативных право­вых актах субъектов Федерации показывает, что, несмотря на одинаковую пра­вовую природу, они имеют различное содержание. Так, в Тверской, Воронеж­ской, Липецкой областях, республиках Саха (Якутия), Башкортостан, Ханты- Мансийском автономном округе действует закон “О нормативных правовых ак­тах субъекта Российской Федерации”, почти похожие законы приняты в Рес­публике Карелия (“О нормативных правовых актах субъекта Российской Феде­рации и иных актах нормативного характера”), в Астраханской области (“О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти субъекта Российской Федерации”), в Новгородской области (“О нормативных правовых актах органов представительной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации”), в Калужской области (“О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления субъекта Российской Фе-

noСм., например: Воронежская, Омская, Ивановская области, Красноярский край.

дерации”). В то же время некоторые субъекты Федерации не вполне оправданно приняли аналогичный закон с более широким предметом регулирования: закон “О правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации”[249], закон “О правовых актах, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации и их структурными подразделения­ми”[250], а в других, напротив, с различной степенью уменьшен его предмет регу­лирования: закон “О законах и иных нормативных правовых актах законода­тельного (представительного) органа субъекта Российской Федерации”[251], закон “О законодательных актах субъекта Российской Федерации”[252], закон “О зако­нах субъекта Российской Федерации”[253].

Итак, анализ нормативных правовых актов, посвященных правотворчест­ву субъектов Федерации, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, учитывая одинаковую правовую природу рассматриваемых правовых источни­ков, отметим, что их множественность, а также чрезвычайное разнообразие как по наименованию, так и по содержанию приводит к нечеткому установлению правовых границ стадий правотворческого процесса, к низкому качеству нор­мативных актов субъекта Федерации, а в целом к беспорядку в правовой систе­ме не только субъекта, но и Российской Федерации. Во-вторых, в большинстве субъектов Российской Федерации неверно выбрана правовая форма, закреп­ляющая правотворческую процедуру в целом. Тем самым устанавливается не­достаточная легитимность данной процедуры со всеми вытекающими из этого последствиями, в том числе ее “неразберихой”.

Регулирование правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации происходит весьма неравномерно и неоднозначно, что обуславлива­ет, в частности, целесообразность и полезность обобщения накопленного в ре­гионах опыта нормативного регулирования правотворчества и выработку реко­мендаций, которые могли бы помочь в совершенствовании правотворческого процесса.[254]

В связи этим представляется целесообразной, во-первых, унификация норм, регламентирующих правила принятия нормативных правовых актов в

субъекте Российской Федерации, а во-вторых, их же систематизация в каждом субъекте Российской Федерации.

Прежде всего важно четко определить нормы, которые необходимо “при­вести к общему знаменателю”. И это должны быть не только процессуальные нормы, но и материальные (например, нормы, закрепляющие систему норма­тивных правовых актов субъекта Российской Федерации). Затем, для достиже­ния максимальной эффективности правовой регламентации правотворчества субъектов Федерации, а также качественной правотворческой деятельности це­лесообразно свести уже сложившиеся и апробированные нормы в единый пра­вовой акт, имеющий стройную, гармоничную юридическую структуру. В роли такого акта может выступить т.н. “кодекс правотворчества”117, который будет содержать в систематизированном виде основные нормы, регулирующие поря­док принятия нормативных правовых актов, в том числе законодательных. При этом в указанном акте правилам законотворчества необходимо выделить специ­альную главу. А кроме этого, для того чтобы придать законодательной деятель­ности специфический статус, необходимо закрепить общие положения о ней в учредительных документах субъектов Российской Федерации: юридические / формы принятия законов (путем референдума -и законодательным (представи­

тельным) органом), основные принципы законотворчества, а также положение о том, что законотворческий процесс, виды нормативных правовых актов уста­навливаются специальным законом субъекта Федерации.

Следует подчеркнуть, что в научной литературе уже появилась похожая идея о создании кодекса, но только законодательного, и которая, естественно, получила неоднозначную оценку со стороны ученых-юристов. Так, указанная идея отстаивается М.Ф. Казанцевым118, а, напротив, негативное суждение она получила среди ученых Института законодательства и сравнительного правове­дения при Правительстве Российской Федерации119. В силу широкого трактова­ния законодательства М.Ф. Казанцев излишне расширил предмет законодатель­ного кодекса, включив в него общие положения о правотворчестве, правовых

1

117 Наименование может быть и другое (например, "кодекс создания и толкования правовых норм в субъ­екте Российской Федерации”), но правовая сущность должна остаться той же.

πsСм.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы ста­новления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УРО-РАН, 1998. С.58-59.

119 См.: Общая концепция развития российского законодательства. Разработана ИЗиСП при Правительст­ве РФ//Журнал российского права. 1999. № 1. С. 18-21.

актах, в том числе ненормативных и правовых актах муниципальных образова­ний, что, и на наш взгляд, совершенно не оправдано.

На самом деле сложно, во-первых, признать необходимость законода­тельного кодекса, во-вторых, представить себе сам процесс систематизации норм, регулирующих одноименную процедуру, нежели все это соотнести с пра­вотворческой деятельностью, которая намного шире и в то же время имеет еди­ную правовую природу.

В целях упорядочения правового массива исследуемой сферы общест­венных отношений считаем необходимым включить в кодекс правотворчества следующее:

- основные понятия: правотворчество, правовой акт, нормативный правовой акт, законодательство субъекта Российской Федерации и др.;

- принципы правотворчества;

- систему и виды нормативных правовых актов с указанием субъектов их принятия;

- содержание и структуру актов правотворчества;

- круг вопросов, которые могут быть урегулированы только законом;

- порядок принятия нормативных правовых актов: этапы, стадии правотвор­ческого и законотворческого процессов;

- учет и хранение нормативных актов.

- основные стороны взаимодействия субъектов в правотворческом процессе;

- дисциплинарную и административную (отсылочные нормы) ответствен­ность должностных лиц за нарушение процедуры принятия правовых актов, а также за подготовку противоправных актов.

Справедливости ради отметим, что некоторые из указанных положений могли быть зафиксированы на федеральном уровне. Как известно, вот уже не­сколько лет в повестке дня Государственной Думы стоит проект федерального закона “О нормативных правовых актах Российской Федерации”, он уже дваж­ды он обсуждался, но до сих пор не принят.[255]

Принятие названного кодекса “обеспечит единое, упорядоченное норма­тивное регулирование исследуемой сферы общественных отношений и тем са­мым системное развитие всего нормативного материала”[256]. Системное видение

законодательства способствует его планомерному и целенаправленному разви­тию и эффективности регулирования общественных отношений.122 По своей правовой форме указанный акт характеризуется наиболее высокой степенью обобщенности, согласованности и скоординированности.

В заключении этого параграфа отметим, что деятельность по подготовке и принятию нормативных актов в своей основе носит юридический, процессу­альный характер, и поэтому ее нормативное урегулирование является необхо­димым требованием законности в правотворчестве, важным условием успеха, дальнейшего совершенствования законодательства, повышения юридической культуры. При этом нельзя упускать из внимания тот факт, что в подлинном федеративном государстве законность в субъектах Федерации начинается с за­конности федеральной, ибо “ущербные” федеральные правовые нормы влекут принятие неправомерных нормативных актов субъектов Федерации.

Анализ правовых положений, регулирующих правотворческую деятель­ность в большинстве субъектов Российской Федерации, позволяет сделать вы­вод, что в настоящее время есть только отдельные законодательные нормы, ка­сающиеся порядка подготовки, принятия и оформления нормативных актов. Эти нормы, содержащиеся в отдельных законодательных актах, фрагментарны, не сведены воедино. Поэтому и на уровне Федерации, и на уровне ее субъектов правотворческую деятельность необходимо “привести к общему знаменате­лю”123, придать ей однозначный “статус” (отношение к ней), закрепив ее зако­нодательно, тем самым утвердив ее наиболее значимый характер. Невозможно установить однозначность, стабильность, общеобязательность, иными слова­ми, авторитет, качество и эффективность правовых норм, не наведя порядок в процедуре их создания и не придав последней соответствующее ей значение.

λ

122 Концепция развития российского законодательства (изд. третье, перераб. и доп.). M.: ИЗиСП при Пра­вительстве РФ, 1998. С. 8.

123 Поэтому поводу четко высказался Мицкевич А.В.: ‘Принятие единых правил будет способствовать улучшению стиля и формы принимаемых актов, укрепит научные основы правотворчества, внесет в это важное государственное дело необходимый порядок и единообразие” (См.: Правотворчество в СССР. Под ред. профессора А.В. Мицкевича.M.: “Юрид. литература”, 1974. С. 162).

157

<< | >>
Источник: Агарков Константин Николаевич. ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Орел 2004 г.. 2004

Еще по теме § 2. Совершенствование нормативно-правовой регламентации пра­вотворчества субъектов Российской Федерации:

  1. 1. Негативные парадигмы конструирования норм главы 22 УК РФ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. §1. Обеспечение законности в правотворчестве субъектов Россий­ской Федерации органами государственной власти.
  4. § 2. Совершенствование нормативно-правовой регламентации пра­вотворчества субъектов Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -