§ 2. Совершенствование нормативно-правовой регламентации правотворчества субъектов Российской Федерации
Необходимым требованием законности в правотворчестве, важным условием успеха совершенствования законодательства, повышения юридической культуры является нормативное урегулирование правотворческой деятельно- 49 сти.
В настоящее время правотворческая процедура субъектов Федерации регулируется определенными правилами, которые по своему характеру не однородны. Одни из них официально закреплены в различных по форме правовых актах (в Конституции, в законах, в регламенте правотворческого органа), другие основываются на опыте правотворческой деятельности, на традициях и методических приемах, не имеющих официального значения.
В связи с этим для повышения уровня правотворческой деятельности в субъектах Федерации, максимального обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, установления единого правового пространства в Российской Федерации, а в целом - авторитета и социальной значимости права представляется необходимым нормативное урегулирование в √ строго законодательных рамках основных этапов данной процедуры, системы
и соотношения правотворческих актов.
Необходимость в такой регламентации вызывается важностью, а также государственным характером правотворческой деятельности. Не поддается логическому осмыслению тот факт, что в большинстве субъектов Российской Федерации вся процедура принятия, изменения и отмены законодательных актов, в том числе и на федеральном уровне, урегулирована подзаконными нормативными актами (регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти). К тому же в отличие от законодательной процедуры, ряд правил которой частично зафиксирован в Конституции Российской Федерации и конституциях (уставах) субъектов Федерации, специальных законодательных норм о процедуре создания иных нормативных актов нет. Между Jk тем, “простыми” (не законодательными) нормативными правовыми актами
оформляется основная масса норм российского права.
49 См.: Правотворчество в СССР. Под ред. профессора А.В. Мицкевича.M.: “Юрид. литература”, 1974. С.160.
В современных условиях, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастают, процедурные механизмы приобретают особое значение и необходимость их улучшения, рационализации выдвигается на первый план.[194] В связи с этим попытаемся проанализировать общее состояние нормативно-правового регулирования правотворчества субъектов Российской Федерации и уже на основе этого выдвинуть конкретные предложения и рекомендации по его совершенствованию. На наш взгляд, в первую очередь необходимо обратить серьезное внимание на нормы федеральной Конституции, а затем в этой части исследовать правовые сферы субъектов Федерации.
Как известно, Конституция Российской Федерации не содержит достаточно конкретных, четких положений, непосредственно направленных на регулирование правотворческой деятельности субъектов Федерации. Тем не менее в силу того, что Конституция РФ является не только основным законом государства и общества, но и выступает как “нормативное выражение теоретической концепции и социально-политической модели, реализуемых в общественной практике, ее положения служат нормативным и ценностным ориентиром”.[195]
Конституция - это юридический акт, выполняющий системозадающую и системообразующую функцию в деле государственного строительства, это “ген”, на основе которого продуцируется правовое поле.[196]
В связи с этим правотворческая деятельность должна исходить именно из такого концептуального понимания Конституции Российской Федерации, обеспечивающего единство государственно-правовой системы.
В Конституции Российской Федерации можно выделить общие положения, имеющее непосредственное отношение к правотворчеству субъектов Федерации. К ним относятся положения, устанавливающие:
- статус субъекта Российской Федерации;
- принципы правотворчества субъектов Федерации;
- границы правотворческой деятельности.
1. Необходимо обратить особое внимание на то, что содержание статуса субъекта Федерации оказывает существенное воздействие на направление и интенсивность законодательной деятельности субъектов Федерации, формирова
ние их законодательного массива, который в современных условиях в наибольшей степени определяется потребностями их экономического и социального развития. Сравнительный анализ законодательных массивов субъектов Федерации свидетельствует об их неоднородности, корни которой подчас не только в особенностях природных, экономических и иных условий бытия субъекта, но и в содержании его статуса в части, определяемой субъектом самостоятельно.[197]
Так, в принятии законов больше "преуспевают" такие субъекты Федерации, как республики. Это и понятно, так как ими был воспринят хотя и незначительный, но все же опыт бывших автономных республик, и раньше имевших право на собственное законотворчество. Для краев, областей и автономных образований принятие законов — дело новое.[198]
По существу, в юридической литературе в понятие “статус субъекта Федерации” вкладывается двойной смысл: конституционный и правовой.[199] Нормы, определяющие основы статуса субъекта РФ и закрепленные в конституционном законодательстве, характеризует его как конституционный[200], т.е. юридически закрепленный на высшем конституционном уровне. Текущее законодательство детализирует и конкретизирует конституционные и уставные положения, определяющие конституционный статус субъекта, в результате чего появляется понятие “конституционно-правовой статус субъекта”. Это более емкое и содержательное понятие, реально отражающее такое соотношение между конституционными нормами и иными законодательными и подзаконными актами, при котором нормы федеральной Конституции, обладающие наибольшей степенью обобщенности, высшей юридической силой и разносторонним функциональным назначением, определяют всю стратегию правового регулирования многообразных общественных отношений, в которых участвуют субъекты Федерации, являются юридической базой для последующего правового регу
лирования статуса субъектов.
Термином “конституционно-правовой статус субъекта Федерации” охватываются цели, функции, задачи, предметы ведения, правомочия и обязанности, гарантии их обеспечения, ответственность субъекта, в совокупности выражающие особенности его политико-правового состояния как государственного образования в составе Российской Федерации и находящие свое правовое закрепление в нормах федеральной Конституции и конституции, уставов субъектов РФ.Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является ее федеративное устройство. Статья 5 Конституции закрепляет все возможные формы субъектов Федерации, принцип их равенства, а статья 65 перечисляет всех субъектов Российской Федерации поименно.
Конституция, наделяя множество территориальных образований статусом субъекта Федерации, устанавливая их равенство (что естественно в федеративном государстве), тем не менее не учла, что субъекты Российской Федерации все равно будут отличаться по ряду взаимосвязанных признаков: устоявшийся или приобретенный статус, территория, численность населения, уровень развития экономики и др. Деление Федерации, как видно “невооруженным взглядом”, по большому счету, шло по национальному признаку.[201] В связи с этим сегодня - пока еще на словах - начинает вставать вопрос о новом, якобы более эффективном федеративном устройстве России.
В ст. 66 Конституции Российской Федерации указываются законодательные акты, устанавливающие статус отдельных видов субъектов Федерации и порядок его изменения. Так, статус субъекта Федерации определяется наряду с Конституцией Российской Федерации собственным учредительным документом - Конституцией или Уставом. Таким образом, Конституция или Устав субъекта Федерации, вливаясь в правовую систему Российской Федерации, регулируют на своей территории организацию и деятельность государственных органов (в том числе правотворческих), их взаимоотношения между собой, с общественными объединениями и гражданами.
Кроме того, из положений этой статьи вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус.
Это очень
существенно, поскольку со стороны отдельных субъектов проявляются негативные тенденции, выражающиеся в стремлении к обособлению и самостоятельному изменению своего статуса. В частности, в особые отношения с Россией пыталась поставить себя Чеченская республика, заявляя о своей независимо' сти от России. Подобные тенденции направлены на разрушение территориаль
ного единства Российской Федерации.[202] И результат их на сегодня нам известен.
Разумеется, федеральная Конституция допускает возможность изменения конституционного статуса субъекта, но только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66). Однако не вполне ясно, что следует понимать под изменением конституционного статуса субъекта Федерации.
В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке, под изменением конституционного статуса субъекта Российской Федерации понимается переход субъекта из одной формы в другую согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции РФ.[203] Безусловно, такое преобразование в обязательном порядке требует внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую поименный состав Российской Федерации.
Некоторые ученые называют в качестве одного из вариантов изменения конституционного статуса субъекта Федерации изменение объема его полномочий, требующее иного или дополнительного правового регулирования, имея в виду под ним федеральные законы или договоры между субъектами Федерации, но не федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ.[204] Данная позиция, как справедливо заметила Нарутго С.В., представляется не вполне последовательной. Очевидно, определенные изменения компетенции субъекта Федерации в рамках его конституционного статуса влекут не изменение этого статуса, а его детализацию, уточнение. Понятие статуса субъекта не тождественно понятию “объем полномочий”.[205]
Вопреки позиции отдельных авторов о том, что при изменении статуса субъектов в каждом отдельном случае должен приниматься соответствующий федеральный конституционный закон[206], отдаем предпочтение точке зрения С.В.
Нарутто[207], которая считает, что федеральный конституционный закон об изменении конституционного статуса субъекта Российской Федерации должен быть один, а в случае реального изменения статуса субъекта соответствующие поправки должны вноситься в текст ст. 65 Конституции Российской Федерации, как того требует разъяснение Конституционным судом РФ статьи 136 Конституции РФ.[208]Кроме этого, основываясь на конституционных положениях статьи 77 (ч.1), следует отметить, что в продолжение определения конституционноправового статуса субъекта Федерации, регулировании организации и деятельности государственных органов на его территории, на сегодня существенную роль играет Федеральный закон от 6 октября 1999 года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”[209], устанавливающий принципы деятельности и систему указанных органов, в том числе правотворческих.
2. По существу, в правосозидательной деятельности практически все положения Конституции Российской Федерации являются основополагающими нормами-принципами. Однако мы выделим те принципы, на которых непосредственно основывается правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Федерации:
♦ Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст.2, ст.55).
В правотворческой деятельности данный принцип обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации не допускать ущемления или утраты прежде всего установленных Конституцией Российской Федерации, а также других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Более того, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации содержит
императивный запрет правотворческим органам субъектов Федерации на любые ограничения прав и свобод человека и гражданина.
В любом случае акт субъекта Федерации не должен уменьшать или отменять права граждан, гарантированные на определенном уровне; напротив, поднятие “планки”, расширение объема прав граждан законодателем субъекта Федерации должно поощряться.[210]
♦ Государственная целостность Российской Федерации (ч.З ст.4, ч.З ст.5).
Указанный принцип выражает сущность любого государства, тем более что через него проявляется качество федерации как формы государственного устройства. При этом не совсем корректно рассматривать данную категорию только в отношении территории, как это делают некоторые авторы.[211] Целостность территории - это частичное представление государственной целостности. Поскольку государственная целостность есть некое единство государства, постольку при рассмотрении данной категории необходимо исходить из элементарного понятия государства, его признаков.
Таким образом, говоря о государственной целостности Российской Федерации, установленной частью 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, мы имеем в виду следующее в совокупности:
- единую государственную (публичную) власть. Конституция России закрепила в качестве единственного источника власти многонациональный народ (ч,1 ст.З). Последний осуществляет власть непосредственно и через систему государственной власти, которая также едина (ч.З ст.5);
- единую территорию, имеющую границы России, защита целостности и неприкосновенности которой является функцией всего государства (ч.З ст.4, ст.67);
- единое население, т.е. речь идет об устойчивой правовой связи людей со своим государством - гражданстве Российской Федерации (ст.6);
- единые принципы экономики, в том числе налоговую систему (ст.8, ст.74);
- единую правовую систему (п.п.1,2 ст.5, п.1 ст. 15, ст.76).
♦ Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч.2 ст.4, ч.1 ст. 15).
Данный принцип прямо вытекает из предыдущего. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов означает требование точного со
ответствия указанным актам всех правовых актов, в том числе принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации, тем самым на всей территории Федерации обеспечивается единство, согласованность и стабильность правовой системы. Безусловное соответствие законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству, как справедливо заметил Б.С. Крылов, является предпосылкой подлинного федерализма 67 [212]
♦ Единство системы государственной власти и разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ч.З ст. 5, ст. 10).
Принцип единства системы государственной власти предполагает наличие органически тесной взаимосвязи и координации между федеральными и региональными органами власти, взаимное согласование их действий, в том числе в правотворческой сфере. Наиболее тесная связь усматривается, естественно, при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, что, впрочем, не исключает сотрудничества федеральных и региональных органов при реализации их собственных полномочий.[213]
Концепция единства системы государственной власти должна органически сочетаться с концепцией разделения властей как взаимно дополняющих друг друга. Игнорирование взаимозависимости, взаимоконтроля и взаимодополняемости ветвей и уровней государственной власти неизбежно ведет к обеднению государственной власти как сложного, системного общественного явления[214], что до сих пор и происходит [215]
♦ Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления (ч.З ст.5, ч.З ст.11, ст.12, ст.ст.71-73, ст.76, ч.1 ст. 130, ст. 132).
Данный принцип является своего рода основой рубежа демократии, началом федеративных связей. Он обеспечивает существование и полноценное развитие федеративного государства. Невозможно переоценить действие этого принципа, ибо разграничение компетенции важно для субъекта правотворчест
ва, прежде всего - при определении объектов правового регулирования. Естественно, при правильном установлении объекта правового регулирования нормативные правовые акты становятся законными, а тем самым эффективными.71 [216] 3. Известно, что любой государственный орган правомочен действовать А только в пределах, установленных законом. Это целиком относится и к органам субъектов Российской Федерации, в том числе в правотворческой сфере. Правовой акт служит важным средством осуществления компетенции, возложенной на государственный орган. Поэтому для обеспечения правомерности принимаемых решений нужно правильно эту компетенцию определить [217] Можно утверждать без всякого сомнения, что рассмотренные выше принципы являются своего рода рамками, за которые нельзя выходить при принятии нормативных правовых актов.[218] При этом особое место сегодня отводится последнему принципу. Как уже подчеркивалось, принцип разграничения компетенции между центральной властью и властью субъектов - есть суть федеративного государственного устройства. При разделении функций и соответственно полномочий между органами государственной власти устанавливаются общие границы правотворческой деятельности и для федерации, и для ее субъектов. Конституция Российской Федерации (ч.З ст. 11) закрепила два способа разграничения компетенции между центром и регионами: конституционный и договорной. Конституционная модель исходит из трехчленного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73). Причем особую роль здесь играют вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Общеизвестно, что конституционные нормы недостаточно четко разграничивают сферу совместных полномочий, но, как представляется, такое разграничение постепенно устанавливается федеральным законодательством, основанным на учете реальных интересов субъектов Федерации, исходящих из сочетания их растущих возможностей и необходимости сохранения единства Российской Федерации.[219] В том числе существенную роль в развитии федеративных отношений до недавнего времени играл Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ 44O принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов”, который устанавливал порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. В настоящее время общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и принятие федеральных законов устанавливаются Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” с изменениями и дополнениями от 4 июля 2003 года.[220] В соответствии с названным Законом (ст. 261) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяются помимо Конституции РФ федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. В этих нормативных актах могут за крепляться как основы (общие принципы) правового регулирования того или иного вопроса, отнесенного ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и конкретные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. Однако после принятия федерального закона в течение трех месяцев субъектам Российской Федерации необходимо привести в соответствие с ним законы и иные нормативные правовые акты (п. 2 ст. 3 названного Закона). По существу, Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов” существенно подкрепил конституционные положения в сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов, а также внес важный вклад в развитие договорных начал в публично-правовых отношениях. Теперь же его роль, как уже было отмечено, выполняет Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Конституция РФ предусматривает две формы внутригосударственного договорного регулирования: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий. В таких договорах (соглашениях), как и в любых других, определяющее значение имеет воля сторон. Отсюда, эти формы взаимоотношений центра и регионов, как справедливо подчеркнула И. Боброва, могут эффективно существовать лишь при понимании того, что они должны устанавливать нормы в определении полномочий органов разного уровня с учетом особенностей региона.[221] Следует отметить, что в целом накоплен значительный опыт договорного регулирования взаимоотношений центра и субъектов, причем не только положительный. Первоначально заключение таких договоров было обусловлено конъюнктурными соображениями, договоры заключались по принципу “кто больше сможет выбить из центра”[222]. В настоящее время широкая практика договорных отношений, в том числе и негативная, должна сыграть позитивную роль. При этом не следует игнорировать обстоятельство, что посредством договоров сужается сфера федерального законодательства. Оно подменяется двусторонними отношениями между представителями органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Кроме того, бывшая практика (до принятия указанного федерального закона) заключения договоров, которыми устанавливались далеко не одинаковые отношения субъектов с Федерацией, усиливала асимметричность в федеративных отношениях и подрывала конституционный принцип, в соответствии с которым все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой равноправны.[223] Таким образом, при совершенствовании нормативных основ правотворчества субъектов Российской Федерации ни в коем случае нельзя упускать из внимания тот факт, что федеральные конституционные положения имеют бесспорный приоритет перед другими нормами - законодательными, договорными. К тому же конституционные идеи и принципы, безусловно, должны находить отражение не только в текущем законодательстве как результате исполнения полномочий органов государственной власти, но и в самой их деятельности, и прежде всего в правотворческой, ибо последняя выступает “правовым ключом” ко всем общественным отношениям. Правовой вакуум в сфере федеративного нормативного регулирования правотворческого процесса субъектов Российской Федерации способствует правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации по созданию собственных норм, в рамках которых формируются правовые нормы субъекта Федерации. При этом в федеративном государстве, которое организует и осуществляет свою государственную власть и деятельность на принципе разделения властей, законы субъектов Российской Федерации неизбежно будут дублировать основные положения соответствующего “рамочного” федерального закона.[224] Кроме того, поскольку правовая система России складывается из правовых систем Федерации и ее субъектов, постольку субъекты Федерации взяли за основу федеральные нормативные положения, регулирующие те или иные стороны правотворческой деятельности центральных органов государственной власти. Например, в Орловской, Воронежской, Липецкой, Тамбовской областях применяются те же стадии законодательного процесса, что и на федеральном уровне. Так, определенную роль в правовом установлении субъектами Российской Федерации правотворческой процедуры сыграли следующие федеральные акты: Конституция Российской Федерации; Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”[225]; Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”[226], Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[227]; Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”[228]; Указ Президента РФ “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”[229]; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[230]; Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ[231], Регламент Государственной Думы Федерального собрания РФ[232]; Регламент Правительства Российской Федерации89 и др. Правотворчество субъектов Федерации - это сложный интегративный процесс, обладающий как общими чертами с аналогичными конституционными институтами федерального уровня, так и специфическими. Отсюда и нормативное урегулирование этой процедуры также имеет как сходные, так и от: личительные признаки. В целом правотворческая деятельность в субъектах Федерации регулируется множеством разнообразных по форме нормативных актов, которые можно условно разделить на три группы. В первую группу входят нормативные акты, определяющие круг субъектов правотворчества и их правовой статус. Естественно, круг субъектов правотворческой деятельности органов государственной власти в регионах, их место в общей системе органов государственной власти прежде всего определяется в их учредительных документах (Конституциях, Уставах). При чем, как уже отмечалось, система исполнительных, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”90. Среди иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, определяющих статус субъектов правотворчества, можно выделить следующие: - закон “Об органах (системе органов) государственной власти субъекта Российской Федерации”91. В некоторых субъектах Российской Федерации закон с подобным предметом регулирования имеет иное название - закон “О схеме управления субъектом Российской Федерации”92; - закон “О главе высшего исполнительного органа государственной власти (высшем должностном лице) субъекта Российской Федерации”93; і к __________________________________ 88 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801; № 16. Ст. 1828; № 44. Ст. 5441; № 52. Ст. 6348; № 43. Ст. 5176; № 49. Ст. 5965; № 50. Ст. 6099, 89 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 27. Ст. 3176; 1999. № 14. Ст. 1730; № 44. Ст. 5319; 2000. № 10. Ст. 1132. 90 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст.5005. 91 В Удмуртской Республике, Тверской, Тульской, Воронежской областях. 92 В Московской области. 93 В Московской области, г.Москве. - закон “О законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации”[233]; - закон “О статусе депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации”[234]; - закон "Об высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации”[235] и др. Вторую группу составляют нормативные акты, регулирующие правотворческую деятельность. Справедливости ради заметим, что в большинстве субъектов Российской Федерации правотворческая процедура не имеет самостоятельного законодательного закрепления, если не учитывать Конституции (Уставы), в которых, и то не во всех, имеются специальные главы, регламентирующие указанную процедуру.[236] На уровне отдельного закона, как и должно быть на самом деле, данная деятельность регулируется только в некоторых субъектах Федерации, например, в Республике Бурятия, Сахалинской области принят закон “О законотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации”. Многообразие актов в области нормативного установления правил правотворчества субъектов Российской Федерации проявляется и в осуществлении целого ряда нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществления отдельных сторон правотворческой деятельности. Например, в Брянской области принят закон “О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянской области”, а в Белгородской области действует похожий, но имеющий более узкий предмет регулирования, закон “О порядке осуществления права законодательной инициативы органов местного самоуправления Белгородской области”, в Алтайском крае существует закон “О депутатских слушаньях” и т.п. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества позволяет сделать вывод, что наибольшую распространенность получили законодательные акты, регулирующие заключительную стадию пра вотворчества. В частности, субъектами Федерации приняты следующие законы: “О порядке опубликования и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации”[237], “О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти”[238], “О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации”[239], “О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации”[240]. В некоторых субъектах Федерации пошли по пути перечисления субъектов правотворчества в наименовании закона. Например, закон “О порядке опубликования и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации, актов Президента субъекта Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, Правительства субъекта Российской Федерации”[241]. Многие субъекты Российской Федерации сузили предмет регулирования подобного закона, что не совсем приемлемо. Так, например, приняты законы: “О порядке опубликования и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации и иных актов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации”[242], “О порядке опубликования и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации”[243]. А в некоторых субъектах Федерации поступили вообще непонятно, законодательно урегулировав почти половину правотворческой деятельности: закон “О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации”[244], закон “О порядке подписания, обнародования и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации”[245], закон “О порядке подписания, опубликования, обнародования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов, принятых законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации”.[246] Следует отметить, что, с одной стороны, представляется нецелесообразным принятие подобного рода законов, ибо происходит “захламление” законодательной системы, что приводит к неэффективному нормативному регулированию, с другой же, поскольку правотворчество имеет кардинальное значение в жизни не только государства, но и общества в целом, постольку заслуживает одобрения практика узаконения хотя бы отдельных этапов правотворческой процедуры. Помимо законодательных актов большое значение в регулировании правотворческого процесса играют также подзаконные акты, в частности, регламенты правотворческих органов субъекта Российской Федерации. Именно в регламентах определяются наиболее детальные процедурные правила правосозидательной деятельности. Регламент - нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности органов государственной власти.[247]Данный акт определяет порядок подготовки, внесения, рассмотрения и принятия нормативных правовых актов соответствующим правотворческим органом субъекта Российской Федерации, а также другие вопросы, касающиеся организации работы этого органа. В частности, законодательный процесс в большинстве субъектов Российской Федерации наиболее подробно регламентируется именно этим нормативным правовым актом. C одной стороны, это естественно, так как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации - это единственный орган, обладающий полномочиями на принятие закона, с другой стороны, не совсем понятна сложившаяся в субъектах Российской Федерации практика нормативного регулирования законотворческого процесса как одной из самых важный управленческих государственных форм.[248]Очевидно, что процесс создания законов должен регулироваться не подзаконным актом, как это имеет место в настоящее время в большинстве субъектов Федерации, а законом. Ведь естественно, качество и легитимность законов субъектов Российской Федерации непосредственно зависят от степени и харак тера регламентации процедуры их принятия. Так, примером разрешения данной проблемы может служить ч. 5 ст. 43 Устава Тульской области, в соответствии с которой порядок рассмотрения, принятия и опубликования законов области устанавливается законом области, а постановлений Думы - регламентом областной Думы. Кроме этого, заслуживает внимания практика утверждения регламента законом субъекта Российской Федерации110, хотя, на наш взгляд, и не совсем верная, ибо регламент принимается самим органом, и, например, в отношении высшего исполнительного органа государственной власти это будет выглядеть, мягко говоря, некорректно. Представляется, что правотворческие правила, в том числе правила законотворчества, рациональнее будет закрепить в едином комплексном законодательном акте. В третью группу включаются акты, закрепляющие типологию нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, их характеристику и систему. Выделение этой группы актов связано с тем, что, во-первых, правотворческие акты имеют конкретное отношение к одноименной деятельности, так как являются ее непосредственным результатом, правовой формой, а во-вторых, анализ таких нормативных актов субъектов Федерации показывает, что кроме системы нормативных актов субъекта Федерации, они отчасти закрепляют правовой статус и отдельные этапы деятельности его правотворческих органов. Анализ законов субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах субъектов Федерации показывает, что, несмотря на одинаковую правовую природу, они имеют различное содержание. Так, в Тверской, Воронежской, Липецкой областях, республиках Саха (Якутия), Башкортостан, Ханты- Мансийском автономном округе действует закон “О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации”, почти похожие законы приняты в Республике Карелия (“О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации и иных актах нормативного характера”), в Астраханской области (“О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти субъекта Российской Федерации”), в Новгородской области (“О нормативных правовых актах органов представительной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации”), в Калужской области (“О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления субъекта Российской Фе- noСм., например: Воронежская, Омская, Ивановская области, Красноярский край. дерации”). В то же время некоторые субъекты Федерации не вполне оправданно приняли аналогичный закон с более широким предметом регулирования: закон “О правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации”[249], закон “О правовых актах, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации и их структурными подразделениями”[250], а в других, напротив, с различной степенью уменьшен его предмет регулирования: закон “О законах и иных нормативных правовых актах законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации”[251], закон “О законодательных актах субъекта Российской Федерации”[252], закон “О законах субъекта Российской Федерации”[253]. Итак, анализ нормативных правовых актов, посвященных правотворчеству субъектов Федерации, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, учитывая одинаковую правовую природу рассматриваемых правовых источников, отметим, что их множественность, а также чрезвычайное разнообразие как по наименованию, так и по содержанию приводит к нечеткому установлению правовых границ стадий правотворческого процесса, к низкому качеству нормативных актов субъекта Федерации, а в целом к беспорядку в правовой системе не только субъекта, но и Российской Федерации. Во-вторых, в большинстве субъектов Российской Федерации неверно выбрана правовая форма, закрепляющая правотворческую процедуру в целом. Тем самым устанавливается недостаточная легитимность данной процедуры со всеми вытекающими из этого последствиями, в том числе ее “неразберихой”. Регулирование правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации происходит весьма неравномерно и неоднозначно, что обуславливает, в частности, целесообразность и полезность обобщения накопленного в регионах опыта нормативного регулирования правотворчества и выработку рекомендаций, которые могли бы помочь в совершенствовании правотворческого процесса.[254] В связи этим представляется целесообразной, во-первых, унификация норм, регламентирующих правила принятия нормативных правовых актов в субъекте Российской Федерации, а во-вторых, их же систематизация в каждом субъекте Российской Федерации. Прежде всего важно четко определить нормы, которые необходимо “привести к общему знаменателю”. И это должны быть не только процессуальные нормы, но и материальные (например, нормы, закрепляющие систему нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации). Затем, для достижения максимальной эффективности правовой регламентации правотворчества субъектов Федерации, а также качественной правотворческой деятельности целесообразно свести уже сложившиеся и апробированные нормы в единый правовой акт, имеющий стройную, гармоничную юридическую структуру. В роли такого акта может выступить т.н. “кодекс правотворчества”117, который будет содержать в систематизированном виде основные нормы, регулирующие порядок принятия нормативных правовых актов, в том числе законодательных. При этом в указанном акте правилам законотворчества необходимо выделить специальную главу. А кроме этого, для того чтобы придать законодательной деятельности специфический статус, необходимо закрепить общие положения о ней в учредительных документах субъектов Российской Федерации: юридические / формы принятия законов (путем референдума -и законодательным (представи тельным) органом), основные принципы законотворчества, а также положение о том, что законотворческий процесс, виды нормативных правовых актов устанавливаются специальным законом субъекта Федерации. Следует подчеркнуть, что в научной литературе уже появилась похожая идея о создании кодекса, но только законодательного, и которая, естественно, получила неоднозначную оценку со стороны ученых-юристов. Так, указанная идея отстаивается М.Ф. Казанцевым118, а, напротив, негативное суждение она получила среди ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации119. В силу широкого трактования законодательства М.Ф. Казанцев излишне расширил предмет законодательного кодекса, включив в него общие положения о правотворчестве, правовых 1 117 Наименование может быть и другое (например, "кодекс создания и толкования правовых норм в субъекте Российской Федерации”), но правовая сущность должна остаться той же. πsСм.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УРО-РАН, 1998. С.58-59. 119 См.: Общая концепция развития российского законодательства. Разработана ИЗиСП при Правительстве РФ//Журнал российского права. 1999. № 1. С. 18-21. актах, в том числе ненормативных и правовых актах муниципальных образований, что, и на наш взгляд, совершенно не оправдано. На самом деле сложно, во-первых, признать необходимость законодательного кодекса, во-вторых, представить себе сам процесс систематизации норм, регулирующих одноименную процедуру, нежели все это соотнести с правотворческой деятельностью, которая намного шире и в то же время имеет единую правовую природу. В целях упорядочения правового массива исследуемой сферы общественных отношений считаем необходимым включить в кодекс правотворчества следующее: - основные понятия: правотворчество, правовой акт, нормативный правовой акт, законодательство субъекта Российской Федерации и др.; - принципы правотворчества; - систему и виды нормативных правовых актов с указанием субъектов их принятия; - содержание и структуру актов правотворчества; - круг вопросов, которые могут быть урегулированы только законом; - порядок принятия нормативных правовых актов: этапы, стадии правотворческого и законотворческого процессов; - учет и хранение нормативных актов. - основные стороны взаимодействия субъектов в правотворческом процессе; - дисциплинарную и административную (отсылочные нормы) ответственность должностных лиц за нарушение процедуры принятия правовых актов, а также за подготовку противоправных актов. Справедливости ради отметим, что некоторые из указанных положений могли быть зафиксированы на федеральном уровне. Как известно, вот уже несколько лет в повестке дня Государственной Думы стоит проект федерального закона “О нормативных правовых актах Российской Федерации”, он уже дважды он обсуждался, но до сих пор не принят.[255] Принятие названного кодекса “обеспечит единое, упорядоченное нормативное регулирование исследуемой сферы общественных отношений и тем самым системное развитие всего нормативного материала”[256]. Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений.122 По своей правовой форме указанный акт характеризуется наиболее высокой степенью обобщенности, согласованности и скоординированности. В заключении этого параграфа отметим, что деятельность по подготовке и принятию нормативных актов в своей основе носит юридический, процессуальный характер, и поэтому ее нормативное урегулирование является необходимым требованием законности в правотворчестве, важным условием успеха, дальнейшего совершенствования законодательства, повышения юридической культуры. При этом нельзя упускать из внимания тот факт, что в подлинном федеративном государстве законность в субъектах Федерации начинается с законности федеральной, ибо “ущербные” федеральные правовые нормы влекут принятие неправомерных нормативных актов субъектов Федерации. Анализ правовых положений, регулирующих правотворческую деятельность в большинстве субъектов Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что в настоящее время есть только отдельные законодательные нормы, касающиеся порядка подготовки, принятия и оформления нормативных актов. Эти нормы, содержащиеся в отдельных законодательных актах, фрагментарны, не сведены воедино. Поэтому и на уровне Федерации, и на уровне ее субъектов правотворческую деятельность необходимо “привести к общему знаменателю”123, придать ей однозначный “статус” (отношение к ней), закрепив ее законодательно, тем самым утвердив ее наиболее значимый характер. Невозможно установить однозначность, стабильность, общеобязательность, иными словами, авторитет, качество и эффективность правовых норм, не наведя порядок в процедуре их создания и не придав последней соответствующее ей значение. λ 122 Концепция развития российского законодательства (изд. третье, перераб. и доп.). M.: ИЗиСП при Правительстве РФ, 1998. С. 8. 123 Поэтому поводу четко высказался Мицкевич А.В.: ‘Принятие единых правил будет способствовать улучшению стиля и формы принимаемых актов, укрепит научные основы правотворчества, внесет в это важное государственное дело необходимый порядок и единообразие” (См.: Правотворчество в СССР. Под ред. профессора А.В. Мицкевича.M.: “Юрид. литература”, 1974. С. 162). 157
Еще по теме § 2. Совершенствование нормативно-правовой регламентации правотворчества субъектов Российской Федерации:
- 1. Негативные парадигмы конструирования норм главы 22 УК РФ
- ВВЕДЕНИЕ
- §1. Обеспечение законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации органами государственной власти.
- § 2. Совершенствование нормативно-правовой регламентации правотворчества субъектов Российской Федерации