§ 3. Развитие и становление института государственной службы в субъектах Российской Федерации
Под законодательством субъекта Российской Федерации о государственной службе мы понимаем всю совокупность нормативных правовых актов, принятых в субъекте и определяющих организацию государственной службы, правовой статус государственных служащих, прохождение государственной службы и управление государственной службой.
Правотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам государственной службы развивается весьма динамично.
В начале 90-х годов, до принятия Федерального закона об основах государственной службы, как в Российской Федерации, так и в субъектах России резко ухудшилась обеспеченность органов государственной власти квалифицированными, работоспособными специалистами. Именно поэтому первые нормативные правовые акты в сфере государственной службы некоторых субъектов Российской Федерации были посвящены вопросам кадровой политики.
Постановлением Совета Министров Удмуртской Республики от 20 мая 1994 года № 257 были утверждены положения комплексной программы работы с кадрами государственной службы Удмуртской Республики и план мероприятий по ее реализации на 1994 год. Согласно нормам данного постановления, цель кадровой политики республики заключается в определении (установлении) основных принципов, направлений и требований к государственным служащим, к их отбору, обучению и использованию их на практике. Основная задача комплексной программы работы с кадрами государственной службы при этом заключается в разработке единой системы профессиональных, социально- экономических, организационных и правовых норм и мероприятий долговременного и краткосрочного характера, осуществление которых позволило бы обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственной службы по реализации своих полномочий.
67
В этом акте была установлена классификация должностей государственной службы: по уровню должности подразделялись на республиканские и местные; по функциям — на должности руководителей, специалистов и исполнителей.
Были определены следующие принципы работы с кадрами государственной службы:
- принцип демократизации (полное и постоянное соответствие деятельности государственных служащих интересам граждан, общества, государства; общедоступность государственной службы; гласность в работе с кадрами; сменяемость кадрового состава, выборность, конкурс);
- принцип плановости (планомерность работы, прогнозирование потребности в кадрах, систематическая профессиональная подготовка кадров, повышение квалификации);
- принцип комплексной оценки качеств государственных служащих (учет профессиональных, деловых, нравственных качеств, физического и психического состояния);
- принцип профессионализма;
- принцип конкретности (необходимость учета не только общественного соответствия должности кандидата, но и сложившейся конкретной ситуации);
- принцип компенсации (такой подбор кадров, чтобы отрицательные качества одного работника компенсировались соответствующими положительными качествами другого);
- принцип отражения национальной структуры населения в составе аппарата государственной службы;
- принцип социально-правовой защиты государственных служащих.
Основными звеньями системы работы с кадрами государственной службы были названы: 1) планирование и организация системы подбора и расстановки кадров; 2) составление профессиограмм и должностных инструкций; 3) учет, контроль и анализ движения государственных служащих; 4) работа с резервом кадров; 5) система непрерывного обучения кадров; 6) система оценки деятельности кадров государственной службы; 7) система мер по социальной и правовой
68 защищенности государственных служащих; 8) научная организация труда государственных служащих.
В целях реализации комплексной программы работы с кадрами республики предполагалось разработать и принять следующие нормативные правовые акты:
1. закон республики о государственной службе;
2. реестр государственных должностей;
3. функциональные обязанности структурных подразделений республиканских органов и органов местного самоуправления;
4.
типовые должностные обязанности государственного служащего;5. профессионально-квалификационные характеристики государственного служащего;
6. квалификационные требования по государственным должностям;
7. положение о банке кадров государственной службы;
8. компьютерную программу учета состояния и контроля за движением кадров;
9. методические рекомендации по подбору кадров государственной службы;
10. положение о резерве кадров;
11. положение об аттестации государственных служащих;
12. методику проведения оценки и изучения личностных качеств государственного служащего;
13. образцы анкет, тестов, интервью, опросов, программ наблюдения и т.п.;
14. порядок продвижения государственных служащих (по горизонтали и вертикали);
15. профориентационно-образовательную программу подготовки резерва кадров государственной службы;
16. положение о повышении квалификации и переподготовки кадров государственной службы;
17. типовые рабочие места государственных служащих;
18. методику проведения квалификационных экзаменов, конкурсов;
19. положение о конкурсной форме приема государственных служащих;
69
20. закон республики о материально-бытовом и пенсионном обеспечении государственных служащих;
2!.положение об управлении государственной службы при Президенте Удмуртской Республики;
22. положение о кадровой службе государственного органа;
23. положение о порядке рассмотрения жалоб и конфликтов по делам государственных служащих.
Так в Удмуртской Республике были определены направления разработки нормативных правовых актов по вопросам государственной службы.
В Республике Башкортостан одним из первых нормативных правовых актов стал Указ Президента Республики Башкортостан от 29 августа 1994 года № УП-393 "О государственной кадровой политике в Республике Башкортостан"[97]. Впервые в республике была определена концепция кадровой политики, включающая в себя следующие направления:
- формирование кадрового потенциала и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в республике;
- разработка единой системы нормативно-правового обеспечения работы с кадрами в органах исполнительной власти;
- формирование системы подбора и расстановки кадров государственной службы, создание республиканского кадрового резерва и банка кадровой информации;
- разработка системы подготовки и переподготовки кадров для органов государственного и муниципального управления;
совершенствование аналитического обеспечения разработки и осуществления государственной кадровой политики, анализ эффективности взаимодействия органов государственного управления всех уровней.
70
Также данным Указом было утверждено Положение о работе с кадрами государственной службы в Республике Башкортостан, определяющее порядок подбора, представления, назначения и освобождения работников, а также формирования резерва и учета кадров.
Положением было установлено, что в республике будет создан Единый перечень должностей, включающий в себя должности, которые замещаются на основании указов, распоряжений, представлений Президента Республики Башкортостан или с его согласия. Положение также определило порядок оформления актов Президента Республики Башкортостан по кадровым вопросам.Указ утвердил состав Комиссии по кадровым вопросам при Президентском Совете Республики Башкортостан, в состав которой вошли Руководитель Администрации Президента Республики Башкортостан, и.о. Премьер-министра Республики Башкортостан, заместитель Председателя Верховного Совета Республики Башкортостан, начальники управлений Администрации Президента Республики Башкортостан, министры, главы администраций, ректоры вузов и другие.
Этим же Указом Башкирская академия управления была преобразована в Башкирскую академию государственной службы и управления, основными задачами которой были определены переподготовка и повышение квалификации кадров государственной службы республики и резерва.
В целях реализации государственной кадровой политики был утвержден Указ Президента Республики Башкортостан от 11 июля 1995 года УП-407 "Об организации переподготовки и повышения квалификации работников органов государственной власти и местного самоуправления Республики Башкортостан в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан"[98], определяющий порядок составления и утверждения
71
ежегодно устанавливаемого государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации работников за счет средств республиканского бюджета.
Предложения руководителей органов государственной власти и местного самоуправления по государственному заказу на переподготовку и повышение квалификации работников ежегодно обобщаются Администрацией Президента Республики Башкортостан и утверждаются Президентом Республики Башкортостан. Переподготовка кадров в Академии осуществляется на базе высшего образования в течении 2-3-х лет без отрыва от работы по очно-заочной форме.
Указом Президента Республики Башкортостан от 22 апреля 1996 года № УП- 244 "О совершенствовании работы с кадрами в органах государственной власти Республики Башкортостан"99 был утвержден Единый перечень должностей, замещаемых на основании указов и распоряжений Президента Республики Башкортостан, по представлению Президента Республики Башкортостан, по согласованию с Президентом Республики Башкортостан, по согласованию с Администрацией Президента Республики Башкортостан. Указ также определил примерный перечень должностей, замещаемых на основании распоряжений главы администрации, по согласованию или с учетом рекомендации главы администрации района, города Республики Башкортостан. Главам администраций районов, городов республики было предписано ввести в штатное расписание должность заместителя главы администрации по кадрам и образовать под его руководством кадровую службу.
документов по вопросам деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан. Часть первая. Уфа. 1999.
"Указ Президента Республики Башкортостан от 22 апреля 1996 года № У П-244 "О совершенствовании работы с кадрами в органах государственной власти Республики Башкортостан"// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. Июнь 1996 г. № 6 (48).
72
В отдельных субъектах Российской Федерации были приняты временные положения о государственной службе, в основном копирующие нормы Положения о федеральной государственной службе[99].
Однако формой основного, базового акта правового регулирования отношений, возникающих в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации, стал закон, принимаемый органом законодательной власти субъекта.
Если в 1996 году исследователи проблем государственной службы отмечали, что "в ряде субъектов уже приняты законы о государственной службе"[100], к началу 1998 года - "свои законы, другие нормативные акты о создании у себя государственной службы приняли к настоящему времени около 30 субъектов Федераци"”[101], то к середине 1999 года законодательно урегулировали вопросы государственной службы более 70 субъектов Российской Федерации.
Безусловно, современная государственная служба субъектов Российской Федерации отличается переходным характером (равно как и федеральная государственная служба) и ее структура еще не сложилась. Тем больший теоретический и практический интерес представляет анализ состояния законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе.Среди названий законов субъектов Российской Федерации, регулирующих государственно-служебные отношения, можно выделить следующие: о государственной службе субъекта (подавляющее большинство законов); о государственной службе в государственных органах, в органах государственной
73
власти субъекта; об организации государственной службы субъекта; о государственных должностях и государственной службе субъекта.
Самым скромным по количеству статей является закон Самарской области о государственной службе (18 статей)103, который практически повторяет нормы Федерального закона. Самыми объемными являются законы Орловской и Смоленской областей (соответственно 62 и 72 статьи), что вполне объясняется структурой этих актов104.
В числе первых был принят Закон Республики Саха "О государственной службе" от 26 марта 1993 года105. Следующая группа законов (Республики Башкортостан, Бурятия, Татарстан106) была принята в 1994 году, до принятия Федерального закона об основах государственной службы, и базировалась на нормах Положения о федеральной государственной службе.
1033aκθH Самарской области от 16 июля 1998 года № 17-ГД "О государственной службе в Самарской области"HВолжская коммуна. № 134-135. 24.07.98.
1043акон Орловской области от 8 января 1997 года № 20-03 (ред. от 1 августа 1997 года) "О государственной службе Орловской области"HОрловская правда. 14.08.97. №№ 171-172; Ведомости Орловской областной Думы. Вып.8-9; Закон Смоленской области от 12 мая 1997 года № 14-3 (ред. от 22 июня 1998 года) "Об областных государственных должностях и государственной службе Смоленской области"// Вестник Смоленской областной Думы. № 3(1). 17.06.97; № 6. 1997; № 3. 1998.
1053aκoH Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 г. № 1417-XII (ред. от 21 июля 1994 года) "О государственной службе" // Якутские ведомости. 1993. № 8; 1994. № 29.
1063акон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года № ВС-25/28 (ред. от 31 октября 1996 года) "О государственной службе Республики Башкортостан"; Закон Республики Бурятия от 12 апреля 1994 года № 435-ХП (ред. от 1 февраля 1996 года) "О государственной службе" // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1994. № 11; 1996. № 11; Закон Республики Татарстан от 8 февраля 1994 года № 2101-XII "О государственной службе"HВедомости Верховного Совета Татарстана. 1994. № 3-4. Ст.30.
14
Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе в первой редакции имели ряд интересных особенностей. Так, например, Закон о государственной службе Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года был одним из первых в Российской Федерации. Структура Закона повторяла структуру Положения, состояла из преамбулы и пяти глав: 1.Общие положения; 2.Государственная должность; 3.Государственный служащий; 4.Прохождение государственной службы; 5.Управление государственной службой.
Преамбула Закона определила круг регулируемых Законом отношений - отношений в сфере государственной службы республики, особо выделив правовое положение государственных служащих; обеспечение прав лиц, занимающих государственные должности; организационно-правовые основы управления государственной службой Республики Башкортостан.
Глава I Закона определила понятие государственной службы Республики Башкортостан, границы ее осуществления, принципы государственной службы и законодательство Республики Башкортостан о государственной службе.
Глава II Закона установила определение государственной должности Республики Башкортостан, классификацию государственных должностей и квалификационные требования по группам государственных должностей.
Глава III Закона определила основные положения правового статуса государственного служащего. В Законе дано определение государственного служащего Республики Башкортостан, установлены обязанности, права, ответственность государственного служащего; ограничения, связанные с исполнением государственной службы; гарантии, поощрения, компенсационные выплаты, пенсионное обеспечение государственного служащего.
Глава IV Закона установила порядок поступления гражданина на государственную службу и прекращения государственной службы; основы проведения государственного квалификационного экзамена, конкурса на замещение государственной должности, аттестации государственного служащего; условия государственной службы, совместительство и классные чины государственных служащих.
75
Глава V Закона определила цели и функции управления государственной службой республики, источники финансирования государственной службы, ведение реестра государственных служащих Республики Башкортостан.
Первая редакция Закона имела ряд принципиальных особенностей организации государственной службы, представляющих интерес для исследователей организации государственной службы.
Во-первых, статья 1 Закона определила государственную службу Республики Башкортостан как осуществление должностных полномочий по выполнению целей и функций государства. Представляется, что государственная служба должна быть связана именно с государством в целом, Конституцией и законами, государственной политикой, обществом, а не с конкретным государственным органом или его руководителем. Данный подход к определению государственной службы передавал ее социально-правовое назначение. К сожалению, во второй редакции Закона это положение не нашло своего развития и было заменено.
Во-вторых, согласно статье 3 Закона, законодательство Республики Башкортостан о государственной службе составляли соответствующие положения Конституции Республики Башкортостан, сам Закон и иные акты законодательства, действующие на территории Республики Башкортостан и регулирующие отношения в сфере государственной службы. Как было отмечено ранее, основой законодательства о государственной службе не могут быть отдельные положения Конституции Республики Башкортостан, конституционную основу законодательства составляет вся Конституция и этот вопрос в дальнейшем был пересмотрен законодателем.
Что понималось под иными актами законодательства, действующими на территории республики в сфере государственной службы? Закон прямо не отвечает на этот вопрос, но очевидно, что речь идет как о республиканских, так и федеральных нормативных правовых актах. В подтверждение этого можно привести часть 2 статьи 5 Закона, которая закрепила, что "правовой статус лица, занимающего высшую или главную государственную должность, определяется Конституцией Республики Башкортостан, законами Республики Башкортостан и законодательными актами Российской Федерации, действующими в Республике
76
Башкортостан". Таким образом, Законом признавалась некая общая сфера регулирования вопросов государственной службы Республики Башкортостан.
В-третьих, Законом нечетко определен объем государственной службы Республики Башкортостан. Часть 2 статьи 1 Закона определяет, что государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени государства его функции и отнесенных законодательными актами Республики Башкортостан к государственной службе. В части 2 статьи 3 речь идет о правовом регулировании отдельных видов государственной службы Республики Башкортостан. Таким образом, структура государственной службы Законом не была определена.
В-четвертых, Закон определил государственную должность как учрежденную в установленном порядке штатную структурную единицу, отражающую содержание и объем полномочий занимающего ее лица, содержащуюся за счет средств соответствующего бюджета. Данное определение позволяет выделить признаки государственной должности и потому представляется удачным.
В-пятых, Закон дал собственную классификацию государственных должностей. Согласно части 1 статьи 5 Закона, исходя из содержания полномочий устанавливаются следующие группы государственных должностей:
высшие конституционные государственные должности,
высшие государственные должности,
главные государственные должности,
ведущие государственные должности, старшие государственные должности, младшие государственные должности.
При этом Закон относил к государственным служащим лиц, замещающих все группы государственных должностей (в том числе и высшие конституционные государственные должности). Впоследствии подход был изменен.
В-шестых, государственным служащим Республики Башкортостан признавался гражданин Республики Башкортостан, занимающий в порядке, установленном законом, оплачиваемую государственную должность и наделенный
77
соответствующими должности обязанностями и правами. Вопросы гражданства Республики Башкортостан отнесены к ведению Республики Башкортостан Договором от 3 августа 1994 года (статья 3).
Закон Республики Башкортостан о государственной службе от 13 октября 1994 года имел серьезные недоработки. Закон содержал лишь основные нормы об организации государственной службы республики (в основном, материальные). Для успешной реализации Закона необходимо было принять около двух десятков подзаконных актов, к которым отсылали нормы Закона. Сам Закон не содержал перечня документов, подлежащих разработке, хотя Закон Республики Башкортостан "О нормативных правовых актах Республики Башкортостан" закрепляет: "Если для развития и конкретизации положений готовящегося проекта закона или иного нормативного правового акта Республики Башкортостан необходимо принятие других нормативных правовых актов, в основном проекте предусматривается поручение соответствующим органам подготовить и принять такие акты в установленные нормотворческим органом сроки"[102].
Нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию Закона Республики Башкортостан о государственной службе, были определены Распоряжением Президента Республики Башкортостан от 7 марта 1995 года № 55[103]. Комиссии по кадровым вопросам при Президентском Совете Республики Башкортостан, управлениям Администрации Президента Республики Башкортостан предписывалось разработать и внести на утверждение Президенту Республики Башкортостан следующие документы:
78
Реестр государственных должностей государственных служащих Республики Башкортостан;
Инструкцию о порядке и условиях исчисления стажа, дающего право государственным служащим на получении пенсии за выслугу лет;
Инструкцию о порядке и условиях исчисления стажа, дающего право на получение дополнительного отпуска государственным служащим;
Положение о порядке проведения служебных расследований в системе государственной службы;
Перечень органов государственной власти, в которых осуществляется государственная служба;
Положение о сертификации государственных органов;
Положение о порядке и условиях аттестации государственных служащих;
Положение о порядке присвоения классных чинов государственным служащим;
Положение о порядке и условиях конкурса на замещение государственных должностей;
Положение о порядке и условиях проведения квалификационных экзаменов государственных служащих;
Положение о порядке назначения и размерах должностных окладов государственных служащих, надбавок к должностным окладам за особые условия службы, выслугу лет и классный чин.
Кабинету Министров Республики Башкортостан было поручено подготовить и внести на рассмотрение Президенту Республики Башкортостан предложения по созданию органа управления государственной службой Республики Башкортостан.
Ряд причин объективного и субъективного характера (в том числе: обилие отсылочных норм в тексте Закона; непродуманные сроки разработки и форма подзаконных актов; неполный перечень документов, необходимых для развития Закона; несогласованная работа разных коллективов над нормативными правовыми актами) фактически не позволили Закону о государственной службе республики в первой редакции вступить в силу.
79
31 июля 1995 года был принят Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", который содержал новые положения, принципиально отличающиеся от норм действовавшего законодательства о государственной службе.
После принятия Федерального закона большая часть субъектов Российской Федерации активно начала работать над созданием своих законов. В 1995 году были приняты 5 законов, в 1996 - более 30, в 1997 - порядка 20, в 1998 - 8. Таким образом, задержка формирования законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе была связана, прежде всего, с отсутствием федерального законодательства об основах государственной службы и, в меньшей степени, с недостаточной инициативой субъектов Федерации при выработке своих нормативных документов в данной сфере общественных отношений.
Действующие редакции подавляющего большинства законов субъектов Российской Федерации о государственной службе повторяют структуры Положения или Федерального закона (5-6 глав со сходными названиями). Законы отдельных субъектов Российской Федерации содержат главы: уточняющие гарантии для государственных служащих ("Экономическое и социально-правовое обеспечение государственных служащих" - закон Приморского края[104], "Социальные гарантии лицам, замещающим государственные должности"- закон Волгоградской области[105], "Гарантии для государственных служащих" - закон Мурманской области[106]); детально регламентирующие вопросы прохождения государственной службы ("Аттестация государственного служащего"- закон
80
Вологодской области[107], "Прекращение государственной службы области" - закон Воронежской области[108]).
Законы отдельных субъектов Российской Федерации имеют оригинальную структуру. Закон Псковской области состоит из двух частей, причем главы второй части регламентируют, в основном, вопросы прохождения государственной службы[109]. На наш взгляд, данное выделение имеет смысл, поскольку процессуальные нормы института государственной службы очень разнообразны и объемны.
Закон Смоленской области по структуре схож с кодексом, состоит из 5 разделов и 16 глав[110]. Данная структура обусловлена тем, что закон регламентирует не только вопросы государственной службы области, но и содержит нормы о замещении государственных должностей (правовое положение, обеспечение деятельности, поощрение, ответственность лиц, замещающих государственные должности). Этот подход имеет место и в других законах субъектов Федерации (например, в законе Читинской области[111]).
81
Два субъекта Российской Федерации, Хабаровский край и Сахалинская область, приняли кодексы о государственной службе[112]. Особая форма данных юридических документов обусловила более позднюю дату принятия, структуру и объем.
Так, Часть первая Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе, принятая 30 июля 1997, состоит из двух разделов. Первый раздел (5 глав, 18 статей) объединил нормы, содержащие общие положения по государственной и муниципальной службе, выделив правовую основу регулирования, основные понятия и термины, принципы службы, финансирование и управление. Второй раздел (4 главы, 48 статей) посвящен только государственной службе и определяет систему государственных должностей государственной службы, правовое положение государственных служащих, прохождение государственной службы и обеспечение лиц, замещающих государственные должности государственной службы.
Кодекс государственной службы Сахалинской области, принятый 18 сентября 1997 года, состоит из 15 глав (79 статей). На наш взгляд, структура документа выглядит громоздкой, не содержит разделения на части, хотя 8 глав регулируют отношения по осуществлению полномочий лиц, замещающих государственные должности, а остальные - отношения, возникающие при осуществлении государственной службы. Эта проблема объясняется вероятно тем, что сам процесс кодификации свидетельствует о новом уровне развития законодательства и особую важность представляет обработка собранного материала. В данном случае пропущен этап определенного периода развития права, в котором и должна была
82 сложиться система. Значение Кодекса состоит не только в том, чтобы собрать все нормы, но и в том, чтобы систематизировать изложение норм.
Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе определяют важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений, такие как: 1) организация государственной службы, 2) правовой статус государственных служащих, 3) прохождение государственной службы, 4) управление государственной службой.
Анализ норм федерального законодательства и определенные наработки в создании подзаконных нормативных актов по вопросам государственной службы республики позволили законодателям подготовить вторую редакцию Закона Республики Башкортостан "О государственной службе Республики Башкортостан".
Закон Республики Башкортостан о государственной службе состоит из 37 статей, имеет преамбулу и пять глав: общие положения; правовое положение и социальные гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности категории "А"; организация государственной службы Республики Башкортостан; правовое положение государственного служащего; управление государственной службой.
Преамбула Закона определяет, что Закон устанавливает правовые основы организации государственной службы Республики Башкортостан.
Глава I Закона "Общие положения" определяет основные понятия, применяемые в Законе, и законодательство Республики Башкортостан о государственной службе.
Глава II Закона посвящена правовому положению лиц, замещающих государственные должности категории "А".
Глава III Закона "Организация государственной службы Республики Башкортостан" устанавливает примерные границы осуществления государственной службы Республики Башкортостан, принципы государственной службы Республики Башкортостан, классификацию государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан. Определены порядок приема на государственную службу, прохождение испытательного срока, условия государственной службы, прекращение государственной службы. Закон обозначил
83 введение новых элементов в прохождении государственной службы:
государственного квалификационного экзамена, конкурса на замещение государственной должности государственной службы, аттестации
государственного служащего.
Глава IV Закона определяет основы правового положения государственного служащего Республики Башкортостан. Законом установлены права, обязанности, ответственность, поощрение государственного служащего, ограничения и гарантии для государственного служащего.
Глава V Закона посвящена вопросам управления государственной службой Республики Башкортостан, которое направлено на кадровое, организационное и нормативно-правовое обеспечение государственной службы, осуществление прав и исполнение обязанностей государственными служащими, контроль соблюдения ограничений и выполнения гарантий для государственных служащих.
Система законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе состоит не только из законов и кодексов, но и включает в себя большое количество иных нормативных правовых актов. Законы о государственной службе содержат много норм, отсылающих к иным законам, положениям, постановлениям и другим нормативным правовым актам. Примечателен Закон Омской области, в заключительных статьях определяющий законопроекты, необходимость принятия которых вытекает из содержания закона[113]. Представляется, что эта предпосылка позволила ускорить работу над проектами нормативных правовых актов.
Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе не являются законами прямого действия по многим позициям. Результатом этого стало появление очень большого количества нормативных правовых актов, утвержденных в развитие данных законов.
В отдельных субъектах (например, в Краснодарском крае) основные вопросы прохождения государственной службы (такие как: конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы; определение
84 стажа государственной службы; порядок установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной службы; порядок прохождения аттестации и другие) закреплены законодательно[114].
Однако в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации отношения в сфере государственной службы субъекта регулируются нормативными правовыми актами разной юридической силы. Так, согласно пункту 1 статьи 2 Закона "О государственной службе Республики Башкортостан законодательство республики о государственной службе состоит из Конституции, Закона, законов и иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан. Представляется, что Конституция не может быть составной частью отдельной сферы законодательства, она является основой для всех отраслей. Исходя из этого, законодательство республики о государственной службе основывается на Конституции Республики Башкортостан и состоит из Закона, законов и иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан.
Что касается иных законов - законодатель предполагал, что отдельные крупные блоки вопросов государственной службы (например, квалификационные требования по государственным должностям государственной службы Республики Башкортостан) будут иметь форму закона, но на практике сегодня таких законов нет.
Законом не определена форма иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы Республики Башкортостан. Под иными нормативными правовыми актами подразумеваются распоряжения, указы Президента Республики Башкортостан, постановления и распоряжения Кабинета Министров Республики Башкортостан по вопросам государственной службы Республики Башкортостан, имеющие нормативный характер.
85
В количественном отношении самый объемный источник законодательства Республики Башкортостан о государственной службе составляют указы Президента Республики Башкортостан.
Указами Президента Республики Башкортостан были утверждены:
- Единый республиканский реестр государственных должностей Республики Башкортостан (включающий в себя Сводный перечень государственных должностей категории "А", государственные должности категорий "Б" и "В")[115];
- Перечень органов государственной власти Республики Башкортостан, в которых государственная служба осуществляется без сертификации[116];
- Положение о порядке исчисления стажа государственной службы Республики Башкортостан, определяющее периоды трудовой деятельности, засчитываемые в стаж государственной службы Республики Башкортостан, и порядок установления стажа государственной службы[117];
86
- Положение о порядке и условиях представления дополнительного оплачиваемого отпуска лицам, замещающим государственные должности государственной службы Республики Башкортостан123;
- Положение о порядке назначения и выплаты пенсий за выслугу лет государственной службы, определяющее условия назначения пенсии, определение ее размеров, порядок исчисления денежного содержания для назначения пенсий и содержащее формы сопроводительных документов124;
- Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих, устанавливающее основные организационные элементы проведения аттестации: категорию государственных служащих, подлежащих аттестации; порядок формирования аттестационной комиссии; порядок проведение аттестации и меры,
125
принимаемые по результатам аттестации ,
123Указ Президента Республики Башкортостан от 24 февраля 1997 года № УП-118 "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска лицам, замещающим государственные должности государственной службы Республики Башкортостан// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1997. № 6 (60). Ст. 357.
124Указ Президента Республики Башкортостан от 24 февраля 1997 года № УП-119 "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты пенсий за выслугу лет государственной службы"// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1997 г. № 6 (60). Ст. 358.
125Указ Президента Республики Башкортостан от 16 июня 1997 года № УП-379 "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих Республики Башкортостан" // Сборник нормативных правовых актов и других документов по вопросам деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан. Часть первая. Уфа. 1999.
87
- квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы Республики Башкортостан (по образованию, стажу и опыту работы по специальности)126.
- Положение о классных чинах государственных служащих Республики Башкортостан, определяющее порядок присвоения и лишения классных чинов, таблицу соответствия предельных классных чинов государственным должностям государственной службы Республики Башкортостан, формы грамоты о присвоении классного чина и представления на присвоение классного чина127;
- перечень специализаций государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В"128;
- Положение о денежном содержании должностных лиц, замещающих государственные должности категории "А" и государственных служащих, замещающих государственные должности категории "Б" и "В" государственной службы Республики Башкортостан129;
126Указ Президента Республики Башкортостан от 17 июня 1997 года № УП-390 "О квалификационных требованиях по государственным должностям государственной службы Республики Башкортостан"// Сборник нормативных правовых актов и других документов по вопросам деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан. Часть первая. Уфа. 1999.
127Указ Президента Республики Башкортостан от 22 июля 1997 года № УП-482 (ред. от 5 февраля 1999 года) "Об утверждении Положения о классных чинах государственных служащих Республики Башкортостан"// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1997. № 12 (66). Ст.799.
128Указ Президента Республики Башкортостан от 31 июля 1997 года № УП-503 (ред. от 26 мая 1998) "О перечне специализаций государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В"// Текущий архив Администрации Президента Республики Башкортостан.
129Указ Президента Республики Башкортостан от 30 декабря 1997 года № УП-904 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности
88
Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Республики Башкортостан, устанавливающее порядок проведение конкурса130.
В целях создания действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений Указ Президента Республики Башкортостан от 25 июля 1997 года № УП-496 определил необходимость ежегодного представления лицами,
замещающими государственные должности Республики Башкортостан, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного государственного управления сведений о доходах и имуществе131.
В целях реализации Закона Распоряжением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 7 июля 1997 года № 660-р утвержден Перечень наименований должностей руководителей и специалистов органов государственной власти и управления, применявшихся до введения в действие Единого республиканского
Республики Башкортостан"// Текущий архив Администрации Президента Республики Башкортостан.
|30Указ Президента Республики Башкортостан от 25 июня 1998 года № УП-385 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Республики Башкортостан"// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1998. № 15 (81). Ст.982.
131Указ Президента Республики Башкортостан от 25 июля 1997 года № УП-496 (ред. от 31 декабря 1998 года) "О представлении лицами, замещающими государственные должности Республики Башкортостан, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного государственного управления сведений о доходах и имуществе"// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1997. № 12 (66). Ст.812.
89 реестра государственных должностей Республики Башкортостан132. Периоды трудовой деятельности на определенных Перечнем должностях засчитываются в стаж государственной службы Республики Башкортостан.
Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 25 июня 1998 года № 125 определен стандарт структуры аппарата органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан133. Стандарт определяет требования к структуре органов, обозначая возможные наименования подразделений и соотношений должностей в них.
Распоряжением Президента Республики Башкортостан от 1 августа 1997 года № 75 "Об органе управления государственной службой Республики Башкортостан" был создан орган управления государственной службой - отдел по вопросам государственной службы Администрации Президента Республики Башкортостан, утверждены положение об отделе по вопросам государственной службы и структура отдела, положение о комиссии по вопросам государственной службы при Президенте Республики Башкортостан и ее состав134.
Комиссия по вопросам государственной службы при Президенте Республики Башкортостан была создана для коллегиального решения вопросов, возникающих в сфере государственной службы Республики Башкортостан. Разъяснения комиссии по вопросам применения нормативных правовых актов о государственной службе ‘^Распоряжение Кабинета Министров Республики Башкортостан от 7 июля 1997 года № 660-р// Текущий архив Администрации Президента Республики
Башкортостан.
'^Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 25 июня 1998 года № 125 "О стандарте структуры аппарата органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан"// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1998. № 17 (83). Ст. 1152.
'^Распоряжение Президента Республики Башкортостан от 1 августа 1997 года № РП-75 "Об органе управления государственной службой Республики Башкортостан"// Текущий архив Администрации Президента Республики Башкортостан.
90 (принимаемые практически на каждом заседании) также являются составной частью структуры нормативных правовых актов Республики Башкортостан о государственной службе, так как отвечают всем признакам нормативного правового акта Республики Башкортостан.
Для наглядности представим схематическое изображение структуры законодательства республики о государственной службе (рис.1). На первый взгляд, структура законодательства в основных чертах кажется уже сформированной, на схеме четко просматривается системность и иерархичность структуры (горизонтальные уровни - I, II, III). Вертикальные уровни схемы позволяют установить формальную "привязанность" вторичных нормативных правовых актов к основным.
Однако внимательный анализ законодательства о государственной службе указывает на неоптимальное количество и соотношение нормативных правовых актов Республики Башкортостан. Структура законодательства о государственной службе является одновременно и громоздкой, и нецелостной.
Так, например, Положение о классных чинах государственных служащих Республики Башкортостан недостаточно детально регулирует порядок присвоения очередного классного чина государственному служащему при переводе на иную государственную должность государственной службы Республики Башкортостан, в связи с чем комиссия по вопросам государственной службы при Президенте Республики Башкортостан вынуждена принять по этому вопросу отдельное разъяснение[118]. Это типичный пример в подтверждение того, что разъяснения комиссии порождены невысоким качеством нормативных правовых актов о государственной службе и служат для ликвидации пробелов в законодательстве.
92
Считаем, что этот уровень актов является временным и изживет себя при более совершенном правовом регулировании государственной службы.
В тоже время законодательство о государственной службе Республики Башкортостан является недостаточным. В Законе обозначены нормативные правовые акты, необходимые для завершения юридического оформления государственной службы: о сертификации государственных органов; о проверке сведений при поступлении на государственную службу; о проведении служебного расследования; о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий; о нормах служебной этики; о компенсационных выплатах государственным служащим; о порядке применения поощрений; о ведении Единого республиканского реестра государственных должностей Республики Башкортостан и перечня специализаций государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В"; о ведении личных дел государственных служащих; стандартов государственной службы и др.
Представляется целесообразной и разработка иных актов, принятие которых не предусмотрено Законом: о повышении квалификации и переподготовке государственных служащих; о резерве на выдвижение кадров государственной службы; о должностной инструкции; о принятии присяги при поступлении на государственную службу и др.
Таким образом, в Республике Башкортостан структура законодательства о государственной службе состоит из: 1) закона Республики Башкортостан, 2) указов и распоряжений Президента Республики Башкортостан, 3) постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Башкортостан, 4) разъяснений комиссии по вопросам государственной службы при Президенте Республики Башкортостан.
Сходную структуру имеет законодательство Республики Татарстан. Кроме закона о государственной службе, в Татарии в сфере государственной службы действуют следующие виды нормативных правовых актов: 1) указы Президента Республики Татарстан[136], 2) постановления Кабинета Министров Республики
93
Татарстан137, 3) постановления Департамента по делам госслужащих при Президенте Республики Татарстан138, 4) решения комиссии при Государственном комитете Республики Татарстан по труду и занятости и Министерстве социального обеспечения Республики Татарстан по вопросам определения тождественности должностей ранее упраздненных государственных органов должностям, указанным в статье 5 Закона Республики Татарстан "О государственной службе". Кроме того, в республике Комитетом конституционного надзора Республики Татарстан было вынесено заключение от 3 июля 1997 года о соответствии одной из статей закона о государственной службе Конституции Республики Татарстан139.
В целом же совокупность актов, формирующих законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе, состоит из: 1) базовых
службе" (вместе с "Положением о классных чинах государственных служащих Республики Татарстан") И Республика Татарстан. № 63. 27.03.97.
137Например, постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 октября 1994 года № 515 "Об утверждении Положения о порядке исчисления выслуги лет на государственной службе и назначения надбавок к должностному окладу за выслугу лет государственным служащим".
138Например, постановление Департамента по делам госслужащих при Президенте Республики Татарстан от 10 июня 1995 года № 3 "О "Положении о порядке приема на государственную службу Республики Татарстан" // Сборник нормативных документов по реализации Закона Республики Татарстан "О государственной службе" (на 1 июля 1997 года), Госкомитет Республики Татарстан по труду и занятости. 1997. Стр.40.
’"Заключение Комитета конституционного надзора Республики Татарстан от 3 июля 1997 года "О соответствии Конституции Республики Татарстан статьи 5 Закона Республики Татарстан от 8 февраля 1994 года "О государственной службе" и Реестра государственных должностей государственных служащих Республики Татарстан, утвержденного Указом Президента Республики Татарстан от 26 мая 1995 года № У П-376 "О Реестре государственных должностей государственных служащих Республики Татарстан"И Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1997. № 10. Ст.291.
94
законов о государственной службе; 2) законов, принятых в развитие базового закона; 3) постановлений законодательного органа власти субъекта или его президиума; 4) указов и распоряжений президента (главы) субъекта; 5)
постановлений, распоряжений правительства субъекта, его председателя, президиума; 6) постановлений, решений, разъяснений органа управления государственной службой субъекта. В каждом субъекте сложилась своя практика определения формы нормативного правового акта, который устанавливает правовое регулирование отношений в сфере государственной службы.
По мере увеличения количества и форм нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе становится все сложнее обеспечивать внутреннюю согласованность законодательства, в результате чего нередко возникают коллизии между актами разной юридической силы. Считаем, что в настоящее время актуальным является вопрос не о пополнении законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе, а о качественно ином подходе к его структуре. Следует согласиться с мнением А.И.Козулина о том, что "концепцией региональных законов, принимаемых по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного ведения, должна стать концепция кодифицированных нормативных правовых актов"[137].
Для совершенствования регулирования отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации считаем возможным кодифицировать имеющийся нормативный материал и разработать типовой кодекс гражданской государственной службы, осуществляющий комплексное правовое регулирование отношений в сфере государственной службы и максимально содержащий нормы прямого действия.
Вопрос подготовки кодекса является непростым делом и осложняется не только недостаточностью законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе, но и неопределенностью федерального законодательства.
95
Целесообразность кодификации всех актов, регулирующих вопросы государственной службы с последующим принятием Кодекса государственной службы; необходимость проведения аттестации государственных научных и учебных учреждений, занимающихся подготовкой и повышением квалификации государственных служащих, ведущих научные разработки в этой сфере отмечена и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)"141. Рабочей группой Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации были подготовлены Концепция и проект Кодекса государственной службы Российской Федерации и разосланы руководителям субъектов Федерации.
Считаем, что и в субъектах России наиболее оптимальным решением вопросов совершенствования структуры законодательства о государственной службе является кодификация всего законодательства в едином нормативном правовом акте, сопровождаемая ликвидацией пробелов, исключением дублирования и несогласованности отдельных положений. Предлагается примерная структура типового кодекса гражданской государственной службы субъекта Российской Федерации:
Преамбула.
Общая часть.
Раздел 1.Общие положения.
Глава 1. Основные понятия и термины.
Глава 2. Принципы и задачи государственной службы.
Глава 3. Границы осуществления государственной службы (Перечень органов, в которых осуществляется государственная служба).
Глава 4. Нормативное правовое регулирование государственной службы (соотношение с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе).
141Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". Москва. 1997.
96
Глава 5. Система должностей государственной службы (Реестр должностей государственной службы, перечень специализаций должностей государственной службы).
Глава 6. Квалификационные требования к должностям государственной службы.
Раздел 2. Управление государственной службой.
Глава 7. Органы управления государственной службой и их функции (орган управления государственной службой субъекта, кадровые подразделения органов).
Глава 8. Профессиональная подготовка кадров для государственной службы.
Глава 9. Резерв кадров государственной службы.
Глава 10. Порядок разрешения споров по вопросам государственной службы.
Глава 11. Стандарты государственной службы.
Глава 12. Финансирование государственной службы.
Глава 13. Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о государственной службе.
Особенная часть. Замещение должностей государственной службы.
Раздел 3. Правовое положение государственного служащего.
Глава 14. Права государственного служащего.
Глава 15. Обязанности государственного служащего.
Глава 16. Должностная инструкция.
Глава 17. Ответственность государственного служащего.
Глава 18. Ограничения на государственной службе.
Глава 19. Поощрения государственного служащего.
Глава 20. Этика государственного служащего.
Глава 21. Стаж государственной службы.
Глава 22. Реестр государственных служащих.
Глава 23. Личное дело государственного служащего.
Глава 24. Служебное удостоверение государственного служащего.
Раздел 4. Экономические и социальные гарантии государственных служащих.
Глава 25. Условия государственной службы.
97
Глава 26. Денежное содержание государственного служащего.
Глава 27. Отпуск государственного служащего.
Глава 28. Пенсионное обеспечение государственного служащего.
Глава 29. Медицинское обслуживание государственного служащего.
Глава 30. Компенсационные выплаты государственного служащего.
Глава 31. Жилищные права государственного служащего.
Глава 32. Правовое положение в случае ликвидации государственного органа или сокращения штатов.
Глава 33. Обязательное государственное страхование государственного служащего.
Глава 34. Переподготовка и повышение квалификации государственного служащего.
Раздел 5. Прохождение государственной службы.
Глава 35. Поступление на государственную службу (испытательный срок, присяга, назначение, конкурс, проверка сведений, трудовой договор).
Глава 36. Прохождение государственной службы (аттестация, классные чины, условия совместительства, продвижение по государственной службе, проведение служебного расследования, порядок наложения дисциплинарных взысканий).
Глава 37. Прекращение государственной службы (увольнение по собственной инициативе, по инициативе руководителя).
Раздел 6. Заключительные и переходные положения.
98
Еще по теме § 3. Развитие и становление института государственной службы в субъектах Российской Федерации:
- § 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации
- § 3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации
- Глава 1. §2. Принципы избирательного права Российской Федерации
- ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- § 3. Ограничения политических прав и свобод граждан в Российской Федерации
- § 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
- Глава 15. Конституционные основы формирования и развития БАССР
- Тема 23 Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
- Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- § 1. Место исполнительного производства в системе права Российской Федерации
- ГЛАВА 1. ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- История развития досудебного урегулирования споров, вытекающих из налоговых правоотношений, в Российской Федерации
- 4.3. Место институтов гражданского общества в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- 5.2. Взаимодействие полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества при обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- § 3. Организация и деятельность органов по содействию правам человека и их защите в субъектах Российской Федерации
- § 1. Содержание законности и ее влияние на правотворчество субъектов Российской Федерации
- § 2. Понятие и классификация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации
- § 1. Правовой анализ возникновения и развития государственной службы в России.
- § 2. Генезис и теоретические предпосылки формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе.