<<
>>

3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству

Неотъемлемым качеством системы законодательства Российской Федерации является единство на всех её уровнях, позволяющее эффективно сохранять государство. Обеспечение непротиворечивого, согласованного взаимодействия федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации является одной из важнейших задач юридической науки и законодательной практики в области создания единой системы законодательства Российской Федерации.

Предыдущий теоретический анализ особенностей законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации обнаружил наличие юридических противоречий, возникших в ходе интенсивного федерального и регионального правотворчества.

Данный анализ обусловливает актуальность двух задач, призванных обеспечить единство законодательной системы Российской Федерации: 1.

более чёткое и основательное нормативное ориентирование субъектов Федерации в их законотворческой деятельности; 2.

определение механизма предупреждения, выявления и устранения юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством.

Для решения первой задачи в правоведческой литературе предлагаются различные варианты: модельные законодательные акты (конституция, устав, закон), модельный регламент законодательной деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов, инициативные проекты Закона о законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законодательное программирование правотворчества Федерации и ее субъектов, ме- тодические рекомендации по подготовке законопроектов субъектов Федерации и т.д.125.

Рассмотрим подробно возможности использования указанных выше способов разрешения юридических коллизий для оптимального развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в плане га соответствия.

Одним из средств координации законотворчества могло бы стать создание модельных законов. Принятие модельных законов, рекомендуемых для определённой ориентации субъектов Российской Федерации, не навязывая им какого - то жесткого шаблона позволит: •

обеспечить общую концептуальную основу актов по аналогичным вопросам, принимаемым на региональном уровне; •

согласовать нормы, нуждающиеся в унификации; •

преодолеть неоправданный разнобой в законодательном разрешении однотипных правовых задач.

Это позволит обеспечить единство основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Модельные законодательные акты предполагают специфические процедуры подготовки, рассмотрения и одобрения (поддержки). Их подготовку целесообразно предусматривать в программах и планах законопроектной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти. Такое требование основано на том, что модельные законы должны рассматриваться одновременно или вскоре после принятия федерального закона, предполагающего интенсивное законодательство в регионах. Допустимыми представляются и доктринальные модельные законы, разрабатываемые в правовых институтах. Однако их рассмотрение и утверждение должно в обязательном порядке осу- ществляться в Федеральном (Собрании, что потребует внесения изменений в регламенты его палат.

Использование модельных законов в регионах с учетом специфики местных условий, особенностей конкретной социально-политической и социально- экономической обстановки, а также приоритетности решения тех или иных правовых задач, с одной стороны, будет обогащать законотворческий опыт, с другой - способствовать поддержанию стабильности правовой системы Российской Федерации.

Модельные законодательные акты по своей природе содействуют сближению правового регулирования в рамках национального и международно- правового нормотворчества как общепризнанная эталонная система сочетания однородных норм, общих предметов ведения и единых или согласованных принципов регуляции, сохраняющих целостное правовое пространство.

Об этом свидетельствует опыт международных организаций типа ООН, ЮНЕСКО; СБСЕ, Совета Европы. Однако, ряд авторов считают, что современное российское законодательство еще не готово к использованию- модельных законодательных аюгов.на рекомендательной основе по объективным (отсутствие общественно-экономических оснований устойчивого развития правовой' государственности) и субъективным (деятельность субъектов-законодательной инициативы, действия политических партий, лоббирование корпоративных интересов и т.д.) причинам, требующим обязательного закрепления данной формы оптимизации нормотворческой деятельности Федерации и ее субъектов126. Тем более, что с позиции принципа конструктивной преемственности советского и российского законодательства следует учесть рациональные моменты обязательной разработки на федеральном уровне Основ законодательства. В действующей Конституции Российской Федерации упоминания об Основах законодательства нет, однако это не означает запрета на их издание. Если обратиться к опыту союзно-республиканского законодательства, то на уровне СССР принимались основы законодательства, а затем на уровне союзных республик разра- батывались соответствующие кодексы. Кстати, нормотворческая схема структурировала законодательные акты по той же теоретической схеме, что и нынешнее российское законодательство: законы но важнейшим проблемам, относящиеся к исключительной компетенции Союза; законы, относящиеся к совместной компетенции Союза и республик; законы по вопросам исключительной компетенции республик. Тройная компетенция законодательства в ее практической реализации утверждала исключительность союзного законодательства по всем предметам ведения, включая и собственную компетентность республик на основе принципа унитаризма.

Российская Конституция 1993 года устанавливает новые подходы к распределению нормотворческой компетенции Федерации и ее субъектов, предусматривая децентрализацию регламентации предметов совместного ведения в рамках издания федеральных законов на уровне Федерации отличающихся большей степенью детализации правового регулирования определенных отношений, чем в Основах законодательства. Однако запаздывание центра в разработке федеральных законов создает массу пробелов в федеральном законодательстве и не предлагает критериев разграничения правотворческой компетенции между Федерацией и ее субъектами, что в свою очередь обуславливает юридические коллизии между федеральным и региональным законодательством. Поэтому заслуживает внимания мнение отдельных ученых о необходимости использования Основ законодательства как формы закона, но не во всех отраслях, как это было предусмотрено прежде, а только в зависимости от специфики отрасли законодательства, объекта правового регулирования и запросов правотворческой практики. Основы законодательства в условиях широкой самостоятельности субъектов Федерации по предметам совместного ведения будут определять объем регулирования субъектов Федерации в общих чертах - в виде принципов, положений, стандартов127.

Преимущество Основ законодательства как формы закона по сравнению с модельными законодательными актами очевидно - они имеют обязательную юридическую силу для законотворчества субъектов Федерации в сфере совместного с Федерацией ведения и определяют приоритетность принимаемых законов регионального уровня.

В одном ряду с модельными законодательными актами, как одно из возможных средств приведения в соответствие двух уровней (федерального и регионального) российского законодательства, стоит программирование законодательной деятельности. По мнению В.Г. Анненковой для решения проблемы обеспечения единства правового пространства в России, прежде всего, необходима единая общегосударственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровни федерального-законотворчества, субъектов Российской- Федерации и местного самоуправления. Такая программа - это план развития всего российского законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, для-того чтобы, он мог на основании* данного документа выработать собственную стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед128. Эффективная законодательная деятельность, объективно отвечающая потребностям нашего общества, возможна только на основе создания и принятия. Федеральным Собранием Российской Федерации научно обоснованной концепции развития законодательства в России, которая должна быть взаимосвязана с экономическими и политическими реформами, проводимыми в нашей стране. Программа законодательной работы Государственной Думы предусматривает не только разработку и принятие разных видов нормативных документов (федеральные конституционные законы, федеральные законы, кодексы, Основы законодательства, модельные законодательные акты), но и регламентацию участия субъектов Федерации в федеральном законотворчестве.

Программирование законодательной работы способствует упорядочению нормативно-правового массива субъектов Федерации на основе четких критериев, реализуемых при составлении программ регионального законотворчества: 1.

сочетание региональной правотворческой деятельности с законодательной инициативой субъекта Федерации на федеральном уровне; 2.

учет основных тенденций развития регионального законодательства без аналогии с федеральными законопроектами; 3.

соответствие законодательной компетенции субъекта Федерации и конкретным региональным условиям; 4.

определение первоочередности принятия законопроектов по важнейшим сферам общественной жизни республики, края и т.д.1

Программирован не законодательной деятельности Федерации и её субъектов неразрывно связано с регламентацией процедуры рассмотрения и принятия законов субъектами Федерации. При этом учитываются специфика региона, своеобразие организации представительных и исполнительных органов государственной власти на данном уровне и возможности самостоятельного-определения правил собственного нормотворчества2. Перечисленные условия правотворчества могут быть реализованы в модельном регламенте как типовом документе, содержащем общие принципы регламентации законодательной деятельности субъектов Федерации, механизмы активизации законотворчества регионов на федеральном и собственном уровнях, перечень нормативных образцов с набором правовых альтернатив и т.д. Модельный регламент, созданный в виде общеобязательных характерных черт в рамках Регламентов Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации, обеспечивает оптимальное и скоординированное участие регионов и Федерации в совместном процессе подготовки и принятия законов. Формы такого взаимодействия предполагаются не только в отношении предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и по предметам ведения Федера-

1 Конституция, закон, подзаконный акт. - М. - 199-1. - С.72.

7 Тихомиров Ю.Л., Андричснко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации// Конституционное и муниципальное гтраво.-2СЮ9.-Хг З.-С.З.

ции. Одной из них является, как отмечалось ранее, подготовка заключений субъектов Федерации на проекты федеральных законов но всем предметам ведения наряду с реализацией права законодательной инициативы регионов.

Рассмотрение федеральных законопроектов и подготовка по ним заключений требуют обязательного внимания со стороны именно законодательного органа субъекта Федерации, а не его постоянных комитетов. Более высокая ста- тусность обсуждения и утверждения подобного рода заключений способствует большей их авторитетности и последовательности в вопросах защиты региональных интересов, а также качественной подготовки федеральных законопроектов. Поэтому в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо в статье 26.4 указать сроки, в течение которых законопроекты, внесённые в Государственную Думу, а также принятые в первом чтении, направляются в субъекты Федерации; установить ответственность должностных лиц за нарушение этих сроков.

Ещё одним способом обеспечения единства российского законодательства как иерархически построенной системы в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов выступает федеральный закон «О законах и иных нормативных правых актах Российской Федерации», необходимость издания которого, в целях укрепления верховенства Конституции Российской Федерации и построения правового государства, обсуждалась неоднократно129. Разработка проекта названного федерального закона имеет длительную историю. Инициативные проекты ученых - юристов, предлагавшиеся в 80-х гг. XX века, рассматривались в комиссиях высшего законодательного органа. В 90-х гг. на основе разработок Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». В 1996 году этот законопроект был рассмотрен и принят в первом чтении. Многократные доработки проекта федерального закона в соответствии с высказанными в парламенте замечаниями позволили подготовить проект ко второму чтению. Однако в дальнейшем движение законопроекта затормозилось: за время подготовки его ко второму чтению, которое задержалось более чем на восемь лет, возникла необходимость пересмотра его отдельных концептуальных положений, корреляции данного законопроекта с другими проектами, которые рассматривались Государственной Думой параллельно и имели пересекающуюся сферу правового регулирования. Между тем сама идея закона по-прежнему оставалась актуальной. За это время юристами - учеными в статьях и книгах было высказано много обоснованных положений в поддержку необходимости принятия данного федерального закона. Идея подготовки проекта получила поддержку и официальных органов. Совет Федерации в ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации», одобренном им в феврале нынешнего года, высказался весьма высоко о значимости законопроекта для развития практики российского правотворчества. В настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации сформирована и начала работу, межведомственная рабочая группа но подготовке проекта федерального закона. В марте 2006 года Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации провел по данному вопросу специальное заседание секции «Публичное право» Ученого совета130.

Характеризуя актуальность представляемого законопроекта, важно подчеркнуть, что в ряде зарубежных государств уже многие десятилетия действуют специальные законы и иные нормативные акты по вопросам правотворчества. Так, в Японии еще в 1898 году было принято Общее положение о зако- нах, более двух десятилетий закон о нормативных актах действует в Болгарии, в 1987 году закон о правотворчестве приня т в Венгрии.

Процесс разработки и принятия актов, регулирующих работу с нормативно-правовым массивом, активно происходит в субъектах Российской Федерации. Законы о нормативных правовых актах приняты и эффективно действуют в Республике Саха (Якутия), Тверской и Воронежской областях, Ставропольском крас и других субъектах Федерации131.

Учитывая изменения, происходящие в последние годы в социальной и го- сударственно-правовой жизни страны, а также с учетом зарубежного опыта и практики субъектов Российской Федерации в сфере действия законов указанной тематики, Институтом законодательства и сравнительного правоведения- при Правительстве Российской Федерации существенно обновлена концепция* проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», отвечающая требованиям современных социально-экономических и политических запросов.

Ряд авторов считают, что имеется достаточная-аргументация в пользу подготовки проекта федерального-закона «О-нормативных правовых актах в Российской Федерации» с расширенным, по сравнению с прежним, предметом закона, включением в него нормативных правовых актов уровня субъектов России и уровня местного самоуправления7.

Общая концепция Закона о нормативных правовых актах в его инициативной проектной разрабогке предполагает типологизацию нормативных правовых актов, критерии их разграничения; технологию их подготовки, принятия и действия; определение нормотворческой компетенции Президента и Правительства Российской Федерации, пределов делегирования нормотворческих полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации и т.д.

Для нашего исследования особое значение приобретают два раздела одного из инициативных проектов Закона о законах, имеющие непосредственное отношение к проблеме установления соответствия между федеральным и региональным законодательством. Это регламентация соотношения федеральных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации на.основс их расширенной типологизации (кодексы, основы законодательства и т.д.), позволяющей устранять возможные противоречия как императивным прямым нормативным действием, так и рекомендательными для субъектов Федерации ограничениями.

Специально в.данном случае оговаривается право субъекта Федерации регулировать самостоятельно предметы совместного* с Федерацией ведения собственными законами по причине отсутствия соответствующего федерального закона или иного нормативного правового акта. Если изданный позднее федеральный закон установит иное правило, чем закон субъекта Федерации, то с момента вегупленияв силу федерального закона его действие имеет приоритет, что традиционно и для.законодательной»практики бывшего СССР и входящих в него союзных республик в плане четкого и строгого соблюдения132.

Другой раздел инициативного проекта Закона о нормативных правовых актах непосредственно посвящен определению коллизионных норм, разрешающих в определенном порядке возникающие коллизии между федеральными и региональными законодательными актами. К примеру, если вступившие в коллизию законодательные акты Федерации и субъекта Федерации изданы каждый с соблюдением требований статей 71-73 Конституции Российской Федерации, то коллизия разрешается на основе сравнения юридической силы данных актов:

а) федеральному закону отдается приоритет перед нормативно- правовыми актами субъсктов.Федерации;

б) закону субъекта Федерации отдается приоритет перед нормативными- правовыми актами органов исполнительной власти Федерации и т.д.

Все коллизии подобного рода разрешаются после использования согласительных процедур Конституционным Судом Российской Федерации, общими и арбитражными судами в соответствии с их компетенцией.133

Вместе с тем, при положительной оценке значимости издания Закона о нормативных правовых актах для обеспечения системности законодательства Федерации и ее субъектов следует подчеркнуть, что коллизионные нормы в таком контексте самостоятельно!*) регулирования не осуществляют, а формулируются в разделе «Реализация нормотворчсских полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», т.е. имеют опосредованный характер. Однако, для нормального функционирования федеральных ортнов власти и органов власти субъектов Федерации, необходимо иметь взаимосвязанную и согласованную систему законодательства. В противном случае система управления может разбалансироваться и привести к разрушению государства. Для налаживания конструктивного диалога между федеральным центром и субъектами Федерации необходимо прописать процедуры и механизмы приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. С этой целью необходим федеральный закон «О порядке* приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами»134. Эти процедуры должны быть как внесудебными, выполняемыми в добровольном порядке, так и основанными на соответствующих судебных решениях, «принудительными», реализуемыми через исполнительное производство. При этом необходимо предусмотреть ответственность соответствующих должностных лиц или даже органов в целом за принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и Конституции Российской Федерации. В связи с этим заслуживает поддержки предложение ряда ученых - правоведов о необходимости подготовки и принятия федерального закона «О порядке предотвращения и разреше- ния коллизий и споров в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами» как специального нормативного правового акта, предусматривающего механизмы установления соответствия между двумя уровнями российского законодательства'. Целью данного закона является: обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; предотвращение появления подобных актов; установление порядка приведения указанных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации. Вышеуказанный законопроект содержит регламентацию возможностей федеральных органов- государственной власти по инициированию процесса приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и предлагает следующую последовательность действий:

Первое. Президент Российской Федерации, Совет Федерации Российской Федерации и Государственная Дума- Российской Федерации, обнаруживая несоответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам конституции, устава, иного закона субъекта Федерации, обращаются к законодательному (представительному) органу субъекта с предложением внести необходимые поправки в эти акты. Соответственно, при обнаружении противоречия федеральным нормативным актам актов высшего должностного лица, высшего исполнительного органа государственной власти, иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложение о внесении поправок следует к этим органам и должностным лицам. Генеральный прокурор Российской Федерации обеспечивает опротестование в установленном законом порядке правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовых актов должностных лиц названных органов, противоречащих Конституции Российской Федерации.

Второе. Во всех случаях возникновения разногласий допустимо применение согласительных процедур согласно части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации. Применительно к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, может применяться правило части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Третье. В том случае, если обращения государственных органов, а также протест прокурора были оставлены без рассмотрения или отклонены органами государственной власти и должностными лицами субъектов Федерации, используются судебные процедуры оспаривания нормативных правовых актов.

Четвертое. Необходимо рассмотреть вопрос об ответственности органов и должностных лиц, которые виновны в разработке и принятии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нарушающих Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство.

Следует отметить, что ряд положений, изложенных в этом законопроекте, нашли своё отражение в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон от 06.10.1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» возложил на органы прокуратуры субъектов Российской Федерации опротестование правовых актов законодательного органа, высшего должностного лица и иных органов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным зако- нам, конституции (уставу) и законам субъектов Российской Федерации135. Этот же Федеральный закон предусмотрел возможность Президента Российской Федерации обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае возникновения разногласий Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Для совершенствования процесса приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством в Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации-законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральным законом от 24 июля 2000 года136 были внесены изменения и дополнения и установлены основания и порядок привлечения к ответственности законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они в целом сохранены и в редакции указанного Закона от 4 июля 2003 года137. В соответствии с этими дополнениями и изменениями Президент Российской Федерации имеет право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительною органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субът екта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора. В случае, если соответствующим судом установлено; что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт', противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, втом числе не отменил нормативный правовой акт, признанный, соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске указанного органа. Срок, в течение которого Президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Таким образом, Федеральный закон от б октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель- ных органов 1Х>сударственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрел ряд мер ответственности для должностных лиц субъектов Федерации, что, несомненно, является положительной тенденцией в решении проблем обеспечения единства правового пространства России. Однако эти законодательные положения являются лишь отдельными мерами по достижению согласованного законодательства.

Указом Президента Российской федерации от 10.08.2000 года №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»138 Министерству юстиции было поручено создание и ведение федерального банка нормативных правовых актов субъектов России: Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права фаждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. В него включаются конституции (уставы)^ законы-и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов-Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Однако-деятельность Минюста по обеспечению единства правового пространства связана со значительными трудностями. Срок проведения экспертизы составляет один месяц. С учётом количества нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов России данный срок не позволяет провести качественную экспертизу. В соответствии с Положением «О порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»139 в случае, если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, будет установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному закону, экспертные заключения Министерства юстиции Российской Федерации включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений. При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт. Также это заключение может быть направлено для принятия мер прокурорского реагирования в органы прокуратуры. Таким образом, органы Минюста не могут отказать в регистрации акта, противоречащего Конституции России или федеральному законодательству. Поэтому для усиления роли Минюста необходимо вмести дополнение в законодательство, позволяющее регистрирующим органам инициировать судебную процедуру признания акта, противоречащим Конституции России или федеральному законодательству, или отказывать в такой регистрации, с правом органов государственной власти субъектов Российской Федерации обжаловать это решение в судебном порядке.

Одним из наиболее эффективных направлений по обеспечению единства системы законодательства России на настоящий момент является деятельность прокуратуры. Согласно Федеральному закону от 17.01.1992 года № N2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации»140. Прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом ин- тересов общества и государства осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации (абз. 1 и 2 п. 2 .1); соответствие законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, является предметом надзора (п. I ст. 21); прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (абз. 1 и 3 и. 3 ст. 22). Данные положения проверялись Конституционным Судом Российской Федерации в части обращения прокурора в суд с заявлением о проверке соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам141. Обращает на себя внимание, что согласно п. 1 ст. 23 данного Закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Таким образом, по смыслу Закона у прокурора есть право выбора, обращаться ли сразу в суд или сначала обратиться к соответствующему органу государственной власти с протестом. Протест подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Прокурору обязаны сообщить также о дне заседания коллегиального органа, который рассматривает протест.

Представление как форма прокурорского реагирования применяется, как правило, в целях отмены нормативного правового акта общеобязательного ха- рактсра, принятого отраслевым или функциональным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Оно адресуется обычно высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации, уполномоченному устранить эти нарушения. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления- коллегиальным органом прокурору также сообщается о дне заседания.

Применительно к обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным актам в качестве меры прокурорского реагирования обычно применяется-именно протест.

За 1997-1998 г.г. прокурорами субъектов Российской Федерации опротестовано более 1400 нормативных актов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, как. несоответствующих федеральному законодательству142. За 1998 -1999 г.г. по требованию прокуроров отменено и изменено более 5000 нормативных актов субъектов Федерации, что составляет порядка 30% от всех нормативных актов субъектов Российской Федерации143. В «целях усиления деятельности прокурорских работников в этом направлении 18 июля 1997 года был издан Приказ Генерального прокурора «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации»144. Данный приказ предусмотрел, что прокуроры опротестовывают нормативные акты субъектов Российской Федерации по основанию их несоответствия федеральному законодательству как до, так и после их принятия. Дважды в год прокуроры информируют Генеральную прокуратуру о своей деятельности в этом направлении. Там, где вос- ному нормативному акту, противоречащему Конституции и федеральному законодательству145.

В двухтысячных годах таких протестов стало не намного меньше. Например, за 2001 год прокуратурой по стране было принесено 2979 протестов, хотя, разумеется, не все были удовлетворены. С 2000 по 2004 год опротестовано более 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации.146 В 2006 году прокурорами принесено 3,5 тыс. протестов на нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По состоянию на 01.01.2007 года органами государственной власти субъектов Федерации вопреки требованиям законодательства не принято более 500 нормативных правовых актов; в том числе по исполнению Земельного кодекса Российской Федерации - 122, Жилищного - 125, Градостроительного - 119, Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ - 164147. В 2007 году было принято 2,5 тысячи региональных актов, противоречащих федеральному законодательству и около 116 тысяч актов местного самоуправления1. С целью устранения выявленных нарушений законности- прокурорами Ульяновской области за 2008 года опротестовано более 4000 незаконных правовых актов

Как видим, количество актов, признанных несоответствующими Конституции России и- федеральному законодательству, продолжает оставаться достаточно значительным. Однако степень расхождения законодательства субъектов Федерации с федеральным законодательством уменьшилась. Это говорит не только о повышении уровня профессионализма и правовой культуры законодателей субъектов Федерации, но и о повышении эффективности работы федеральных органов, в том числе, прокуратуры.

становить законность не удалось, подключается Генеральная прокуратура. В настоящее время прокуроры в своей деятельности по этому направлению руководствуются приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»148. Издание данного приказа свидетельствует о том, что проблема соответствия актов субъектов Российской Федерации, и особенно актов органов местного самоуправления, продолжает оставаться весьма актуальной. По данным Генеральной прокуратуры в 90-х годах каждый второй закон субъектов Федерации создавал нормы, противоречащие Конституции и федеральному законодательству. Выступая на всероссийском совещании Прокуроров, Президент Российской- Федерации В.В.Путин отмстил, что в 2000 году благодаря усилиям прокуратуры в соответствие с Конституцией были приведены 60 конституций и уставов, а также 2312 нормативных акта субъектов Федерации149.

В 1999 году были созданы управления прокуратуры в федеральных округах, которые обобщают надзорную практику по несоответствию законодательства входящих в,федеральный округ субъектов Федерации, дают практические рекомендации по данному вопросу. Деятельность этих управлений дает определенные результаты. Так, в Приволжском федеральном округе только за 2000 год было выявлено около 500 нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, из них 201 нормативный акт опротестован, подано 86 заявлений в суды, а 150 нормативных актов приведены в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством. Максимум нарушений обнаружено в Башкортостане, на втором месте по этому показателю - Татарстан. Для сравнения отметим, что в.Саратовской и Ульяновской областях выявлено лишь по од-

Однако, если количество коллизий между федеральным и региональным законодательством несколько уменьшилось, то об актах местного самоуправления этого сказать нельзя. С 2000 по 2004 год опротестовано почти 163 тыс. актов органов местного самоуправления150. В 2006 году прокурорами принесено свыше 122 тыс. протестов на нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов местного самоуправления (в том числе на 10 тыс. уставов муниципальных образований). По состоянию на 01.01.2007 года органами местного самоуправления не принято более 27,8-тыс. нормативных правовых актов, из них в земельной сфере - 7 тыс., в жилищной - свыше 7,2 тыс., в градостроительной - 9,8 тыс., в социальной - более 3,6 тыс151. В-2007 году было принято около 116 тысяч актов местного самоуправления, противоречащих федеральному и региональному законодательству152. Органы прокуратуры Псковской области в 2007 году опротестовали 399 незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления.и их должностных лиц. Такое количество незаконных документов в 2,5 раза превышает показатель 2006 года*1. Органы прокуратуры г. Димитровграда .Ульяновской области в 2007 году опротестовали 298 незаконных нормативных правовых актов местного самоуправления. В 2008 году прокуратурой Ульяновской области было опротестовано как не соответствующие актам более высокой юридической силы 4000 актов местного самоуправления.

На наш взгляд, все больше внимания прокуроры субъектов Федерации должны уделять предотвращению (упреждению) принятия и издания, незаконных правовых актов законодательными органами на местах. Акцент в прокурорском надзоре необходимо сместить на недопущение принятия незаконного правового акта. Это направление деятельности прокуратуры регулируется приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 года № 144 «О-право- творческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»'.

По сути, речь идет о превентивном надзоре прокуратуры. Обозначим лишь некоторые проблемы, связанные с предупредительной деятельностью прокурора. Эта деятельность направлена на выявление возможных незаконных правовых актов на стадии их проектной разработки с целью недопущения их принятия и издания. Сама практика надзорной деятельности подталкивает прокуроров к упреждающей работе. Так, прокурором Усть-Ордынского Бурятского автономного округа основное внимание в надзоре сосредоточено на осуществление мер превентивного характера. Прокурорскими работниками активно используются такие формы работы, как подготовка и направление в законодательный орган заключений на законопроекты, личное участие в обсуждении проектов законов и других правовых актов на заседании представительного органа власти округа. В этом направлении на местах используются самые различные формы работы. Прокурором Калининградской области основной упор делается на предотвращение издания правовых нормативных актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству. Прокуратурой Курганской области принимаются меры по усилению профилактической направленности надзорной деятельности, пресечения нарушений законности на стадии подготовки нормативных правовых актов.

В целях предупреждения издания органами государственной власти незаконных правовых актов в прокуратуре Республики Карелия изучаются проекты законов и постановлений, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания Республики. Для недопущения принятия законов, противоречащих федеральному законодательству, прокуратурой Республики Мордовия налажено тесное взаимодействие с Государственным Собранием Республики. Прокурату- pa принимает участие в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение. Перед сессией Государственного Собрания предварительно изучаются проекты законов и постановлений, и в случае их несоответствия федеральному законодательству готовятся заключения.

Такая деятельность позволяет еще на подготовительной стадии предупредить нарушение законности при их издании. В прокуратуре Иркутской области проверка на соответствие федеральному законодательству положений правовых актов области проводится заранее - на стадии их разработки. Это позволяет, по мнению прокурора области, практически исключить принятие незаконных актов. Значительная работа по предотвращению принятия незаконных правовых актов на стадии проектной подготовки проводится прокурорами Оренбургской, Омской и Тверской областей153. Прокуратурой Ульяновской области за 2007 год подготовлены заключения по около 700 законопроектам154.

Как видим из приведенных примеров, предположение о важности превентивного надзора прокуратуры разделяется многими руководителями прокуратур субъектов Российской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности некоторые склонны рассматривать как форму предотвращения издания незаконного правового акта. Но это, с нашей точки зрения, верно лишь отчасти. Право участия прокурора в правотворческой деятельности федеральный законодатель предусмотрел в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровня предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов»155. Данная норма явилась компромиссом в результате лишения прокуратуры статуса субъекта зако- кодательной инициативы. Характерная особенность участия прокурора в правотворческой деятельности — способствовать совершенствованию «действующих нормативных правовых актов» посредством внесения субъекту законодательной инициативы предложений «об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии» нормативных правовых актов. Федеральный законодатель оговорил все правовые последствия обращения прокурора к субъекту за-г конодательной инициативы: изменение, дополнение, отмена действующего нормативного правового акта либо принятие нового. Юридических последствий в виде непринятия нормативного правового акта законодательным органом законодатель не предусматривает. Это положение является весьма важным для дальнейшего определения характеристик превентивного надзора прокуратуры.

Превентивный надзор может осуществляться в письменной и устной форме. Прокурорский работник вправе выявлять несоответствие законам проектов правовых актов во время проведения заседания законодательного органа. В этом случае он заявляет об обнаруженном несоответствии депутатам в устной форме и предлагает не допустить принятия «ущербного» акта.

Письменная форма превентивного надзора должна применяться в тех случаях, когда проект нормативного правового акта поступил в прокуратуру заранее, и у ее сотрудников есть достаточно времени для анализа норм проекта. Если законопроект либо проект иного акга не соответствует конституционным требованиям (ст. 15 ч. I; ст. 76 ч. 5) и нормам Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1 п. 2; ст. 21 п. 1), прокуратура готовит предложения либо замечания на такой проект. В замечаниях прокурор называет те нарушения закона, которые были допущены в проекте проанализированного правового акта, но не указывает возможные способы их устранения. В предложении же прокурор должен высказать свое видение путей устранения допущенных нарушений.

Некоторые прокуратуры для анализа законности проектов правовых актов создают специальные прокурорские подразделения. Такая практика представляется весьма полезной. 'Гак, в прокуратуре Республики Северная Осетия-

Алания «создана рабочая q:>ynna». В прокуратуре Республики Адыгея с «23 марта 1997 года создана и постоянно действует «аналитическая ipynna».

Исследуя надзорную практику прокуратур субъектов Федерации, можно сделать вполне определенный вывод: прокурорский надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными органами власти на местах, дает свои положительные результаты. В Тамбовской области работники прокуратуры регулярно дают замечания и вносят предложения по законопроектам и проектам постановлений, поступающим к ним из областной Думы. Более того, подавляющее большинство прокурорских замечаний и предложений учитывается при принятии законов и постановлений Думы. В Тульской области на основании заключения прокуратуры на законопроекты было предотвращено принятие нормативно-правовых актов (законов), противоречащих Конституции Российской Федерации. В Ивановской области получила распространение практика, когда в случае отрицательного заключения прокуратуры по мотивам несоответствия проекта федеральному законодательству он снимается с обсуждения или направляется на доработку156.

В целом прокурорский надзор был и остается одним из наиболее эффективным инструментов обеспечения законности в стране, в том числе, в сфере федеративных отношений. Следует также отметить, что прокуроры не только осуществляют надзор за соответствием действующих правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству, но и принимают участие в работе над проектами законов субъектов Федерации. Эта практика уже приносит хорошие результаты и ее дальнейшее расширение, как представляется, будет эффективно предотвращать несоответствие законов субъектов Федерации федеральному законодательству.

Судебный контроль, наряду с прокурорским надзором, также является одним из наиболее эффективных механизмом приведения законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения в соответствие с федеральным законода- тельством и оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения в целом. В основном практика Конституционного Суда эффективно влияет на гармонизацию и единство правового пространства России. Конституционный Суд Российской Федерации в своё время принял целый ряд решений, способствовавших обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов России Конституции и федеральному законодательству в крайне напряжённое время становления федеративных отношений. Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектом Федерации стали предметом рассмотрения Конституционного Суда России в ходе рассмотрения «хакасского дела»157, установление системы органов государственной власти субъекта, их полномочий и взаимоотношений стали предметом рассмотрения «алтайского дела»158, «читинского дела»"* и «тамбовского дела"159. Несмотря на то, что принятие собственно решения по так называемому «тюменскому делу» было отложено, в определении, принятом Конституционным Судом, поднимались очень важные вопросы, связанные со статусом так называемых «сложносоставных» субъектов Российской Федерации160. Ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации был посвящён определению взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления: «коми дело»161, «курское дело»162. Избирательные права граждан стали предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по «башкортос ганскому делу»163. Помимо указанных выше постановлений Конституционный Суд принял целый ряд других, которые сыграли позитивную роль в оптимизации правового регулирования федеративных отношений.

Несмотря на стабилизацию отношений в этой сфере Конституционный Суд продолжает активно влиять на формирование правовой базы субъектов России в различных сферах: порядка формирования высших органов государственной власти164, правовых основ установления государственных языков на территории республик165, пенсионной166 и т.д.

В целом практика Конституционного Суда позитивно влияет на развитие российского федерализма, позволяет избежать дополнительной напряженности между «центром» и «регионами», решает важные вопросы правового регулиро- вания федеративных отношений (например, закрепление за субъектами Федерации права осуществлять самостоятельное правовое регулирование до принятия федеральных нормативных актов по вопросам совместного ведения было осуществлено в постановлении Конституционного Суда и лишь затем закреплено в законодательстве). Многие нормы законодательства субъектов Федерации, не соответствующие Конституции признаны Конституционным Судом неконституционными. Значит, в настоящее время в России это реальный механизм обеспечения единства законодательного регулирования в сфере совмест-

Возможно, было бы целесообразно расширить юрисдикцию конституционных (уставных) судов России аналогичным образом, путем внесения соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и Консти туцию России167.

С принятием Конституции России у субъектов Российской Федерации появилась возможность осуществлять судебный конституционный контроль на региональном уровне. Процесс образования конституционных (уставных) судов происходит крайне медленно. В настоящие время о создании конституционных (уставных) судов заявлено в законодательстве 44 субъектов Российской Федерации. Непосредственно суды функционируют в 15 субъектах Федерации168. Среди причин, определяющих такое положение можно назвать недостаток финансовых средств, нехватку квалифицированных кадров, трудности в создании нормативной базы для функционирования конституционного (уставного) суда.

Деятельность этих судов направлена на устранение коллизий между конституциями (уставами) и иными нормативными актами субъектов Федерации169. В сложной ситуации оказываются конституционные (уставные) суды субъектов России, когда проверяемые ими нормативные акты соответствуют Основному закону субъекта России, но нарушают Конституцию России и федеральные законы.

По мнению М.А. Матюкова1 концептуальный подход к решению коллизионный вопросов между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов России определён в ч.З ст. 5 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 года №1-ФЗ «О судебной системе* Российской Федера- кого ведения и повышения эффективности и демократичности федеративных отношений.

Однако сохраняется неясность, какова ответственность за несоблюдение федеральной Конституции и игнорирование решений Конституционного Суда. В этой связи, возможно, было бы целесообразно установить административную, уголовную, а при причинении имущественного ущерба и гражданско- правовую ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда, наряду с установленной ответственностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц за систематическое нарушение Конституции России и федерального законодательства. Возможно, также будет целесообразно наделить Конституционный Суд правом отменять правовые акты, противоречащие федеральной Конституции1. Такая практика имеет место за рубежом (например, в Австрии) и может стать более эффективным механизмом обеспечения соблюдения Конституции, чем принятие решений о несоответствии нормативного правового акта Конституции.

Представляется, что предотвратить проще, чем исправлять, а значит, было бы целесообразно рассмотреть вопрос об установлении предварительного конституционного контроля на стадии прохождения законов через парламент Федерации. Предварительный конституционный контроль наряду с контролем нормативных актов, вступивших в силу, позволил бы гасить конфликты на ранней стадии, в том числе в сфере федеративных отношений.

Юрисдикция Конституционного Суда Российской Федерации существенно сужена по сравнению с зарубежной практикой. В Германии Конституционный Суд выносит решение о соответствии права земли не только положениям Основного Закона, по и иным нормам федерального права, когда об этом ходатайствует федеральное правительство, правительство земли или трегь членов Бундестага2.

ции»170. Согласно этой норме, установив при рассмотрении дела несоответствия акта государственного или иного органа, а также должностного лица Конституции России, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, закону субъекта России, суд принимает решение, согласно правовым положениям, имеющим наибольшую силу. Выходом в данной ситуации является закрепление в конституции (уставе) субъекта Федерации положения о том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в сферу исключительного ведения России и принимать нормативные акты но вопросам совместного ведения, противоречащие федеральным законам. Тогда органы, конституционной юстиции со ссылкой на это положение признают акты (их отдельные положения) субъекта Федерации недействующими и противоречащими конституции (уставу).

Для усиления эффективности разрешения противоречий между федеральным и региональным законодательством ряд авторов предлагает наделить конституционные суды субъектов России функцией осуществления проверок федеральных законов и иных нормативных актов по предметам совместного ведения на предмет их соответствия не только основному закону субъекта Федерации, но и федеральной Конституции. Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов будут выступать первой инстанцией по отношению к Конституционному Суду Российской Федерации.

По нашему мнению такое предложение па современном этапе становления конституционной юстиции в субъектах России преждевременно. Конституционные (уставные) суды созданы не во всех субъектах Федерации. Трудно согласиться с позицией ученых, предлагающих «обязать» все субъекты Федерации создавать такие суды путем внесения изменений в ст. 27 Федерального консти- туцнонного закона «О судебной системе Российской Федерации»1. Это достаточно сомнительный способ реализации конституционного принципа федерализма. Субъект Российской Федерации, как думается, должен сам решить вопрос о необходимости создания конституционного (уставного) суда. Отсугст- вие данных судов в подавляющем большинстве субъектов Федерации не позволяет говорить о возможности создания двухуровневой системы конституционной юстиции в России.

Кроме того, уже сейчас существуют противоречия в сфере рагираничения компетенции между Конституционным Судом России и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в сфере нормоконтроля. Существует совпадающая компетенция по проверке нормативных актов, принятых по предметам совместного ведения. Конституция России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» относят проверку конституционности не только федеральных законов, но и нормативных актов субъектов России, изданных по вопросам совместного ведения, к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации. Однако законы ряда республик закрепляют полномочия своих конституционных судов по даче заключения о соответствии конституции республики законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, принятых по предметам совместного ведения. Указанные положения не соответствуют принципу верховенства федерального законодательства, а при совпадении предмета исследования возможно вынесение противоположных решений органами конституционного контроля на уровне Российской Федерации и в еС субъекте, что только приведёт к порождению коллизий.

Однако, для совершенствования средств обеспечения единства системы законодательства и полной нагрузки конституционных (уставных) судов субъектов России (которые в настоящее время рассматривают всего 12-15 дел ежс- годно) можно предложить ввести предварительный конституционно-уставной контроль законов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Такую функцию необходимо возложить на конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Критерием оценки должно являться соответствие закона субъекта Конституции России, федеральному законодательству и Основному закону субъекта по содержанию норм, формы акта, порядка его принятия и вступления в силу. Для установления единообразного порядка деятельности этих судов необходимо принять Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», который позволит ввести суды субъектов России в общую судебную систему страны. В данном законе необходимо закрепить положение об обязательности введения конституционно-уставного предварительного контроля, установить процедуру проверки и сё сроки. Автор исследования предлагает проводить данную проверку после принятия законодательным (представительным) органов государственной власти и подписания закона высшим должностным лицом субъекта. Это позволит избежать ситуаций, когда закон, проверенный судом субъекта затем не будет подписан главой региона или после согласительных процедур закон потребует повторной экспертизы.

Деятельность прокуратуры и Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению единства системы законодательства в государстве при их несомненной результативности направлены, прежде всег о, на приведение в соответствие уже принятых нормативных правовых актов, а не на предотвращение появление коллизий.

Для эффективного обеспечения единства законодательства Российской Федерации необходим, прежде всего, единообразный механизм предотвращения коллизий и приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

<< | >>
Источник: АКУЛХАНОВА СВЕТЛАНА МУХАРЯМОВНА. Диссертация. Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации. Саранск - 2009.. 2009
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству:

  1. АРЗУМАНОВ Сергей Георгиевич. Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству / Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук, 2002
  2. § 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации
  3. 2.1. Организационное обеспечение механизма разрешения налоговых споров в Российской Федерации
  4. § 2. Учет, регистрации, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерст ва юстиции Российской Федерации
  5. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. ГЛАВА 1.ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ АКТАХСУБЪЕКТОВ РФ
  7. ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. § 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  10. § 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
  11. Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  13. ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  14. ГЛАВА 1. ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления
  16. 2.3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина
  17. § 3. Организация и деятельность органов по содействию правам человека и их защите в субъектах Российской Федерации
  18. § 1.2. Основные закономерности: использования: законодательной техники: в правовой: практике субъектов Российской: Федерации: анализ проблем совершенствования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -