Вопросы формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, субъекты Российской Федерации не всегда исходят из основ конституционного строя. Нарушаются положения статьи 5 Конституции Российской Федерации о единстве государственной власти и статьи 10 о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, а также о самостоятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.

Не соблюдается конституционный принцип разделения властей при регулировании взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта федерации в законодательном процессе.

Принципиальное значение для анализа данного вопроса приобретает проблема соотношения и степени адекватности (аутентичности) содержательных характеристик разделения властей, соответственно, на федеральном и на региональном уровнях его реализации. В литературе по этому вопросу имеются различные научно-теоретические подходы. Однако при всей аргументированности и обоснованности или, напротив, сомнительности доводов в рамках той или иной теоретической позиции более важное значение имеет, естественно, позиция самого законодателя, а также Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно высказывался по этим проблеме.

Одной из важнейших проблем, которые решаются в регионах в рамках конституционно-правовой реформы, является проблема реализации конституционного принципа разделения властей, поиск оптимального сочетания многообразия и самостоятельности региональных систем разделения властей с конституционным принципом единства системы государственной власти федеративного государства. Иными словами, речь идет о том, насколько и в каких пределах для субъектов Федерации являются обязательными федеральные начала разделения властей, включая взаимоотношения между законодательной и исполнительной властью.

Этот вопрос имеет принципиальное значение; в конечном счете, он сводится к тому, допустимо ли различие региональных моделей организации государственной власти и, соответственно, могут ли субъекты Федерации отличаться по форме правления (естественно, в рамках республиканской организации власти) от федеральной модели государственного устройства.

Конституция Российской Федерации относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно Конституция Российской Федерации устанавливает право вето и промульгацию (подписания и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса и на уровне субъекта Федерации5. В некоторых субъектах Российской Федерации, однако, законы подписываются председателем законодательного органа. Это исключает руководителя исполнительного органа (главу администрации, главу республики или президента) из участия в обнародовании законов.

Известно, что Конституция Российской Федерации не закрепляет системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации равно как и оставляет без ответа вопрос о порядке формирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что уже можно рассматривать как признание высокого уровня их самостоятельности в данной сфере. Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 11 устанавливает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. А так

5 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положения устава (Основного как это норма расположена в главе I «Основы конституционного строя», отсюда вытекает, что самостоятельность субъектов Федерации в организации своих органов государственной власти возводится на уровень основ конституционного строя России.

Однако, конституции некоторых республик столь широко закрепляют полномочия их президентов, будто речь идет о «президентах независимых государств».

Так, они выступают гарантами соблюдения конституций, прав и свобод граждан; наделяются правом введения на территории субъекта Федерации или отдельных местностях чрезвычайного положения, правом отменять акты глав администраций городов и районов, то есть акты местного самоуправления.

Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта Федерации неизбежно оказывается нарушенным, когда вводится право представительного органа утверждать структуру исполнительного органа, поскольку именно глава исполнительной власти несет ответственность за ее деятельность. Неконституционным является и лишение главы исполнительной власти права освобождать от должности должностных лиц в органах исполнительной власти.

С другой стороны, право законодателя на участие в формировании органа исполнительной власти служит одним их элементов системы сдержек и противовесов, дающим ему возможность влиять на исполнительную власть

Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в части 2 статьи 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Это

закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4.

положение послужило основанием для признания Конституционным Судом Российской Федерации несоответствующим Конституции порядок избрания главы администрации Алтайского края Законодательным собранием края. При рассмотрении этого же дела Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод, что «конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти».6

Главы 10, 11, 12, 13, 14 Конституции Татарстана закрепляют независимость государственных органов Республики Татарстан от федеральных органов государственной власти.

Конституции Татарстана (пункт 19 статьи 89), Башкортостана (пункт 19 статьи 88) содержат положения о том, что прокуроры республик назначаются законодательными органами власти самих республик.

Статья 143 Конституции Башкортостана устанавливает, что прокурор республики назначается на должность Государственным Собранием республики, нижестоящие прокуроры — прокурором республики. Статья 64 Конституции Чечни утверждала, что Парламент Чеченской Республики обладает правом назначать Генерального прокурора республики, его заместителей. Это противоречит положению статьи 129 Конституции Российской Федерации, устанавливающей единую централизованную систему прокуратуры Российской Федерации (часть 1 статьи 129) и предусматривающую, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором

6 См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 г. По делу о проверке конституционности ряда положение Устава (Основного Закона) Алтайского края // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.С. 18. Российской Федерации по согласованию с ее субъектами (часть 3 статьи 129 Конституции Российской Федерации).

Статья 88 Конституции Башкортостана наделяет Государственное Собрание республики правом избрания Верховного суда Республики Башкортостан, избрания Высшего Арбитражного суда республики, назначение прокурора, издание актов об амнистии. Правом назначения судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов наделяют свои законодательные органы конституции Башкортостана (статья 88), Бурятии (статья 86), Ингушетии (статья 59), Карелии (статья 58), Саха (Якутии) (статья 58), Татарстана (статья 89), Чечни (статья 64). Это противоречит как статье 72 Конституции Российской Федерации, относящей вопросы формирования судебных органов к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, так и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации».

Статья 89 Конституции Татарстана наделяет Государственный Совет республики правом избрания Верховного суда республики, судей районных (городских) судов, избрания Высшего Арбитражного суда республик, назначения прокурора, принятия решений об амнистии лиц, осужденных судами общей юрисдикции Республики Татарстан.

Статья 95 Конституции Башкортостана предоставляет президенту республики право помилования граждан, осужденных на основе законов Республики Башкортостан. Приведенные положения конституций противоречат статье 71 Конституции Российской Федерации, относящий к ведению Российской Федерации вопросы судоустройства, уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Неправомерно включение в тексты конституций (уставов) норм, регламентирующих деятельность отдельных федеральных органов, не входящих в систему государственной власти данного субъекта. Уставы Новгородской (статья 59) и Оренбургской (статья 91) областей содержат нормы, регламентирующие прокурорский надзор. Эти нормы обязывают прокуратуру осуществлять надзор за деятельностью общественных организаций и движений, что теперь исключено из сферы общего надзора прокуратуры и не содержат такой важной обязанности, как надзор за соблюдением прав и свобод человека.

В ряде субъектов Российской Федерации предусмотрено, что освобождение от должности заместителей главы исполнительной власти и руководителей органов исполнительной власти возможно только с согласия законодательного органа. Тем самым вопреки конституционным положениям о разделении властей самостоятельность исполнительной власти фактически ограничивается7.

Нередко конституционные акты субъектов федерации закрепляют подотчетность и подконтрольность исполнительного органа законодательному органов. Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако недопустимо неограниченное расширение полномочий законодательного органа субъекта федерации, в том числе в определении форм контроля, поскольку это несовместимо с принципом разделения властей. Так, Устав Тамбовской области наделял областную Думу правом осуществлять, наряду с перечисленными в нем, иные контрольные функции в соответствии с законодательством области. Устав тем самым устанавливал подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти областной Думе в качестве общего принципа их отношений, лишал Администрацию области

7 Постановление Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. X® 7.

самостоятельности, вытекающей их принципа разделения властей, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации.

<< | >>

↑

Источник: АРЗУМАНОВ Сергей Георгиевич. Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству / Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2002

Еще по теме Вопросы формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.:

- Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Р. Казахстан - Конституционное право России - Конституционное право Украины -