<<
>>

§2. Роль органов прокуратуры в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации

Как известно, интенсивная правотворческая деятельность субъектов Рос­сийской Федерации породила немало проблем, и в первую очередь, в правовой системе страны: несоответствие, противоречие нормативных актов субъектов Федерации федеральным актам, их дублирование и т.п.

Решение этих проблем требует от органов государственной власти актив­ного участия не только в деятельности по приведению уже действующих нор­мативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, но и в процессе создания новых нормативных актов. В этом не легком деле важная роль отводится, помимо указанных государственных органов, также органам прокуратуры. Как подчеркнул заместитель Генерального прокурора С. Кехле­ров, “...без прокуратуры с ее надзорными функциями, без ее квалифицирован­ной, бесплатной и оперативной помощи общество может оказаться в очень не­завидном положении".[113]

В соответствии с Федеральным законом “О прокуратуре Российской Фе­дерации”[114] органы прокуратуры, выполняя основную функцию - обеспечение законности, могут оказывать как непосредственное, так и косвенное влияние на процесс развития правовых норм в субъектах Федерации.

Непосредственная форма участия прокурора в правосозидательном про­цессе субъектов Федерации направлена на выявление возможных незаконных правовых актов на стадии их проектной разработки с целью недопущения их принятия и издания. В юриспруденции указанная деятельность получила назва­ние “превентивный надзор прокуратуры”.[115]

Пункт 4 статьи 1 и статья 9 названного Закона закрепляют форму взаимо­действия органов прокуратуры с ведущими органами государственной власти посредством внесения субъекту законодательной инициативы предложений “об

изменении, о дополнении, об отмене или о принятии” нормативных правовых актов.

На первый взгляд представляется, что федеральный законодатель попы­тался оговорить все правовые последствия обращения прокурора к субъекту за­конодательной инициативы: изменение, дополнение, отмена действующего нормативного правового акта либо принятие нового. Но, как верно замечает Т.А. Рабко, в указанной статье Закона “юридических последствий в виде не­принятия нормативного правового акта законодатель не предусматривает”[116]. По этому поводу следует обратить внимание на принципиально важное дополне­ние к Закону о прокуратуре, внесенное в 1999 году и направленное на восста­новление ранее существовавшего профилактического средства прокурорского воздействия. Очевидно, исправляя допущенные ошибки, парламентарии верну­ли прокурорам такую действенную правовую форму, как предостережение о недопустимости нарушения закона (ст.25.1).[117]

Согласно ст.25.1 Закона прокурор или его заместитель в целях предупре­ждения принятия незаконного нормативного правового акта и при наличии све­дений о готовности принять такой акт имеет право направить соответствующим должностным лицам в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения закона. В данном акте прокурорского реагирования должны быть обоснованно обозначены возможные нарушения закона, а также в целях пресе­чения нарушения законности может быть указано предложение о непринятии нормативного правового акта.

Указанные положения ст. 9 ФЗ “О прокуратуре Российской Федерации” получили дальнейшее развитие в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 9 ав­густа 1996 года № 47 “Об участии органов и учреждений прокуратуры в право­творческой деятельности и систематизации законодательства”. В соответствии с данным нормативным актом, а также согласно приказу Генеральной прокура­туры РФ от 9 сентября 2002 года № 54 “О разграничении компетенции проку­

роров территориальных, приравненных к ним военных и других специализиро­ванных военных прокуратур” превентивный прокурорский надзор в субъектах Федерации возложен на прокуроров субъектов Российской Федерации либо уполномоченных ими лиц.

Превентивный надзор может осуществляться в письменной и устной X форме. Прокурорский работник вправе выявлять несоответствие законам про­

ектов правовых актов во время проведения заседания законодательного (пред­ставительного) органа. В этом случае он заявляет об обнаруженном несоответ­ствии депутатам в устной форме и предлагает не допустить принятия “ущерб­ного” акта.

Письменная форма превентивного надзора может осуществляться по­средством, как было выше указано, предостережения о недопустимости нару­шения закона, либо применяться в случаях, когда проект нормативного право­вого акта поступил в прокуратуру заранее для дачи заключения или анализа и корректировки норм проекта. В последнем случае, если законопроект либо про­ект иного акта не соответствует конституционным требованиям (ч. 1 ст. 15, ч. 5 ст. 76) и нормам ФЗ “О прокуратуре Российской Федерации” (п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21), прокуратура готовит предложения либо замечания на такой проект. В за­мечаниях прокурор называет те нарушения закона, которые были допущены в у. проекте проанализированного правового акта, но не указывает возможные спо­собы их устранения. В предложении же прокурор должен высказать свое виде­ние путей устранения допущенных нарушений.

Таким образом, характерной особенностью непосредственного участия прокурора в правотворческой деятельности является недопущение принятия незаконного правового акта.

Некоторые ученые считают право участия прокурора в правотворческой деятельности лишь “суррогатом, призванным как-то возместить лишение орга­нов прокуратуры права законодательной инициативы”.69 Отчасти с этим можно согласиться.

Кстати отметим, что в юриспруденции многие ученые и практики, на наш взгляд, достаточно обоснованно высказываются в пользу наделения органов прокуратуры правом законодательной инициативы,70 и это притом, что сегодня T .

09См.: Белкин А.А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры // Конституционная закон­ность и прокурорский надзор.

M., 1997. С. 37; Раб ко Т.А. Указ. соч. С.54.

70 См.: Бойков А.Д Третья власть в России. Книга вторая - продолжение реформ. M.: Издательство “Юр- литинформ”, 2002. С. 201; Руднев Н.П. Институт прокуратуры в процессе функционирования законода­тельной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. кан, юрид. наук. - Орел: Орловская региональная академия государственной службы, 2003, С. 11; Концепция развития рос­сийского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал рос-

88 действительно немало субъектов имеют такое право как в федеральном законо­дательном процессе, так и в законодательном процессе субъектов Федерации.

Поддерживая обозначенную точку зрения, приведем все возможные ар­гументы “за” и “против” и попытаемся также обосновать необходимость наде­ления института прокуратуры правом законодательной инициативой.

Так, в практике законодательной деятельности правового государства можно проследить тенденцию наделения правом законодательной инициативы органов со стороны трех ветвей власти, а поскольку в юриспруденции оконча­тельно не определено место органов прокуратуры в системе государственной власти, постольку наделение их таким правом не представляется возможным.

Действительно, на сегодня в отечественной юриспруденции институт прокуратуры остается в “подвешенном” состоянии. По этому поводу в юриди­ческой литературе идут бурные дискуссии.

Одни ученые считают, что прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти.[118][119] Другие пытаются “растворить” органы прокуратуры в структуре исполнительной власти, в част­ности, в рамках Министерства юстиции.[120]

В свою очередь, положения Конституции РФ, закрепляющие систему и основы функционирования прокуратуры Российской Федерации (ст. 129), на­ходятся в главе “Судебная власть” (глава 7). Очевидно, это дает преимущество некоторым правоведам относить прокуратуру соответственно к судебной вла­сти.

Но это не так, это “сеет иллюзии о характере их взаимоотношений. Проку­ратура, как известно, не является элементом механизма судебной власти, ибо не осуществляет правосудия, а ее полномочия не укладываются в прерогативы су­дебной власти”.[121]

Четвертые полагают, что необходимо убрать существующую предвзя­тость к данному государственному институту и считать прокуратуру “четвер­той” ветвью власти.[122] По этому поводу даже ведется разговор в средствах мас­совой информации, в частности, по телевидению.

Кроме этого, высказываются и другие предложения. В частности, появ­ляются такие радикальные суждения, в которых прокуратуру относят к отдель­ному виду власти. Так, В.Е. Чиркин рассматривает прокуратуру как орган кон­трольной власти[123], а в отличие от него Н.В. Мельников относит ее просто к са­мостоятельному виду[124].

Еще одни правоведы, с которыми мы полностью согласны, отвергая пре­дыдущие точки зрения, утверждают, что для прокуратуры характерно осущест­вление самостоятельного вида государственной деятельности, что и определяет ее положение в системе разделения властей как на уровне Российской Федера­ции, так и в процессе взаимодействия с законодательными (представительны­ми) и исполнительными органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации.[125] По своей публично-правовой природе прокуратура не отно­сится ни к одной из трех ветвей власти, но в то же время “российская прокура­тура является неотъемлемым элементом системы всякой государственной вла­сти”[126]. По этому поводу поддержим рациональное предложение Г.Чуглазова, который предлагает внести изменения в Закон о прокуратуре и прописать в ст. Г. “Прокуратура Российской Федерации является конституционным органом государственной власти ... ”.[127]

В нашей стране невозможно установить диктатуру закона без такого важ­ного института, как прокуратура. В связи с этим нет ничего предосудительного в том, что данный государственный институт будет иметь реальные непосред­ственные рычаги воздействия на процесс нормативного установления правопо­рядка в стране.

К тому же данный вопрос уже решен положительно в конститу­циях (уставах) многих субъектов Федерации.[128]

Следующим негативным фактором может выступить то, что в настоящее время право законодательной инициативы имеют немало субъектов как в феде­ральном законодательном процессе, так и в законодательном процессе субъек­тов Федерации.

Как известно, категории “качество” и “количество” между собой взаимо­связаны. Думается, что такое увеличение количества субъектов права законода­

тельной инициативы будет только способствовать повышению эффективности правового регулирования. К тому же сравнительный анализ положений консти­туций ряда зарубежных стран[129], Конституции РФ, конституций (уставов) субъ­ектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в ис­следуемой сфере, позволяет прийти к выводу о том, что в отечественном зако­нодательстве принято устанавливать сравнительно широкий круг субъектов права законодательной инициативы. Добавим, что это обусловлено прежде все­го объективными факторами: обширностью территории, многонационально- стью населения, психологией российских граждан и др. Кроме того, неужели органу, который, как уже отмечалось, по своему правовому статусу постоянно находится на стыке беззакония и правопорядка, чувствует на себе все тяготы правоприменения, нужно просить оказать содействие в осуществлении своих же функций обеспечения конституционной законности.

Еще одним из аргументов “против” является то, что органы прокуратуры могут сильно увлечься правотворческим процессом, тем самым недостаточно качественно будут осуществлять уже имеющиеся полномочия. Кроме этого, не­обходимо учитывать вероятность лоббирования ими своих личных (прокурор­ских) интересов, а не интересов, направленных на обеспечение защиты консти­туционной законности в стране.

Фактически широкие полномочия, закрепленные в Федеральном законе “О прокуратуре Российской Федерации”, позволяют прокурорам не только осуществлять уголовное преследование, участвовать в рассмотрении дел суда­ми, в том числе выступать в качестве государственного обвинителя, но и, осу­ществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и ис­полнением законов, действующих на территории России, обеспечивать эффек­тивность механизма правового регулирования и единство правового простран­ства Российской Федерации. Однако реально, как отмечает В.Ломовский, “предмет, цели и направления прокурорского надзора не могут быть успешно реализованы вследствие их широты и неопределенности. В связи с этим орга­низация прокурорского надзора нуждается в принципиальном изменении”.[130] В этом смысле сегодня следует обратить особое внимание на участие прокурора в правотворческой деятельности.

Исходя из данной идеи, представляется сомнительным высказывание Н.П. Руднева о том, что “деятельность прокуратуры по надзору за нормотвор-

ческими актами коллегиальных органов народного представительства - скорее исключение из общего правила, чем само правило”[131]. Признавая, что органы прокуратуры не входят ни в одну из трех “классических ветвей власти”, а также учитывая принцип разделения властей, представляется, что их деятельность по обеспечению законности должна гармонично вписываться в единство и само- ч стоятельность российской государственной власти, тем более что это полно­

стью сочетается с историческими корнями института прокуратуры: целями соз­дания и функционирования.[132] Политико-правовая природа прокурорского над­зора в основе должна содержать не анализ функционирования систем исполни­тельной, законодательной и судебной властей, а осуществлять наблюдение за механизмом правового регулирования его двух компонентов - механизмом правотворчества и механизмом реализации норм права.

По поводу лоббирования отметим: то, что они будут заниматься только указанными вопросами, маловероятно, да и к тому же не следует забывать о том, что сам законодательный (представительный) орган является своеобраз­ным фильтром.

Идея наделения прокуратуры правом законодательной инициативы также может отвергаться тем, что принесение протеста на противоречащий Конститу­ции РФ, закону правовой акт можно считать своеобразной законодательной κ инициативой.

Однако такого не может быть, ибо формы законодательной инициативы нормативно ограничены и такой формы, как протест прокурора, даже в зару­бежных странах не предусматривается. Но если даже предположить это, тогда как быть в случае, если необходимо принять новый закон, ведь протест проку­рора согласно ст. 23 ФЗ “О прокуратуре РФ” является серьезным основанием изменения, отмены уже действующего правового акта.

Кроме всего этого, наделение органов прокуратуры правом законодатель­ной инициативы может вызвать резонанс такого действия в отношении иных органов государственной власти, например избирательной комиссии (ЦИК РФ, ИК субъектов РФ), тем более, что такое право она уже имеет в законотворче­ском процессе ряда субъектов Российской Федерации (в Республиках Адыгея, Алтай, Московской, Орловской областях), территориальных органов юстиции в V

92 субъектах Федерации, в отношении которых в юридической литературе уже высказываются подобные предложения[133].

В отношении этого подчеркнем, что практически ни один государствен­ный орган не находится в таком широком кругу правовых вопросов правопри­менительной деятельности, как прокуратура. В современный период происхо­дящих политических и правовых преобразований право законодательной ини­циативы прокуратуры будет способствовать направлению правоприменитель­ной деятельности в правильное русло, ибо прокуратура является одним из не­многочисленных государственных органов, который находится, ближе всех к механизму реализации нормативных правовых актов, проблемам конституци­онной законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, и постоянно сталкивается с ними на практике[134].

Воздействие прокурора на процесс развития нормативно-правовой базы субъекта Федерации не заканчивается на его участии в правотворческом про­цессе. После принятия нормативного акта для прокурора наступает как бы вто­рая фаза обеспечения законности в механизме правотворчества. Существенное влияние, хотя и косвенное, здесь оказывают общие меры прокурорского реаги­рования, такие как протест, представление, постановление, заявление в суд.

В обозначенной сфере прокуратура ведет общий надзор по нескольким направлениям. Первый заместитель Генерального прокурора РФ Ю. Бирюков таких выделяет три:

во-первых, прокуратура ’’решает задачи, связанные с приведением регио­нальных уставов и конституций в соответствие с Конституцией РФ и федераль­ным законодательством;

во-вторых, проверкам подвергаются договоры, заключенные федеральны­ми органами с органами государственной власти субъектов Федерации;

в-третьих, в орбиту особого внимания прокуроров включены нормативные акты губернаторов, президентов и других региональных органов исполнитель­ной власти”;[135]

в-четвертых, от себя добавим, “под крылом” прокурорского надзора также находятся законы и иные акты (постановления) законодательных (представи­тельных) органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 27 ФЗ “Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной X власти субъектов Российской Федерации”[136], а также п. 1 ст. 23 ФЗ “О прокура­

туре Российской Федерации” “правовые акты законодательного (представи­тельного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъек­та Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных орга­нов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным зако­нам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подле­жат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем” “в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу”.

Характерным условием для внесения представления прокурором является необходимость устранения нарушения закона, носящего более общий характер, нежели при принесении протеста. Иными словами, представление вносится и в отношении противоречащего закону правового акта, и в отношении противо­правных действий, нарушающих законные права и интересы граждан, органи­заций и государства. Таким образом, представление может быть внесено не только об изменении, отмене противоречащего акта, то есть в отношении уже действующего акта, но и на противоправные действия субъектов правотворче­ства в процессе его принятия, то есть об устранении нарушений порядка право­творческой процедуры.

Выделяются и другие отличия протеста и представления; в частности, по срокам реагирования субъектов, к которым были направлены данные проку­рорские акты. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления (в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа - на ближайшей сессии), а пред­ставление должно быть рассмотрено в течение месяца со дня его внесения. В

отличие от протеста как более быстрого акта реагирования прокурором пред­ставление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской провер­ки или нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений зако­нов и способствующих им обстоятельств.89

Кроме этого, анализ положений Закона о прокуратуре также позволяет V выделить отличительные черты представления от протеста в правотворческой

сфере:

1. По порядку внесения: представление может быть внесено как в орган, должностному лицу, которые приняли “ущербный” правовой акт, либо в выше­стоящий орган, вышестоящему должностному лицу, так и в орган, должност­ному лицу, которые полномочны (способны в соответствии с законодательст­вом) устранить допущенные вследствие принятия такого акта нарушения.

2. По мотиву внесения: представление может быть внесено не только на противоречащий закону правовой акт, но и на отдельные не соответствующие закону его положения (если в целом сам правовой акт не противоречит).

3. По последствиям: после рассмотрения представления помимо мер, направленных на устранение допущенных вследствие принятия противоправ­ного акта нарушений, также обеспечивается ликвидация причин и условий, им способствующих.

Ю.А. Тихомиров предлагает предоставить Генеральному прокурору РФ право в случае невыполнения органами государственной власти субъектов Фе­дерации федерального законодательства вносить в эти органы представления об устранении нарушений федеральных законов. Если нарушения не устраняются, то Генеральный прокурор РФ направляет Президенту РФ представление о вре­менном отстранении руководителя соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ.90 На наш взгляд, право внесения названного представления целесообразно предоставить прокурорам субъектов РФ, а последнее указанное действие оставить за Генеральным прокурором РФ.

В отношении нормативного закрепления таких мер мы полностью со­гласны с С.В. Нарутто, которая отмечает, что это можно было бы предусмот­реть в Федеральном законе “О внесении изменений и дополнений в Федераль­ный закон “Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации”.91 В свою очередь заметим, что названный закон уже со-

89 См.: Прокурорский надзор: Учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - 3-є изд., перераб. и доп. - M.: Юрайт-М, 2001. С. 152-156.

90 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 305.

91 Нарутто С.В. Указ соч. С. 331.

95 держит норму, уполномочивающую Генерального прокурора РФ вносить Пре­зиденту представление о временном отстранении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного ор­гана государственной власти субъекта РФ), но лишь в случае предъявления ука­занному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступле- X НИЯ.

В настоящее время важная роль органам прокуратуры отводится в сфере административно-юстиционного процесса[137]. При этом федеральный законода­тель не совсем понятно урегулировал вопрос об обращении прокурора в суд в случае обнаружения им несоответствия нормативного акта иному нормативно­му акту, имеющему большую юридическую силу.

Рассмотрим положения, регулирующие данный вопрос, и попытаемся их уяснить.

1. В соответствии с п. 3 (абз. 3) ст. 22 ФЗ “О прокуратуре Российской Фе­дерации” прокурор имеет право обращаться в суд или арбитражный суд с тре­бованием о признании правовых актов, противоречащих закону, недействи­тельными. К тому же Гражданский кодекс РФ (ст. 13) закрепляет право суда признавать его таковым.

2. Согласно п. 1 ст. 23 ФЗ “О прокуратуре Российской Федерации” про­курор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законо­дательством Российской Федерации. Соответственно:

- на основании ст. 251 (п. 1) ГПК РФ прокурор в пределах своей компетен­ции вправе обратиться в суд с заявлением о признании принятого и опублико­ванного в установленном порядке нормативного правового акта органа госу­дарственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, нарушающего права и свободы граждан, организаций, гарантированных Кон­ституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными право­выми актами, противоречащим закону полностью или в части;

- на основании ст. 192 (п. 2) АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбит­ражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недейст­вующим, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его поло­жения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

'T'

имеющему большую юридическую силу, и нарушают права и законные интере-

96 сы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной эко­номической деятельности.

Таким образом получается, что законодатель закрепляет за прокурором право обращаться в судебные органы посредством одного из трех видов заяв­лений:

1) заявление о признании правового акта, противоречащего закону, недействи­тельным;

2) заявление о признании нормативного правового акта противоречащим зако­ну полностью или в части;

3) заявление о признании нормативного правового акта, не соответствующего (противоречащего) закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, недействующим.

Но, как уже отмечалось, административно-юстиционные действия по признанию правового акта противоречащим, недействующим и недействитель­ным практически следует различать. Установить противоречие значит опреде­лить несогласованность, несоответствие, противоположность интересов, нали­чие в чем-нибудь условий, противоречащих друг другу. На наш взгляд, такое действие должно быть закреплено только за судом. Признание правового акта недействующим или недействительным - это определенные последствия пре­дыдущего указанного судебного действия, которые, как представляется, долж­ны быть конкретно законодательно определены.

Еще раз отметим, что было бы целесообразно внести соответствующие изменения в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”, Гра­жданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный про­цессуальный кодекс Российской Федерации и закрепить за прокурором право обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части.

Следует также закрепить за прокурорами субъектов Федерации право об­ращения в конституционные (уставные) суды по вопросу о соответствии кон­ституции (уставу) субъекта Российской Федерации правовых актов органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации, а за Генеральным прокурором РФ - право обращения в Конституционный суд РФ по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций (уставов) субъ­ектов Российской Федерации, правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в

конкретном деле. Тем более, что такое право Генерального прокурора РФ уста­навливает сам Конституционный суд РФ.[138]

В общем, с учетом всех нюансов, различий правовых форм прокурорско­го надзора, выбор прокурором той или иной меры реагирования должен зави­сеть только от того, насколько быстро и эффективно будут устранены наруше- X ния закона, прав, свобод и интересов граждан, организаций и государства.

В целях эффективной реализации указанных надзорных полномочий, ока­зания помощи работникам прокуратуры в оперативном поиске нормативных актов по вопросам их деятельности, правильном и единообразном понимании законодательства и его применении в органах прокуратуры ведется системати­зация законодательства. Данный вопрос четко регулируется Инструкцией о по­рядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры, ут­вержденной приказом Генеральной прокуратуры РФ от 21 октября 1997 г. № 64.

Кроме всего этого, среди полномочий прокуратуры, вносящих опреде­ленный вклад в обеспечение законности правотворчества субъектов Российской Федерации, важно выделить ее правотворческую функцию - принятие собст­венных нормативных правовых актов. Согласно ФЗ “О прокуратуре Российской Федерации” (ст. 17) регулирование вопросов организации деятельности систе- мы прокуратуры Российской Федерации и порядка реализации мер материаль­ного и социального обеспечения работников органов и учреждений прокурату­ры осуществляется посредством приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций Генерального прокурора. Среди указанных актов в основном нормативным характером обладают, как известно, первый и два последних.

Помимо ст. 17 названного Закона правотворческие полномочия прокура­туры получили развитие в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 20 марта 2002 года № 10 “О порядке официального опубликования организационно­распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федера­ции, носящих нормативно-правовой характер”. Так, организационно­распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федера­ции, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, СО- 'T

98 ставляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального харак­тера, необходимо публиковать в журнале “Законность”.

Итак, общая характерная особенность участия прокурора в правотворче­ской деятельности органов государственной власти субъекта Федерации — обеспечение законности, содействие совершенствованию действующих норма­тивных правовых актов субъекта Российской Федерации. При этом прокурор­ский надзор за законностью в правотворчестве субъекта Федерации не должен ограничиваться формальным сравнением нормативных правовых актов на их соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законода­тельству, а в современных политических условиях обязан опираться на базовые конституционные ценности и одновременно учитывать политические процессы в регионе, а также должен развиваться как взаимный процесс, требующий ба­ланса между самостоятельностью субъекта Федерации и федеральным вмеша­тельством в деятельность органов государственной власти субъекта Федерации.

Основной целью непосредственного участия прокурора в нормотворче­ском процессе является недопущение принятия незаконного правового акта. Последующие надзорные функции прокуратуры имеют также важное значение в обеспечении законности развития правового поля субъектов Российской Фе­дерации и направлены на быстрое и эффективное устранение нарушений за­конных прав, свобод и интересов граждан, организаций и государства.

Разумеется, акцент необходимо сместить на недопущение принятия неза­конного правового акта. При этом крайне важно, чтобы не только органы про­куратуры делали упор на это в своей деятельности, но и другие органы госу­дарственной власти видели в этом позитивный смысл и способствовали осуще­ствлению превентивного прокурорского надзора.

<< | >>
Источник: Агарков Константин Николаевич. ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Орел 2004 г.. 2004

Еще по теме §2. Роль органов прокуратуры в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации:

  1. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  2. § 2. Учет, регистрации, экспертиза нормативных правовых актов в деятельности органов Министерст ва юстиции Российской Федерации
  3. § 4. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц в сфере нормотворчества
  4. Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  6. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. § 2. Механизм реализации политических прав и свобод граждан в Российской Федерации
  8. Глава 18. Конституционные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о правовом статусе республики
  9. §4 Образование Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации как результат эволюции организационного обеспечения деятельности судов
  10. § 3. Становление и развитие правовой системы в Российской Федерации
  11. ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. 2. Политическая система Российской Федерации
  13. 2.1. Понятие, признаки и структура организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  14. § 1.2. Основные закономерности: использования: законодательной техники: в правовой: практике субъектов Российской: Федерации: анализ проблем совершенствования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -