§ 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.

В условиях становления в России демократического правового государства невозможно переоценить значение института выборов.

На территории Российской Федерации создаются и функционируют два уровня органов государственной власти: федеральный и региональный, а также органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ и действующему законодательству, либо избираются, либо назначаются. На федеральном уровне прямым способом избирается глава государства - Президент и одна палата Федерального Собрания - Государственная Дума.72

На региональном уровне при помощи выборов формируются законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти, возможность существования которых предусматривается законодательством соответствующего субъекта.

В настоящее время посредством выборов формируются следующие органы государственной власти субъектов федерации:

законодательные (представительные) -

однопалатные (Народное собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской республики, областная Дума Читинской области); -

двухпалатные (Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственный Совет - Хасс - Парламент Республики Адыгея Законодательное собрание Свердловской области;

Конституционные Собрания73 (в Республике Мордовия, в республике Марий Эл и других)74.

Принцип выборности распространяется также на избрание высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Несмотря на масштабное реформирование российской избирательной системы, становление региональных избирательных систем, появление наряду с традиционными выборами новых их видов, теоретическое осмысление проблем избирательного права и избирательного законодательства, особенно регионального, не нашло должного места в науке конституционного права.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодательство о выборах составляют Конституция РФ; Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; иные федеральные законы; конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации76. Прежде чем разобраться с особенностями избирательного законодательства, необходимо уточнить, тождественны ли понятия «избирательное законодательство» и «законодательство о выборах». В имеющейся литературе присутствуют различные точки зрения77. Автор диссертации придерживается мнения, высказанного С.Д. Князевым, который различает эти категории78.

Возвращаясь к определению структуры избирательного законодательства, сформулированного в Федеральном законе, представляется спорным включение в него «иных нормативных правовых актов, принимаемых в

*<0CCWC4AS1

ГОСУ;%.ЛРСТ:.ГН;|Д:» гиллиотскл

Российской Федерации», так как, при этом утрачивается приоритетное положение закона. В литературе специально оговаривается недопустимость определения в качестве источников избирательного законодательства подзаконных актов79.

Однако существует и противоположная точка зрения, допускающая рассмотрение в качестве источников избирательного законодательства актов Президента РФ и исполнительных органов государственной власти по

Л

вопросам организации и проведения выборов .

Действительно, правовые акты Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти могут иметь отношение к проведению выборов, но нельзя забывать о том, что такое возможно только в случае, если их принятие предусмотрено самими избирательными законами либо они создают необходимые условия для реализации избирательных прав граждан.

Основой для развития всего избирательного законодательства является Конституция Российской Федерации. Именно она устанавливает избирательные права граждан России, закрепляя в статье 32, что все граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Возможны ли иные ограничения избирательных прав? Согласно статье 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституция РФ фиксирует также разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере избирательного законодательства. В пункте «в» статьи 71 Конституции России установлено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. В то же время зашита прав и свобод человека гражданина и находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации (пункт «б» статьи 72 Конституции РФ). Кроме того, согласно пункту «н» статьи 72 Конституции РФ, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации относится также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Не следует при этом забывать о статье 73 Конституции РФ, которая устанавливает понятие предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Все сказанное означает, что определение видов выборных органов, способов их формирования осуществляется субъектами федерации на основании Конституции РФ, федерального и регионального избирательного законодательства.

Конституция РФ не содержит специального раздела «Избирательная система» по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 года. Его отсутствие можно воспринимать неоднозначно. Так, В.И. Лысенко замечает, что отсутствие данной главы послужило дополнительным стимулом для развития отраслевых начал в избирательном законодательстве. Такая конституционная «скупость» породила интенсивный характер текущей законопроектной работы по детальному решению проблем, связанных с формированием избирательного законодательства в полном его объеме81. Вместе с тем, в докладе Центральной избирательной комиссии «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдуме» четко говорится о том, что в Конституции РФ должно быть найдено место главе «Избирательная система», которая закрепит принципы всеобщности и равенства избирательных прав граждан Российской Федерации, прямого избирательного права и тайного голосования, систему избирательных комиссий, их основные полномочия и обязанности по организации и проведению выборов, базовые принципы формирования и деятельности82.

Попытаемся разобраться в данной проблеме. Конституции РСФСР 1936 и 1978 года устанавливали демократические принципы избирательного права применительно к выборам всех уровней. Это объяснялось единством в организации системы Советов. В действующей Конституции РФ эти принципы определены только в отношении выборов Президента Российской Федерации. Безусловно, это серьезный недостаток основного закона. В конституционной регламентации, с моей точки зрения, нуждаются также такие принципы, как периодичность выборов, выборность органов государственной власти и местного самоуправления. Их наличие в конституционном тексте (при чем обязательно в I главе) подчеркнет режим народовластия в Российской Федерации.

Закреплять же в Конституции РФ положения, регламентирующие порядок образования избирательных комиссий, их полномочия, представляется автору необязательным, это предмет регулирования федерального и в какой-то мере - регионального избирательного законодательства.

Конституция РФ исходит из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью ее правовой системы (статья 15), что в равной степени распространяется на демократические принципы избирательного права.

В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятом ООН в 1966 году и вступившем в силу в 1976 году провозглашено право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»". Необходимость закрепления этих демократических принципов как в федеральном, так и в региональном избирательном законодательстве не вызывает сомнений.

Основным законодательным актом, развивающим конституционные нормы и регулирующим вопросы избирательного права в России, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года. Он является третьим по счету после Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 года. В процессе эволюции федерального избирательного законодательства в период с 1994 по 2002 год существенно изменялось и содержание упомянутых выше федеральных законов по отношению друг к другу, что существенно повлияло на развитие регионального избирательного законодательства.

К сожалению, единого подхода к пониманию регионального избирательного законодательства, как и регионального законодательства вообще, не существует.

Следует отмстить, *гто в отличие от Конституции РФ в конституциях, уставах многих субъектов есть разделы (главы), посвященные избирательной системе. Нормами основных законов обеспечивается право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Так, статья 31 Конституции Республики Адыгея86 устанавливает существование активного и пассивного избирательного права и основания его ограничения. Аналогичные положения содержатся в нормах Конституции Республики Бурятия (статья 30)*, Конституции Республики Дагестан (статья 32)А и других. В отличие от конституционных положений республик, устанавливающих основы избирательного права граждан соответствующей республики, в уставах всех остальных субъектов речь идет о праве избирать и быть избранными граждан РФ87.

Все вышесказанное позволяет определить региональное избирательное законодательство следующим образом. Региональное избирательное законодательство - это совокупность законодательных актов, обеспечивающих реализацию гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

У регионального избирательного законодательства имеется своя, специфическая история развития. В его развитии ясно прослеживается первоначальный этап, начало которого было связано с принятием указов

Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года ЛЬ 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономного округа»88 и от 29 октября 1993 года Лг 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления»89. Этими указами Президента Российской Федерации органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (а по выборам в органы местного самоуправления - также и республик) рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти и местного самоуправления с учетом Основных положений, утвержденных данными указами. До этого момента местные и региональные выборы проводились в соответствии с едиными процедурами, определенными в законах Российской Федерации «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов» и «О выборах главы администрации». Избирательное законодательство, определявшее порядок проведения выборов, было унифицировано и не признавало специфики отдельных краев и областей в определении способа формирования представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Единственным исключением являлась процедура избрания депутатов Верховных Советов республик в составе Российской Федерации, чуть позднее в ряде республик по собственным правилам были избраны главы исполнительной власти республик (президенты).

Специфика первоначального этапа развития регионального избирательного законодательства подробно описывается в литературе90, анализ которой позволяет сделать определенные выводы. 1.

Данный этап начался в октябре 1993 года и завершился принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года; 2.

В большинстве субъектов Российской Федерации в конце 1993 года - начале 1994 года отсутствовали представительные органы государственной власти, а главы администрации краев и областей были не избраны населением, а назначены на должность Президентом РФ. 3.

11а федеральном уровне еще не сформировался механизм защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными, не была определена компетенция субъектов федерации в регулировании вопросов избирательного права. 4.

Проводимые выборы обнаружили устойчивую тенденцию к ограничению избирательных прав граждан (вводились повышенные возрастные цензы, цензы оседлости, не предусмотренные Конституцией РФ и Основными положениями о выборах, завышались нормы сбора подписей избирателей, необходимые для регистрации кандидата и др.). 5.

Выборы, состоявшиеся в субъектах РФ в конце 1993 - начале 1994 года, были инициированы федеральными властными структурами. 6.

Практика проведения выборов в субъектах федерации потребовала создания устойчивой законодательной базы для эффективной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации.

Второй этап развития регионального избирательного законодательства начался с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года91. На его основе в 1995-1997 гг. принимались избирательные законы субъектов федерации, на основании которых проводились выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти92.

В рамках данного этапа для законодательных актов о выборах в субъектах РФ характерны различного рода отступления от норм и положений принятого Федерального закона, а именно: превышение предельных сроков обязательного проживания граждан на территории субъекта федерации в качестве условия приобретения ими пассивного избирательного права, владение государственным языком для получения права быть избранным, продление сроков полномочий властных органов и перенесение выборов на более поздние сроки93.

Третий этап развития регионального избирательного законодательства был обусловлен принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года и Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 года.

В 1999-2000 годах были проведены выборы в законодательные и исполнительные органы государственной власти 40 субъектов РФ. Также в указанный период было проведено 440 муниципальных выборов94. В рамках этого этапа сформировалась законодательная база выборов во всех субъектах Российской Федерации, кроме Чеченской Республики.

Последний (четвертый) этап (возможно, не завершающий) начался сравнительно недавно - летом 2002 года, и связано это с принятием последнего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Поскольку его положения содержат множество новелл в области избирательного права, субъектам федерации предстоит непростая работа по принятию новых законодательных актов о выборах. Разумеется, что не может идти речь о частичном обновлении действующих законов, регулирующих порядок выборов в субъектах федерации. Необходимо время для разработки и принятия новых законов, нормы которых будут в полной мере соответствовать нормам федерального избирательного законодательства.

Помимо своеобразия становления избирательного законодательства, существует еще несколько особенностей данной категории. Прежде всего, это предмет избирательного законодательства. По мнению А.Е. Постникова, предмет избирательного законодательства является важнейшей частью предмета конституционного законодательства95. Это обусловлено тем, что конституционное законодательство регулирует такие важные институты, как выборы, местное самоуправление и другие институты прямой демократии, статус партий и иных общественных объединений граждан. Кроме того, широкий по объему предмет конституционного законодательства составляют отношения, связанные с положением человека и гражданина96. Основы нормативного регулирования институтов избирательного законодательства раскрываются, в первую очередь, в Конституции Российской Федерации, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Обширность проблематики правового регулирования выборов в России, обилие актов избирательного законодательства и четкая структурированность его институтов позволяют утверждать, что оно является достаточно развитой и относительно самостоятельной подотраслью конституционного законодательства97.

Попытаемся теперь определить предмет избирательного законодательства. Его содержание составляют отношения, связанные с реализацией избирательного права гражданами Российской Федерации: закрепление конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, четкое определение основных гарантий реализации избирательного права в РФ. Избирательное законодательство как подотрасль конституционного законодательства определяет основные принципы проведения выборов в Российской Федерации, стадии избирательного процесса, порядок обжалования нарушений избирательных прав.

Некоторые субъекты Российской Федерации включают в предмет избирательного законодательства отношения, связанные с отзывом депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов власти местного самоуправления. Избирательное законодательство других субъектов федерации содержит нормы, регулирующие институт огзыва депутатов представительных органов государственной власти98. Возможность его закрепления не предусматривается федеральным законодательством и даже с принятием ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проблема не была решена. Однако сформированная в 1996 году правовая позиция Консппуционного Суда РФ показывает, что субъект РФ имеет право учредить данный институт99. Конечно же, выборы и отзыв отличаются по своей природе, но в них много общего: регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образование участков для голосования, формирование комиссий и т.д. В связи с этим сформировалась точка зрения, что более приемлемым является объединение всех этих институтов в одном нормативном правовом акте100.

Утверждение весьма спорное в силу того, что институт отзыва депутата не является одним из избирательных прав граждан, а в избирательную систему включается в силу того, что право на участие в отзыве депутата должно быть, как и на выборах, всеобщим, равным, прямым и при тайном голосовании101. Есть все основания полагать, что отзыв тяготеет не к порядку избрания депутатов и выборных должностных лиц, а к их правовому статусу102.

Следовательно, включение в предмет регионального избирательного законодательства института отзыва является недопустимым. Отзыв непосредственно не связан с воплощением верховной власти народа, не является необходимым институтом непосредственной демократии. Это самостоятельный (причем, совершенно необязательный) институт конституционного права.

Таким образом, избирательное законодательство имеет свою исключительную сферу, которую регулируют только нормы данной отрасли. Вместе с тем, отдельные нормы избирательного права содержатся в законодательных актах, относящихся к другим отраслям права. В частности, ответственность за нарушение избирательного законодательства установлена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, который был принят в декабре 2001 года и введен в действие с 1 июля 2002 года103 и в других законодательных актах104.

По уровню нормативного регулирования выборов все избирательное законодательство в РФ можно разделить на федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.

Согласно общей теории права, избирательное законодательство делится на отдельные институты. Состав институтов избирательного законодательства субъектов Российской Федерации и их содержание в значительной мере устанавливаются федеральным избирательным законодательством. В то же время структура этого законодательства, а также модификация его институтов применительно к особенностям построения системы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления определяются законодателем субъекта самостоятельно105.

К числу институтов регионального избирательного законодательства следует отнести: институты назначения выборов в органы законодательной (представительной) государственной власти и высших должностных лиц субъектов федерации, институт назначения выборов в органы местного самоуправления, институт выдвижения и порядка регистрации кандидатов, институт порядка проведения предвыборной агитации, институт голосования и подведения итогов выборов, институт финансирования выборов, институт ответственности в избирательном законодательстве и другие.

В основе структурирования избирательного законодательства находится норма права. Классификацию норм регионального избирательного законодательства предопределяют нормы конституционного законодательства в целом, а также нормы избирательного законодательства Российской Федерации. Можно классифицировать нормы регионального избирательного законодательства по следующим критериям.

1. По юридической силе избирательно-правовые нормы подразделяются на нормы, обладающие высшей юридической силой и нормы, которые должны им соответствовать (нормы, содержащиеся в конституции (уставе) и иных законодательных актах)106.

2. По направленности и предназначению (материальные, процессуальные, коллизионные). Материальные нормы, как известно, составляют содержательную, сущностную сторону регулирования, устанавливают права и обязанности субъектов избирательного права. Например, нормы, устанавливающие последствия проверки подписных листов в том случае, если в них обнаруживается несколько подписей одного и того же лица в поддержку выдвижения кандидата107.

Процессуальные нормы устанавливают порядок, процедуру реализации избирательных прав граждан. В первую очередь это относится к нормам, закрепляющим сроки в избирательном праве . Следует отметить, что особенностью избирательного законодательства является высокий удельный вес именно процессуальных норм. При этом процессуальные нормы неразрывно связаны с материально-правовыми на всех стадиях процесса выборов. По этой причине представляется нецелесообразным говорить об избирательно-процессуальном законодательстве как отдельном явлении в системе законодательства. Попытки создать законодательные акты, упорядочивающие исключительно избирательный процесс, способны привести к нарушению системности правового регулирования выборов108.

Коллизионные нормы - это способ дополнительного обеспечения материальных норм109. Например, установление правил о порядке вступления в силу нормы, устанавливающей изменение (увеличение или уменьшение) установленного срока полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ110.

3. По функциям, которые выполняют нормы регионального избирательного законодательства в механизме правового регулирования, их подразделяют на регулятивные и охранительные. Регулятивные (правоустановительные) избирательно-правовые нормы регулируют позитивную деятельность субъектов права, определяя их права и обязанности в общественных отношениях111. Таких норм в избирательных законах содержится много, иногда им посвящены целые главы. Охранительных (закрепляющих меры юридической ответственности и защиты субъективных прав) по сравнению с регулятивными, в законах содержится меньше, но тоже достаточно112.

4. По характеру прав и обязанностей нормы подразделяются на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Управомочивающие нормы устанавливают право на совершение определенного действия, предусмотренного нормой права113.

Обязывающие нормы устанавливают обязанность совершать определенные действия. Например, региональное избирательное законодательство предусматривает обязанность зарегистрированного кандидата в случае отказа от использования эфирного времени, не позднее, чем за два дня до выхода в эфир сообщить об этом в письменном форме соответствующей организации телерадиовещания114.

Запрещающие нормы устанавливают обязанность воздерживаться от определенных действий, не совершать их. Так, в законах о выборах в субъектах РФ может устанавливаться, что объем бесплатных публикаций для зарегистрированных кандидатов не может превышать десяти процентов от общего объема разового выпуска соответствующего печатного издания115.

Статьи законов о выборах разных субъектов Российской Федерации содержат примерно одинаковое количество норм управомочивающего, обязывающего и запрещающего характера. Об этом, например, свидетельствует анализ статьи 41 Закона Читинской области «О выборах Главы администрации Читинской области» и 42 Закона Новосибирской области «О выборах Главы администрации Новосибирской области», имеющих одинаковое название «Условия распространения агитационных печатных материалов».

Важной особенностью избирательного законодательства также является четкость в регулировании сроков избирательных действий. Это актуально в связи с тем, что за пределами этих временных рамок осуществление избирательных прав граждан, а равно их восстановление является трудно осуществимой задачей116. В региональном избирательном законодательстве устанавливаются минимальные сроки для осуществления следующих избирательных действий: образования избирательных округов, образования избирательных участков, формирования избирательных комиссий, составления списков избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов, сроки проведения предвыборной агитации и др.

Основными актами регионального избирательного законодательства в настоящее время являются, прежде всего, конституции и уставы субъектов РФ. Все остальные источники избирательного права на региональном уровне можно разделить на три группы: законы, регулирующие отдельные виды региональных и муниципальных выборов, законы, обеспечивающие регулирование различных видов выборов одного уровня и кодифицированные акты, комплексно регулирующие все виды указанных выше выборов, проводимых на территории соответствующего субъекта федерации. По данным Центральной избирательной комиссии, на октябрь 2000 года общий массив регионального избирательного законодательства включал более 300 законов, в том числе: 88 законов о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, 87 - о выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), 53 — о выборах в органы местного самоуправления, 43 - о выборах глав муниципальных образований, 42 - о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления117. В 14 субъектах РФ избирательное законодательство кодифицировано118.

Пели на федеральном уровне избирательное законодательство не является кодифицированным, то на уровне субъектов федерации кодификация получила определенное распространение. Таким образом, применительно к региональному избирательному законодательству, можно вести речь о наличии следующих видов законодательных актов: законов и кодексов.

Идея кодификации избирательного законодательства впервые возникла на федеральном уровне и была связана с предложенным фракцией «ЯБЛоко» в Государственной Думе первого созыва проектом Федерального Избирательного Кодекса3, и, как мы уже выяснили, представляет собой форму (вид) правотворчества, осуществляемую с целью системного регулирования определенной группы общественных отношений.

Кодификация регионального избирательного законодательства, по пути которой пошли некоторые субъекты (Свердловская область, Воронежская область, Алтайский край и др.), имеет ряд особенностей119. Прежде всего, обращает внимание большое разнообразие подходов законодателей к кодификации. Гак, в семи избирательных кодексах регулируются все виды и уровни выборов в регионе; в Республике Коми - выборы и референдумы, в Свердловской области и в Коми-Пермяцком автономном округе - выборы и отзыв депутатов, должностных лиц, в Костромской области приняты два кодекса - избирательный и о референдумах, а в кодексах трех регионов - выборы, референдумы и отзыв депутатов, должностных лиц, то есть весь комплекс вопросов, связанных с прямой (непосредственной) демократией.

Кодифицирование в субъектах Российской Федерации отличается своеобразием. Например, суть кодификации Свердловского избирательного законодательства заключается, как отмечает А.Н. Кокотов, в одновременном обобщенном описании всех видов областных и муниципальных выборов не только в части общих положений (сквозные понятия, принципы, основные избирательные права граждан), но и в части избирательного процесса. При этом самостоятельные фрагменты текста в структуре Избирательного кодекса Свердловской области выделяются не применительно к отдельным видам выборов, а применительно к отдельным стадиям избирательного процесса. Кодекс состоит из трех разделов. Первый раздел «Основные начала организации и проведения выборов» содержит понятия, используемые в законе, принципы проведения выборов, основные гарантии их организации и проведения, основы избирательной системы, гарантии проведения выборов при отсутствии соответствующей избирательной комиссии и др. Второй раздел закрепляет все стадии избирательного процесса от назначения выборов. Третий раздел «Заключительные положения» содержит правила замещения вакантных должностей и положения об ответственности за нарушение избирательных прав граждан120.

Избирательный кодекс Воронежской области имеет сложную внутреннюю структуру и практически полностью повторяет Избирательный кодекс Белгородской области и Кодекс о выборах Республики Башкортостан2. Кодекс состоит из общей и особенной частей, включающих 24 главы. Особенностью этого правового акта является выделение в тексте совокупности норм особенной части, регулирующих порядок назначения и проведения отдельных видов выборов (депутатов областной Думы, представительных органов местного самоуправления, Главы администрации области, глав местного самоуправления).

В структуре Избирательного кодекса Амурской области отсутствует наглядное комплексное отображение наименований всех разделов и глав по сравнению с Избирательным кодексом Воронежской области, Тюменской области121. В Избирательном кодексе Амурской области не нашли отражения институты референдума и отзыва выборных лиц. Кроме того, отличительной особенностью данного правового акта является отсутствие специальных глав, посвященных порядку назначения выборов и избрания Главы администрации области, депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Следует отмстить, что нормами Избирательного кодекса Амурской области, по сравнению с кодексами других субъектов федерации, детально урегулированы избирательные права лиц, участвующих в голосовании. Этому посвящена статья 3 Кодекса, в которой помимо активного и пассивного избирательного права российских граждан, нашли свое отражение избирательные права иностранных граждан, постоянно или временно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, и в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами имеющие право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России.

Если сравнивать особенности закрепления принципов участия граждан в выборах, то в тексте Избирательного кодекса Амурской области они более подробно изложены, чем в Избирательном кодексе Воронежской области. В Кодексе Амурской области наравне с правами участников избирательного процесса фиксируются еще и ряд гарантий их реализации.

Ряд особенностей отличает содержание Избирательного кодекса Амурской области в вопросе назначения и определения даты выборов. Если в статье 7 главы второй Избирательного Кодекса Воронежской области речь идет только о том, кто и в каком порядке назначает выборы, то в статье 7 Избирательного кодекса Амурской области конкретно определяется, на какой день назначаются выборы, и в каком порядке.122

И еще один субъект федерации пошел по пути принятия кодифицированного избирательного акта, это - Алтайский край.123 При разработке Избирательного кодекса наиболее спорным моментом было включение в его состав норм, составляющих институт отзыва депутатов и выборных должностных лиц124. Поскольку Кодексом Алтайского края регулируются самые разнообразные институты, то и перечень используемых понятий, закрепленный в статье 2, является очень объемным - 49 понятий (для сравнения - в Избирательном кодексе Амурской области таких понятий выделено 24). С введением в действие Кодекса утратили силу более тридцати нормативных правовых актов125. Идея кодификации избирательного законодательства встречает неоднозначное отношение политиков и законодателей, ученых и специалистов. Отношение к этому вопросу высказала Центральная избирательная комиссия в постановлении от 28 апреля 1998 года «О практике применения Избирательного кодекса Свердловской области при подготовке и проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Свердловской области». В нем отмечается, что кодификацию избирательного законодательства не следует рассматривать как ближайшую и обязательную

л

задачу для всех субъектов федерации .

Сторонники кодификации избирательного законодательства преимущество кодифицированного законодательного акта в целом усматривают в том, что он регулирует определенную совокупность общественных отношений как систему. В результате проведенного анализа имеющихся точек зрения стало возможным сделать следующие выводы. 1.

Кодифицирование регионального избирательного законодательства позволяет объединить две формы непосредственной демократии: выборы и референдум, несмотря на определенные различия в их юридической природе.126Однако, как показывает практика, достаточно сложно в ходе избирательного и референдумного процессов применять нормы одного и того же нормативного правового акта. 2.

Кодифицированным законодательным актам о выборах свойственна излишняя громоздкость. Большой объем, зачастую не совсем удачное структурирование правовых норм затрудняет его использование участниками избирательного процесса. Так, по мнению А.Н. Кокотова, знакомясь со статьей из 32 пунктов, занимающей более десятка страниц (ст. 82 Избирательного кодекса Свердловской области), правоприменитель теряет перспективу и нарушает логику избирательного процесса, а в конечном итоге - и его глубинные сущностные основания127.

В целом, отношение к принятию кодексов в региональном законодательстве было сформулировано в первом параграфе данного исследования и сводится к недопустимости принятия кодифицированных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Рассмотренные кодексы о выборах отдельных субъектов федерации представляют собой весьма громоздкие по объему законодательные акты, страдающие повторяемостью норм общей и особенной частей. Рассмотрим в качестве примера избирательный кодекс Тюменской области. В особенной части, в главе, посвященной выборам Губернатора области, имеются нормы, устанавливающие количество подписей, необходимых для регистрации в качестве кандидата на должность Губернатора (пункт 2 статьи 78)128. Но в положениях общей части этого кодекса также присутствует аналогичная норма (пункт 1 статьи 44). Это нарушает логику избирательного закона.

Анализ проблемы принятия кодексов как систематизированных актов избирательного законодательства субъекта федерации позволяет констатировать, что регулирование избирательных отношений возможно осуществлять при помощи обычных региональных законов, а не кодифицированных актов.

Как уже отмечалось выше, форма кодифицированных актов используется далеко не всеми субъектами федерации. В большинстве из них принимаются и действуют обычные законы. С целью проведения исследования автор рассмотрел законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц следующих субъектов федерации: Иркутской, Калининградской, Кировской, Пензенской,

Рязанской, Самарской, Саратовской, Тульской и Читинской областей. Все перечисленные законы (в том числе и их последующие редакции) были приняты в период с 1999 по 2002 год. Их объединяет общая структура изложения правовых норм. Предметом регулирования данных законодательных актов являются институты выборов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

Кроме этого, необходимо остановиться еще на одной проблеме. Как уже было сказано выше, совместная компетенция предполагает развитие федерального избирательного законодательства нормами регионального. Что же получается в действительности? По вопросам установления порядка выдвижения кандидатов законы субъектов федерации практически полностью копируют федеральное избирательное законодательство, за тем исключением, что в настоящее время новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» существенно ограничил право на выдвижение кандидатов, предусмотрев возможность непосредственного выдвижения путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком либо выдвижение в составе списка кандидатов. Немного отличается своеобразием Кодекс Тюменской области, который в отличие от других рассмотренных законов детально оговаривает сроки выдвижения.

Аналогичная ситуация просматривается в использовании субъектами федерации права на установление дополнительных гарантий при проведении сбора подписей и проверки подписных листов129.

Отдельного внимания заслуживает установление порядка проведения предвыборной агитации в региональном избирательном законодательстве. Здесь также можно вести речь о субъектах федерации, законодательные акты о выборах которых действительно развивают нормы федерального законодательства либо же просто копируют их. Среди рассмотренных законов выделяется Кодекс Тюменской области. Его нормами, например, регулируется порядок предоставления бесплатной печатной площади зарегистрированным кандидатам130, в то время, как в других законах закрепляется, что установление данных правил осуществляется избирательными комиссиями субъектов федерации131.

Все остальные рассмотренные законы в этом вопросе, как правило, не отличаются друг от друга: в своем тексте они содержат копии норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

На основании изложенного соискатель пришел к следующим выводам. 1.

Законодательство о выборах в субъектах федерации находится в состоянии совершенствования. В настоящее время в 88 субъектах РФ, за исключением Чеченской Республики, имеются законы о выборах депутатов государственной власти субъектов РФ, в 87 (кроме Республики Дагестан132 и Чеченской Республики) - законы о выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ133. 2.

Региональное избирательное законодательство выступает в качестве подотрасли конституционного законодательства и состоит из отдельных институтов. Его отличает ряд особенностей по сравнению с законодательством других отраслей. 4.

К числу источников регионального избирательного права относятся законы субъектов, регулирующие порядок избрания депутатов соответствующих органов государственной власти, высших должностных лиц и т.д., которые в разных субъектах делятся на кодексы и законы. В Коми- Пермяцком автономном округе наряду с Избирательным кодексом были приняты законы о выборах главы администрации, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти автономного округа134. 5.

Кодифицированный акт должен основываться на общих принципах, объединяться единым методом регулирования, а общественные отношения, подлежащие регулированию, должны сформироваться и стабилизироваться в своем развитии135. Сказать же подобное о региональном избирательном законодательстве в настоящее время сложно. Избирательное законодательство субъектов формируется по вопросам совместного ведения РФ и субъектов, а следовательно, избрание подобной формы правового регулирования является не самым удачным вариантом. Кроме того, если на уровне федерации все же будет воплощена идея Федерального Избирательного Кодекса (а это вполне реально), то в субъектах кодифицирование потеряет всякий смысл. 6. Существует несколько подходов законодателей к кодификации. Так, Д.Б. Катков выделяет две группы кодифицированных актов136. Первая включает в себя акты, построенные по принципу, сходному с построением федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», то есть с делением закона на однопорядковые разделы, содержащие общие положения, правовое положение некоторых участников избирательного процесса (Республика Коми. Вологодская, Камчатская, Свердловская области и др.). Особенностью кодифицированных актов данной группы является сходство их построения с законами, регулирующими один вид выборов. Ко второй группе относятся избирательные кодексы Воронежской, Белгородской областей и Республики Башкортостан. Этими актами регламентируется проведение всех видов выборов на территории соответствующего субъекта, а также проведение областного и местного референдумов. 7.

Предмет регулирования избирательного законодательства в разных субъектах федерации не одинаков и отличается по объему. В Курганской области, например, был принят собственный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан137. 8.

Наряду с кодификацией в некоторых регионах наблюдается тенденция дифференциации законодательства о выборах. Она проявляется не только в постановке вопросов, но и в реализации проектов по подготовке и принятию отдельных законов по некоторым разделам избирательного законодательства. Например, в Оренбургской области принят и действует отдельный закон, регламентирующий порядок проведения предвыборной агитации138. 9.

Особенность актов федерального избирательного законодательства заключается в том, что в них не проведена общая систематизация полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при проведении выборов в субъектах федерации. Совершенствование российского федерализма во многом зависит от поиска оптимальных путей закрепления полномочий Центра и регионов, в том числе и в рассматриваемом вопросе.