§2. Договор, учреждающий Конституцию для Европы, как основной источник права Европейского Союза.

Функционирование Европейского Союза и отношения между государствами-членами основывается на базе соглашений, заключение и изменение которых происходит в рамках стандартных международно-правовых процедур2.

В результате, в связи с приходом в Европейский Союз новой большой группы государств в мае 2004 г.1, после ряда реформ (поправки Амстердамского 1997 г. и Ниццкого 2001 г. договоров) государства-члены Союза пришли к выводу о необходимости коренным образом реформировать правовые устои организации. Поэтому созданный специально для этих целей Конвент разработал Договор, учреждающий Конституцию для Европы, который был одобрен на межправительственной конференции в Брюсселе в июне 2004 г.

Первое, что обращало на себя внимание - официальное наименование Конституционного договора: «Договор, учреждающий Конституцию для Европы». По мнению СЮ. Кашкина и А.О. Четверикова оно «носит двойственный характер (Договор - Конституция), в чем проявляется сложная природа организации Европейский Союз: с одной стороны - объединение государств, с другой - союз народов Европы, обладающий собственным гражданством и многими другими атрибутами государственности»2. Другой российский учёный, Л.М. Энтин, также видит в договорном происхождении Конституции проявление специфики интеграционных образований, хотя, как он считает, что «официальное наименование звучит слишком амбициозно. Речь идёт о Европейском Союзе, а не о Европе в целом» . Очевидно, здесь сказался двойственный характер целей создания Союза - с одной стороны -как субъекта международного права, с другой - как государственного образования.

Создатели Конституции старались использовать традиционную структуру, характерную для национальных конституций государств: договор состоит из преамбулы и четырёх частей.

Декларация, прилагаемая к заключительным постановлениям относительно подписания договора об учреждении Конституции, которая относится к условиям вступления её в силу.

Конституционный договор - структурно сложный документ.

Конституция вносит существенные изменения в статус Европейского Союза. Она практически ликвидирует деление ЕС на три опоры и наделяет его статусом юридического лица (ст. 1-7 Конституции). Кроме того, с момента вступления Конституции в силу все действующие договоры об учреждении Европейских сообществ и Европейского Союза утрачивают силу (ст. IV-2 Конституции), а Европейский Союз становится преемником тех прав и обязанностей, которые в прошлом принадлежали и осуществлялись Сообществами и Союзом.

Договор, учреждающий Конституцию для Европы, содержит сравнительно чёткие и детализированные постановления, относящиеся к определению круга ведения и компетенции Европейского Союза. Прежде всего, нужно отметить, что осуществляемая Союзом компетенция практически должна соответствовать принципу пропорциональности. В связи с этим, предпринятый в Конституции шаг весьма важен, поскольку в действующих в настоящее время учредительных актах этот вопрос освещен весьма туманно. Так, в Протоколе о пропорциональности и субсидиарности, приложенном к Амстердамскому договору, подчёркивалось, что принцип субсидиарности неприменим в пределах исключительной компетенции Европейского Союза, но в то же время в Договорах о Европейском Союзе и о Европейских сообществах не было определено, что именно следует отнести к исключительной компетенции Сообществ или Союза.

В Конституции предусмотрено пять категорий компетенции Европейского Союза: исключительная компетенция, смешанная компетенция, компетенция по поддержке и обеспечению координации экономической политики и политики в области занятости государств-членов, компетенция по определению и осуществлению внешней политики и политики безопасности, включая постепенное претворение в жизнь совместной политики в области обороны, и компетенция, связанная с проведением мер поддержки, координации или дополнения действий государств-членов при условии, что ЕС не будет своими действиями подменять компетенцию, принадлежащую национальным государствам (ст. 1-12 Конституции). К сфере исключительной компетенции относится заключение международных соглашений, если их заключение предусмотрено законодательством Союза или если они необходимы для осуществления

!См.: Энтин Л.М. О проекте Конституции Европейского Союза. // Московский журнал международного права №1 (53), 2004. С. 85-100.

внутренней компетенции или затрагивают действие одной из норм вторичного права (ст. 1-13 п.2 Конституции). Кроме того, в исключительном ведении Союза находятся такие вопросы, как таможенный союз, установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка, валютная политика государств-членов зоны евро, охрана биоресурсов моря и общая торговая политика (ст. 1-13 Конституции).

Значительно шире определена сфера смешанной компетенции. Сюда отнесён ряд вопросов, связанных с функционированием внутреннего рынка, утверждением пространства свободы, безопасности и законности, осуществлением общих политик, в частности в сфере сельского хозяйства, транспорта, энергетики.

Изменение статуса Европейского Союза, более чёткое определение компетенции самым непосредственным образом сказываются на правовой системе ЕС. Конституция не проводит деления на право Сообществ и право Союза. В ней говорится только о праве европейского Союза. Для нашего исследования важно то, что в иерархию и порядок принятия нормативно-правовых актов, образующих источники права ЕС, вносятся серьёзные коррективы. Конституция (ст. 1-33) упорядочивает систему источников права Европейского Союза. К числу основных источников права ЕС отнесены законы Европейского Союза, рамочные законы Европейского Союза, регламенты ЕС, решения ЕС, а к числу правовых актов, не имеющих обязательной силы - рекомендации и заключения. Закон ЕС практически заменяет собой ныне действующие регламенты. Он является актом общего характера, обязательным во всех своих составных частях и имеет прямое действие на территории всех государств-членов. Рамочный закон во многом аналогичен нынешней директиве. Это законодательный акт, который определяет цели и назначение правового регулирования, оставляя, однако, на усмотрение национальных властей определение форм и методов достижения целей и издание соответствующего национального нормативно-правового акта.

Регламент, согласно Конституции, является актом, который обеспечивает применение закона или в необходимых случаях непосредственно конституционной нормы. Регламент может быть как общим актом прямого действия, так и указывать лишь основные ориентиры и цели для достижения, оставляя получение конечного результата на усмотрение национальных властей. В этом своём качестве регламент практически заменяет ныне действующую директиву.

Законодательные акты Европейского Союза должны отныне приниматься на основе законодательной процедуры, которая детально описана в Конституции. В целом, эти положения воспроизводят ст. 251 Договора о Европейском сообществе, предусматривающую прохождение трёх чтений и одобрение законопроекта в идентичной редакции Парламентом и Советом .

Конституция непосредственно не устанавливает, в каких именно случаях подлежит принятию законодательный акт, и не формулирует чёткие критерии. Соответствующая процедура применяется и подлежит применению в тех случаях, когда непосредственно в части третьей указывается на необходимость применения соответствующей процедуры. Использование этой процедуры может быть расширено за счёт передачи в ведение Европейского Совета решения вопроса о её применении к конкретному решению в тех случаях, когда ныне действующие акты это не предусматривают. Однако, при всей, казалось бы, ясности того, что представляют собой закон или рамочный закон ЕС и какова процедура его принятия, сама Конституция вводит в последующих постановлениях некоторые новые дефиниции, которые вовсе не проясняют ситуацию. Таковы, например, упоминаемые в тексте Конституции законы Совета Министров и законы Парламента (ст. 111-330 Конституции). Прямого разъяснения этих новых понятий документ не даёт. По мнению Л.М. Энтина, можно предположить, что под законами Совета министров понимаются «законодательные акты, принимаемые на основе нынешней процедуры сотрудничества, а составить суждение о том, что представляют собой законы Парламента довольно трудно»1.

Некоторые уточнения вносит проект в том, что касается статуса регламента. По общему правилу регламент - это не законодательный акт, а акт, принимаемый во исполнение закона или во исполнение конкретной конституционной нормы. Однако наряду с этим возможно принятие и так называемого делегированного регламента. В этом случае регламент практически приобретают ту же силу, что и закон. Посредством такого регламента могут вноситься изменения в законодательные тексты, хотя сам регламент на основе законодательной процедуры не принимается. Очень важная новелла, предлагаемая Конституцией, заключается в том, что принятию делегированного регламента может предшествовать установление в законодательном порядке формулы, на основании которой национальные власти могут контролировать осуществление регламентов, принимаемых во исполнение закона. Реализация подобного постановления может вызвать определённый пересмотр практики Суда ЕС, который всегда придерживался той точки зрения, что вопрос проверки законности нормативно-правового акта ЕС является исключительной прерогативой Суда ЕС и ни в коей мере не может относиться к компетенции национальных властей. Регламенты и решения, принятые во исполнение закона, получают наименование регламентов и решений по исполнению.

Введение новой номенклатуры источников права ЕС безусловно отвечает назревшим потребностям Европейского Союза. Однако многочисленные нюансы, которые зафиксированы в первой части и ещё больше присутствуют в III части Конституции, совсем не упрощают ни понимание, ни применение права ЕС.

Целый ряд новелл касается институциональной структуры Союза. Остановимся лишь на самых важных. Так, Европейский Совет предлагается трансформировать в институт Европейского Союза, соответственно, поскольку принимаемые Советом решения приобретают статус нормативно-правовых актов, то наделяются верховенством по отношению к национальному праву. Это, по мнению Л.М. Энтина, особенно, важно отметить, учитывая, что Европейский Совет принимает все наиболее важные и существенные решения в таких областях, как общая внешняя политика и политика безопасности, и, в значительной мере, как политика сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере1. Тем не менее, правовым инструментом деятельности Европейского Совета остаются решения. То, что Совет не принимает законодательные акты, особо оговорено в Конституции (ст. 1-21 Конституции).

Наибольшие дискуссии вызвала новелла, вносящая изменения в порядок формирования, структуру и полномочия Европейской Комиссии. В итоге было решено, что в составе первой Комиссии будут представлены все государства-члены, а затем только 2/3 (ст. 1-25 Конституции). Помимо этого, предлагается законодательное закрепление права законодательной инициативы за Комиссией, хотя практика уже давно пошла по этому пути (ст. 1-25 Конституции). Конституционным договором вводятся также такие посты как Президент Европейского Совета (ст. 1-22 Конституции) и Министр иностранных дел Европейского Союза (ст. 1 -28 Конституции).

Особого внимания заслуживает судебная реформа, предусмотренная Конституционным договором. Он подтверждает трёхзвенную организацию судебной системы Европейского Союза. Она будет включать Суд Европейского Союза, осуществляющий функцию высшего судебного учреждения и конституционного суда, Высокий Суд и специализированные суды (ст. 1-25 Конституции). Все три названных судебных учреждения являются самостоятельными судебными органами и в равной степени участвуют в осуществлении главной функции Суда ЕС - обеспечении единообразного понимания и применения права Европейского Союза (ст.ст. 111-353-111-381 Конституции). Можно сказать, что в целом, Конституция продолжает совершенствование судебного механизма Европейского Союза. Однако существуют и некоторые пробелы, касающиеся разграничения юрисдикции Суда ЕС, Высокого Суда и специализированных судов. Однако это можно устранить посредством принятия закона ЕС на основе общей законодательной процедуры, что прямо предусмотрено в Конституции.

Что касается вопроса о вступлении Конституционного договора в силу, то уже решено, что на всенародный опрос новый основной закон будет вынесен в Бельгии, Дании, Ирландии, Испании, Люксембурге, Нидерландах и Польше. В этом списке уже были печальные прецеденты. Так, Дания в 1992 г. провалила референдум по Маастрихтскому договору, а Ирландия в 2001 г. - по Договору Ниццы. Если референдум по Конституции будет провален хотя бы в одной из стран, то она не сможет вступить в силу. Но, тем не менее, в приложении к Конституции указывается, что если в течение двух лет после подписания 4/5 стран Европейского Союза ратифицируют Конституцию и, если к этому времени одно или несколько государств ЕС «встретятся с трудностями», то проблему Конституции будет решать Европейский Совет, иными словами, саммит ЕС. Как отмечают эксперты, «если одно из государств будет мешать всем другим идти вперёд, то оно должно будет прояснить свою позицию в отношении ЕС. Решить проблему каким-то искусственным путём будет возможно. Но если таких отказников будет несколько, то тогда не будет Конституции». Новая Конституция предоставляет право выхода из состава ЕС. Но если Конституция не будет принята, то не будет и такого права. Таким образом, по мнению специалистов-правоведов ЕС, не исключён правовой тупик1.

Что касается дальнейшей процедуры прохождения новой Конституции по формальным этапам, то осенью 2004 г. лидеры всех государств-членов Европейского Союза должны будут подписать договор о её принятии. Затем в течение двух лет она должна быть ратифицирована в парламентах или на референдумах. Полностью в силу Договор, учреждающий Конституцию для Европы вступит только с начала 2009 г. Хотя вступление в силу некоторых её положений может быть ускорено. Судя по высказываниям ряда лидеров, это касается введения постов президента и министра иностранных дел Европейского Союза. До вступления в силу Конституции ЕС будет жить по нормам Договора Ниццы и всех предыдущих договоров, положенных в основу функционирования Европейского Союза - Римских, Маастрихтского, Амстердамского, регулирующих внутренний рынок, единую валюту, внешнеторговую политику, сельское хозяйство, юстицию, иммиграцию.

Однако уже сейчас можно сделать несколько выводов, которые, как представляется, останутся в силе и для окончательной версии Конституции. Конвент сделал выбор в пользу единого учредительного документа данной организации. Соответственно, после вступления в силу Конституционного договора утратят силу действующие ныне источники «первичного права» ЕС: договоры 1957 г., учреждающие Европейское сообщество и Евратом («Римские договоры»), Договор о Европейском Союзе 1992 г. («Маастрихтский договор») и др. Европейскому Союзу придаётся значительно более консолидированный характер: подразделение ЕС на три опоры упраздняется, Союз наделяется международной правосубъектностью и статусом юридического лица.

'См.: Там же.

Для нашего исследования важно то, что издаваемые Европейским Союзом нормативные акты получают привычные названия; в разумные рамки вводится набор законодательных процедур; рациональнее становится порядок заключения международных соглашений от имени ЕС1. Кроме того, в безусловной форме закрепляется преимущественная сила права ЕС по сравнению с национальным законодательством государств-членов. Принципиальное значение представляет и установление в союзной Конституции четких перечней компетенции, что позволит точнее распределить сферы ответственности национальных и наднациональных властей.

Кроме того, Конституция Союза, по всей видимости, станет новым шагом в развитии европейского гуманитарного права. Речь идет, как уже отмечалось, о придании высшей юридической силы Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. Наконец, необходимо отметить то, что Конституция Союза резко повышая как внешнее, так и внутреннее ресурсное обеспечение источников права, значительно усиливает их, тем самым облегчая и упрощая их использование. Это, в свою очередь, повышает динамичность действия правовой системы ЕС, одновременно придавая ей большую стабильность.