Часть вторая Конституции Европейского Союза

Европарламент, Совет ЕС и Европейская комиссия совмест­но торжественно провозгласили Хартию основных прав в каче­стве политической декларации. Юридически обязательный ха­рактер для субъектов права ЕС положения, зафиксированные в Хартии, обретут только после вступления в силу Конституции ЕС.

С учетом тех юридических последствий, которые это может иметь, участникам Конвента о будущем ЕС и государствам-чле­нам удалось выйти на решение о включении Хартии в часть вторую проекта, а затем окончательного текста Конституции с большим трудом. Вплоть до последнего заседания МПК против него выступала Великобритания. Снимая свои возражения, она все же настояла на том, чтобы в тексте Конституции была сде­лана отсылка к пояснительному докладу к Хартии 2000 г., слег­ка уточненному Конвентом (для удобства доклад прилагается к

Конституции в качестве еще одной отдельной декларации). Важность отсылки состоит в том, что в нем подтверждается и разъясняется рестриктивное понимание горизонтальных поло­жений Хартии.

Хартия дает современную и актуализированную трактовку и кодификацию основных прав человека, сохраняя вместе с тем язык и формулировки общепринятых международно-правовых актов в данной области. Хартия не содержит революционных новаций. Она лишь слегка расширяет перечень гарантируемых прав за счет тех, которые нашли отражение в отраслевых меж­дународных договорах. Она подробно излагает права, присущие лишь гражданам ЕС, не противопоставляя их универсальным правам человека. В ней не проводится различия между правами различных поколений, но все же уточняется, что содержание прав программного типа не выходит за рамки, определяемые действующим законодательством. Общие для различных меж­дународных инструментов права человека описываются в ней так, чтобы не вносить путаницу в международно-правовое регу­лирование и не создавать новых разделительных линий между различными международными системами защиты прав челове­ка.

Найденный баланс интересов, помноженный на очевидную прогрессивность документа, в итоге удовлетворил как скепти­ков, так и максималистов, как «державников», так и правоза­щитников. Каждая группа отыскала в нем отражение своих по­зиций. Такой эффект обеспечили два фактора. Один из них — разумность компромисса, плодом которого стала Хартия. Вто­рой — авторитет, завоеванный Конвентом по ее составлению, самодостаточность проделанной им работы. Время, прошедшее после ее окончания, показало, что результат деятельности орга­на, столь легитимного, представительного, популярного и под­отчетного общественности, крайне сложно оспорить или пере­смотреть.

Но Конвент пришел к согласию об инкорпорации Хартии далеко не сразу и лишь после того, как возможность согласова­ния проекта Конституции стала вполне осязаемой.

В рамках Конвента ответственность за проблематику прав человека была возложена на Рабочую группу по включению

Хартии и присоединению к ЕКПЧ. Она подготовила комплекс общих рекомендаций и предложения по редакции соответст­вующего раздела проекта Конституции ЕС. За точку отсчета была взята договоренность о пагубности и нецелесообразности пересмотра субстантивных норм, включенных в Хартию.

Из всего многообразия идей по поводу Хартии, вынесенных на ее рассмотрение, она отвергла все те, которые не предусмат­ривали признания за Хартией обязательной силы, оставив три варианта. Первый из них предусматривал прямую инкорпора­цию Хартии в текст Конституции, причем в качестве одного из первых его разделов. Второй — отсылку к ней в качестве орга­нической части Конституции или прилагаемого к ней само­стоятельного юридического акта, например, протокола. Третий вариант сводился к косвенному упоминанию Хартии (предло­жение одного из участников Рабочей группы).

Явное большинство участников Конвента полного состава высказалось в пользу первого варианта.

Но и второй вариант пользовался поддержкой. Его сторон­ники не видели необходимости в том, чтобы делать Хартию центральным элементом Конституции ЕС. Они не хотели слишком уж выпячивать права человека, ставя их во главу угла политической и экономической интеграции, преследующей в принципе несколько иные цели. Ими учитывались и более прагматические соображения. Они отмечали, что перегружать текст Конституции нет резона, что решения, использованные при написании французской или американской конституций, вполне доказали свою жизненность.

На наличие колебаний среди участников Конвента указыва­ют первые отчетные доклады, подготовленные его Председате­лем. Представляя в октябре 2002 г. промежуточные результаты работы Конвента сессии Европейского совета, В. Жискар д’Эстен говорил о трех альтернативных вариантах включения

Хартии в Конституцию ЕС. Причем в представленную им схе­му документа предложения были включены в обратном поряд­ке. Вариант, по которому Хартия превращалась в один из веду­щих разделов Конституции, из тактических соображений ока­зался на третьей позиции. Однако уже в середине декабря, выступая на сессии Европейского совета в Копенгагене, он смог заявить о безусловной необходимости включения Хартии в текст Конституции.

Компромисс был достигнут после внесения уточнений рест­риктивного характера в горизонтальные положения Хартии. Евроэнтузиасты получили включение Хартии в текст Консти­туции в качестве одного из его центральных разделов. Евро­скептики — дополнительные гарантии ее ограничительного толкования. Некоторое ослабление императивной природы со­ответствующего раздела Конституции, связанное с новыми оговорками о необходимости принятия конкретизирующих ак­тов вторичного законодательства ЕС и учете национальной практики, их устроили.

«Важно отметить, — говорится в итоговом докладе Рабочей группы, — что предложенные Группой уточнения не означают внесения изменений по существу.

Включение Хартии в текст Конституции не влечет за собой ни малейших изменений в распределении компетенции между ЕС и государствами-членами, Хартия составлена с полным уче­том принципа субсидиарности. Чтобы снять даже тень сомне­ний на этот счет, было предложено дополнить п. 1 ст. 51 в час­ти, касающейся соблюдения институтами ЕС и государствами- членами при применении права ЕС прав человека, свобод и принципов в соответствии с их соответствующими полномо­чиями, словами «с уважением пределов полномочий, как они вверены Союзу в других частях» Конституции, а положение п. 2 ст. 51 о том, что Хартия не наделяет ЕС никакими новыми пол­

номочиями и не ставит перед ним никаких новых задач, усиле­но частично тавтологической записью о том, что Хартия также «не расширяет сферу применения права Союза за рамки полно­мочий Союза». Все отсылки по тексту Хартии к национальному законодательству и практике, как это вытекает из принципа субсидиарности, были повторены в общем виде. Еще более чет­ко в уточненной редакции горизонтальных положений было ус­тановлено, что повторение в Хартии в том числе таких основ­ных прав человека, которые уже регламентируются правом ЕС, в частности прав, вытекающих из союзного гражданства, не влечет за собой появления какого бы то ни было зазора между новым документом и действующей, причем гораздо более кон­кретной нормой права ЕС.

Было предложено пополнить Хартию положением, разъяс­няющим, как следует понимать довольно часто встречающую­ся в ней отсылку к конституционным традициям государств- членов.

И еще одна принципиальная новация — о порядке примене­ния тех прав человека, которые, хотя и включены в Хартию, скорее являются принципом, нежели материальной нормой права и не поддаются прямому применению. Этим целям слу­жит новый п. 5 ст. 52: «Положения настоящей Хартии, содер­жащие принципы, могут быть реализованы путем принятия за­конодательных и исполнительных актов институтами и органа­ми Союза и актов государствами-членами, когда последние применяют право Союза, осуществляя свои соответствующие полномочия. Они подлежат судебной защите только через тол­

кование таких актов и вынесение определений об их законно­сти».

Конвент полностью поддержал уточнения и Хартия при ее инкорпорации в часть вторую окончательного текста Консти­туции не претерпела изменений. Тем не менее включенные в часть вторую Конституции компромиссные формулировки вы­звали болезненную реакцию европейских правозащитных ор­ганизаций. Сделанные ими критические замечания сводятся к нескольким узловым тезисам. Дополнения, внесенные в гори­зонтальные положения Хартии, никак нельзя квалифициро­вать в качестве более четкого изложения и подтверждения достигнутых при разработке Хартии пакетных договоренно­стей. Эти дополнения затрагивают узловые элементы Хартии. В старой редакции п. 1 и 2 ст. 51 все и так было предельно ясно.

Критика со стороны европейских правозащитных организа­ций объяснялась тем, что первоначальный текст Хартии остав­лял некоторые теоретические возможности для расширительно­го толкования включенных в него положений. Новая редакция

горизонтальных статей части второй Конституции ЕС такие возможности в принципе исключает.

Помимо инкорпорации Хартии в текст Конституции ЕС Конвент и МПК рассмотрели еще ряд принципиальных вопро­сов, связанных с гарантиями соблюдения прав человека по пра­ву ЕС. Они касались соотношения между Хартией и ЕКПЧ, а, соответственно, и между Конституцией ЕС и ЕКПЧ, и юрис­дикционной защиты провозглашаемых в Хартии и Конститу­ции ЕС основных прав человека.

19.6.