§ 1.2. Внутренняя структура Европейской полицейской организации и его подчиненность в рамках Европейского Союза

Прежде чем обратиться к анализу структуры Европейской полицейской организации в ее современном виде, представляется полезным

уделить внимание правовым источникам, закрепляющим такую структуру-

Важно отметить, что принимая решение о создании Европейской полицейской организации, Совет Европейского Союза в качестве примера организации и деятельности нового европейского органа апеллировал к Международной организации уголовной полиции (Интерпол), которая за несколько десятилетий своего существования доказала эффективность такой формы международного взаимодействия в сфере борьбы с транснациональной преступностью. Поэтому концептуально и в Договоре о Европейском Союзе 1992 г., и в Конвенции о Европоле 1995 г. предполагалось, что организационная структура и деятельность будущей общеевропейской полицейской организации будет построена на принципах, апробированных на практике Интерполом. Однако в действительности структура Европейской полицейской организации оказалась сходной со структурой Международной Организации Уголовной Полиции только в общих чертах, что обусловлено похожими целями и задачами деятельности обоих организаций. В остальном структура Европола оказалась весьма специфичной.

Организационная структура Европейской полицейской организации регламентируется несколькими видами актов. Конвенция о Европоле 1995 г. и Протокол к ней 2000 г. устанавливают наиболее общие принципы организации ведомства и закрепляют правовой статус высших органов Европола. Другая группа актов, регулирующих организационную структуру, представлена нормами третичного права, которые выражены, в основном, в конвенциях ЕС, направленных на противодействие какому- либо виду транснациональной преступности. Так, заключение в 1995 г. Конвенции «О защите финансовых интересов сообществ», направленной на борьбу с мошенническими действиями в сфере расходования денежных средств ЕС, повлекло необходимость организации в структуре Европола специального отдела, о чем ничего не было сказано в фундаментальной Конвенции о Европейской полицейской организации 1995 г. Вместе с тем, Конвенция «О защите финансовых интересов сообществ»13была принята почти одновременно с Конвенцией о Европоле, к тому же еще до фактического начала деятельности данного ведомства, что фактически предопределило наличие, по крайней мере, одной структурной единицы Европола, не предусмотренной профильной конвенцией.

Третья группа актов, определяющих структуру современного Европейской полицейской организации, представлена актами вторичного права, среди которых преобладают решения Совета Европейского Союза. Так, пользуясь своим правом возлагать на Европол дополнительные обязанности и компетенцию, Совет неоднократно принимал акты, во исполнение которых Европейская полицейская организация совершенствовала свою организационную структуру. В частности, на основании решения Совета ЕС от 29 апреля 1999 г. «О распространении мандата Европола на вопросы борьбы с фальшивомонетничеством и подделкой средств платежа»,14 Европейскому полицейскому ведомству предписывалось разработать и принять положение о специальном органе (отделе) Европола по вопросам противодействия указанным видам преступлений.

Отдельного внимания в качестве источников, регулирующих организационную структуру Европола, заслуживают акты внутреннего нормотворчества, которые, как в рамках любого внутригосударственного и международного органа, полностью определяют его организационную структуру.

Наряду с нормативными актами Европейского Союза в правовом регулировании организационного построения Европейской полицейской организации значительную роль играет внутреннее законодательство государств-членов ЕС, поскольку именно этими актами определяется место и правовой статус национальных отделов и служб по связям с Европолом (аналог Национальных центральных бюро Интерпола) во внутригосударственной системе органов власти. Конвенция 1995 г. предусматривает необходимость создания таких органов в каждом государстве, но их статус и организационная подведомственность находятся вне пределов регулирования Конвенции.

Таким образом, современную структуру Европейской полицейской организации определяют довольно значительное количество правовых актов, которые, будучи весьма неодинаковы как по статусу, так и по юридической силе, составляют основу организационного построения Европола.

Правовой статус всей структуры Европейской полицейской организации, равно как и всех ее звеньев в наиболее общем виде закрепляется в разделе V Конвенции 1995 г. Следует отметить, что в указанном соглашении подчеркивается самостоятельный, независимый от других органов Европейского Союза статус руководящих органов Европола.

Основным органом Европола выступает Административный совет. Его правовое положение определено в ст. 28 Конвенции 1995 г. Следует отметить, что Административный совет, не смотря на свое недвусмысленное наименование, не наделен функциями по управлению и распоряжению. Компетенция Совета строго регламентирована в Конвенции 1995 г. и представлена в основном полномочиями политического, представи- тельского характера, а также полномочиями по определению стратегических аспектов деятельности ведомства.

Среди важнейших полномочий Административного совета - установление общих принципов функционирования Европейской полицейской организации. Данное полномочие реализуется посредством нескольких функций, которые принадлежат только совету. Так, Административный совет регулярно пересматривает численность корпуса офицеров связи,15 а также регулирует их полномочия. Кроме того, Административный совет играет ключевую роль в разработке и принятии решений Советом Европейского Союза по вопросам организации и деятельности Европола. В частности, именно Административному Совету принадлежит ведущая роль в подготовке бюджета Европола и перечня внебюджетных ассигнований его деятельности.

Как уже отмечалось выше, Административный совет Европола не выступает в качестве исполнительно-распорядительного органа данного ведомства. Однако, исходя из положений Конвенции 1995 г., можно констатировать, что он обладает функциями общего внутреннего контроля, что обусловлено следующими полномочиями: дача согласия на создание новых рабочих досье; представление рекомендаций Совету Европейского Союза для назначения или отстранения от должности Директора Евро- пола; назначение на должность и увольнение Финансового контролера Европейской полицейской организации и др. Важно отметить, что Административный совет, не имея право вмешиваться в текущую деятельность Европола, тем не менее, является его стратегическим руководящим органом, представляющим Европейскую полицейскую организацию в системе институтов и органов Евросоюза, а также создающим условия для его эффективной деятельности.

Высшие органы Европола, помимо Административного совета, представлены должностными лицами, которые в полной мере наделены всеми исполнительно-распорядительными функциями. Такими должностными лицами выступают Директор и заместители директора Европейской полицейской организации. Конвенция 1995 г. подчеркивает, что Директор - лицо, состоящее на службе Европейского Союза, а потому наднациональное, беспристрастное, которое в своей деятельности должно руководствоваться только нормативно-правовыми актами Евросоюза. Более того, данное положение подкрепляется личной ответственностью Директора Европола на допускаемые в его деятельности действия, связанные с получением рекомендаций, инструкций или любых иных указаний и распоряжений, от кого бы они не исходили. В частности, ст. 30 Конвенции 1995 г. запрещает ему запрашивать любые рекомендации от государств-членов Союза.

Процедура назначения на должность Директора Европейской полицейской организации закреплена в ст. 29 Конвенции 1995 г. Ведущая роль в этом принадлежит Совету Европейского Союза. Именно его решением оформляется такое назначение. Вместе с тем, Совет не уполномочен решать данный вопрос без участия Административного совета, функция которого состоит в подборе кандидатов на должность Директора и представление последнего Совету для утверждения. Данный подход позволяет с одной стороны соблюсти интересы государств-участников Европейского Союза (которые представлены в Совете), а также учесть интересы самого Союза в сфере борьбы с преступностью, представляемые Административным советом Европола.

Вместе с тем, общая процедура назначения главы Европейской полицейской организации в некоторых аспектах отличается от аналогичной процедуры в отношении руководителей иных общеевропейских органов. Дело в том, что в соответствии с положениями Конвенции 1995 г., полномочия Директора Европола носят ограниченный во времени характер. Он назначается на должность на четыре года с правом на одно повторное переназначение (максимум 8 лет). Таким образом, путем ограничения по времени пребывания на посту руководителя Европейской полицейской организации, обеспечивается ротация руководящих кадров.

Функции Директора Европейской полицейской организации характерны для любого административного учреждения, которым, в конечном счете, выступает и Европол. Директор назначает и отстраняет от должности должностных лиц Европола за исключением личного состава Национальных отделов по связям; вносит представление на кандидатов на должности заместителей директора Европола; руководит текущей деятельностью ведомства; представляет его в институтах и органах Европейского Союза, странах-участниках ЕС, а также перед третьими странами.

Директор Европейской полицейской организации обладает теми же привилегиями и иммунитетами, которые в соответствии с учредительными договорами, гарантируются главам институтов ЕС. Его заместители обладают особым правовым статусом, который гарантируется протоколом к Конвенции 1995 г., принятым 19 июня 1997 г. «О привилегиях и иммунитетах Европола, членов его органов, заместителей его директора и сотрудников».16 В соответствии с данным документом, заместители директора получают жалование, социальное обеспечение за счет бюджета Союза; они находятся под защитой права ЕС, и вправе не давать показания национальным органам государств-членов ЕС, гражданами которых они являются, о сведениях, ставших им известными в связи с их службой в Европейской полицейской организации.

Помимо высших административных органов, в Европейской полицейской организации представлены и органы, осуществляющие текущую деятельность по осуществлению возложенных на Европол функций. Современный аппарат Европола численно является одним из наиболее скромных среди других органов и институтов Европейского Союза. На 2005 г. различные структурные подразделения включали в общей сложности немногим более 350 человек (без учета офицеров связи и личного состава Национальных отделов по связям с Европолом).

Так как по своей функциональной характеристике Европол выступает в качестве, прежде всего, информационного центра, банка данных, предоставляемых в совместное пользование стран-участников, то и функции структурных подразделений носят в большинстве своем информационно-аналитический характер. В настоящее время функционируют 12 отделов и 2 административных департамента. Восемь отделов осуществляют информационное обеспечение по соответствующим направлениям сотрудничества, которые в Конвенции 1995 г. обозначены как предметы ведения Европейской полицейской организации: отдел по вопросам незаконного оборота наркотиков и психотропных веществ; отдел по вопросам незаконной торговли ядерными и радиоактивными материалами; отдел по вопросам скрытых миграционных потоков и т.д. В каждом из них осуществляется сбор, обработка и фиксация информации по соответствующему профилю. Именно через эти отделы осуществляется координация сотрудничества по обмену запросами правоохранительных органов государств- участников.

Вместе с тем, с 2001 г. перечень полномочий указанных отделов несколько расширился. Произошло это во исполнение двух рекомендаций Совета Европейского Союза, принятых в конце 2000 г. Первый документ от 30 ноября 2000 г. регулировал вопросы содействия Европола в деятельности объединенных следственных бригад государств-участников

лл

ЕС. Вторая рекомендация была принята 28 сентября того же года и называлась «О запросах Европола, предлагающих начать уголовное расследование конкретных дел».17

Не смотря на рекомендательный характер этих документов, их исполнение для Европола является приоритетными. В числе прочего данные акты предусматривали расширение компетенции низовых структурных звеньев Европейской полицейской организации - его отделов. Следует отметить, что расширение полномочий коснулось всех указанных отделов, за исключением отдела по вопросам незаконного оборота наркотиков и психотропных веществ, полномочия которого по координации сотрудничества уже с момента создания Европола были весьма широкими. Таким образом, отделы получили право общей координации деятельности совместных следственных бригад государств-участников Европейского Союза, а также право самостоятельно составлять запросы от своего имени о возбуждении уголовного преследования на территории стран-членов ЕС. Последнее весьма сильно повысило статус отделов Европола, сделав их не просто большими информационными центрами по передаче запросов правоохранительных органов одной страны в другую, а самостоятельными субъектами борьбы с транснациональной преступностью. Это положение подтверждается еще и тем, что профильные отделы Европола могут составлять запросы не только на основе просьб или официальных документов правоохранительных органов государств- участников ЕС, но и на основе собственных аналитических выводов, основанных на исследовании полученной информации.

Помимо указанных отделов с 2004 г. в структуре Европейской полицейской организации появилось и начало функционировать еще одно подразделение, целью которого является создание унифицированных правил, стандартов и требований к организации подготовки полицейских кадров государств-участников Европейского Союза. В статье 3 Конвенции о Европоле указаны задачи, поставленные перед Европолом. «В контексте своей цели, указанной в статье 2(1), Европол в соответствии со своим составом и бюджетом и в рамках, определенных Административным советом, оказывает помощь государствам-членам в следующих областях: обучение сотрудников компетентных органов;18 изучение опыта использования высоких технологий организованной преступностью в целях развития специальных знаний и навыков, установление связей по обмену информацией между компетентными органами государств- членов».19

Отдел по подготовке полицейских кадров (именно так называется данное подразделение) был создан на основе приказа Директора Европола от 17 июля 2004 г. Среди основных функций новой структурной единицы названо: -

выработка единых требований по подготовке полицейских кадров государств-членов (создание нормативной базы); -

организация и проведение научно-практических семинаров представителей кадровых служб государств-участников по проблемам подготовки полицейских; -

организация обмена опытом подготовки полицейских кадров государств-участников; -

организация повышения квалификации личным составом правоохранительных органов государств-участников и др.

Следует отметить, что последняя из указанных функций неоднократно вызывала дискуссии о необходимости создания специализиро- ванной Академии Европейской полицейской организации, как центра по переподготовке и повышению квалификации офицеров правоохранительных органов государств-членов ЕС.20 Эта идея была предложена Питом ван Риненом - в прошлом начальником Полицейской академии Нидерландов. Принимая во внимание существенные отличия в национальных системах подготовки, ван Ринен предложил на начальном этапе создать только учебное заведение для подготовки руководящих кадров.21Подобный институт может быть и центральным учреждением, секретариатом, который мог бы организовать курсы в национальных учебных заведениях, финансируемое и государствами-членами и Европейским Союзом. По мнению ван Ринена, государства пока не готовы к этому шагу, но, возможно, в дальнейшем идея будет воплощена в жизнь.22 До настоящего времени подобного подразделения в структуре Европола не создано, хотя ведутся активные консультации по этим вопросам. Одной из важных юридических проблем, стоящих перед созданием Академии является ее возможная подчиненность в рамках Европейского Союза. Некоторые точки зрения предполагают, что Академия должна стать самостоятельным органом ЕС наряду с Европолом и независимым в плане подчиненности от него. Другая точка зрения предполагает формирование Академии в качестве структурной единицы Европола.

Так или иначе, но в настоящее время процесс создания постоянно действующего общеевропейского органа по переподготовке и повышению квалификации сотрудников правоохранительных органов стран- участников Европейского Союза приостановлен. Профильный отдел организует подобные мероприятия, как правило, на базе национальных полицейских академий государств-членов ЕС.

Вместе с тем, в 2000 г., по решению Совета ЕС, был создан так называемый Европейский полицейский колледж (CEPOL). Среди основных задач его создания было способствовать оптимизации сотрудничества в области подготовки полицейских кадров, а также организация обучающих курсов.23

В структуре Европола создана также так называемая Совместная

контрольная инстанция, задача которой состоит в том, чтобы проверять

деятельность Европола на предмет наличия нарушений прав личности

при хранении, обработке и использовании данных, имеющихся в Евро- 28

поле.

Следует отметить, что каждое государство-участник ЕС самостоятельно определяет Национальную контрольную инстанцию, задача которой состоит в том, чтобы контролировать допустимость ввода и отзыва персональных данных, а также каждую передачу этих данных Европолу, и проверять, не нарушаются ли таким образом права личности. С этой целью Контрольная инстанция обладает доступом к данным, введенным государством-участником, содержащихся в Информационной и Индексной системах Европейской полицейской организации. Каждое лицо имеет право обратиться в Национальную контрольную инстанцию за проверкой допустимости данных и соответствующей передачей этих данных Европолу, а также проверить отзыв этих данных соответствующим государством ЕС. Это право осуществляется в соответствии с национальным правом государства-участника, в чью Национальную контрольную инстанцию направлен запрос.24

Совместная контрольная инстанция формируется из представителей Национальных контрольных инстанций, контролирует допустимость передачи данных, исходящих от Европола. Каждое лицо имеет право на- править запрос в Совместную контрольную инстанцию с просьбой проверить допустимость и правильность хранения, обработки и использования в Европоле касающихся его данных.

Не смотря на то, что Совет Европейского Союза в качестве примера организации и деятельности Европола апеллировал к Международной организации уголовной полиции (Интерпол), их организационно- правовые аспекты оказались существенно отличающимися.

Так, в отличие от Европола, сотрудники Интерпола обладают статусом международных служащих, в то время как сотрудники штаб- квартиры Европола в Гааге остаются полицейскими служащими, наделенными компетенцией оперативного состава, использующего в своей работе оперативно-розыскные средства. Розыском, как таковым они не занимаются, а только разработкой международно-организованных преступных сообществ, установлением их участников с целью их передачи следственным органам государства, на территории которого удалось установить и отследить маршруты перемещения конкретного фигуранта.

Сотрудники штаб-квартиры Интерпола, наоборот, не наделены такой компетенцией. Согласно Уставу Интерпола (ст. 32 п. «в»), в их функции входит методическое и организационное обеспечение международного розыска, его распространение на страны любого региона зем-

30

ли и на территорию всех стран-участниц.

Завершая настоящий параграф, следует отметить, что структура Европола в настоящее время не является окончательно сформированной. В соответствии с Амстердамским договором ЕС, в период до 2008 г. должны быть сформированы и юридически закреплены все элементы структуры данного ведомства. В этой связи его структура постоянно до- полняется новыми звеньями, что обусловлено расширением предметного ведения Европола.

В тоже время следует отметить, что общая концепция структурного построения Европейской полицейской организации очень похожа на аналогичную концепцию, успешно реализованную в рамках другой международной организации - Интерпола. Это еще раз подтверждает, что создание Европола есть реализация региональной модели, аналогичной Международной Организации Уголовной Полиции.

Помимо этого, примечательным является то, что, не смотря на статус Европола как органа Европейского Союза, его структура скорее напоминает структуру классической международной организации. Это объясняется спецификой деятельности данного ведомства, в которой государствам-участникам ЕС приходится искать тонкий компромисс между национальными и общеевропейскими интересами, что проще сделать в условиях международной организации.

<< | >>
Источник: Грибовская, Наталья Николаевна. Международно-правовые основы организации и деятельности Европейской полицеискои организации (Европол) и ее сотрудничество с правоохранительными органами Российской Федерации / Диссертация. 2007

Еще по теме § 1.2. Внутренняя структура Европейской полицейской организации и его подчиненность в рамках Европейского Союза:

  1. Внутренняя структура парламентов и организация naлam
  2. § 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в соответствии с учредительными договорами и актами вторичного права Европейских сообществ и Европейского Союза
  3. § 1.2. Внутренняя структура Европейской полицейской организации и его подчиненность в рамках Европейского Союза
  4. § 1.3. Основные функции и полномочия Европейской полицейской организации в сфере борьбы с преступностью
  5. § 2.1.Правовые основы международного сотрудничества Европейской полицейской организации с правоохранительными органами третьих стран и международными организациями
  6. § 2.2. Правовые основы международного сотрудничества Европейской полицейской организации и Российской Федерации
  7. § 2.4. Особенности сотрудничества Европейской полицейской организации с Министерством внутренних дел Российской Федерации
  8. Правовое регулирование судебной медиации в Европейском союзе
  9. § 3. Компетенция Европейского Союза в области защиты прав потребителей после реформы Лиссабонского договора.
  10. 1.6 Маастрихтский договор и образование Европейского союза
  11. Глава 2. Институциональная структура Европейского союза
  12. 2.1 Общая характеристика институциональной структуры Европейского союза
  13. § 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в со­ответствии с учредительными договорами и актами вторичного пра­ва Европейских сообществ и Европейского Союза
  14. § 1.2. Внутренняя структура Европейской полицейской организации и его подчиненность в рамках Европейского Союза
  15. § 1.3. Основные функции и полномочия Европейской полицейской организации в сфере борьбы с преступностью
  16. Развитие «второй опоры» Европейского союза – общей внешней политики и политики безопасности
  17. §1. Практика Суда Европейского Союза
  18. 2. Автономность права Европейского Союза и принцип лояльного сотрудничества в праве Европейского Союза
  19. 2. 1. Процессуальные аспекты автономности права Европейского Союза и имплементация норм права Европейского Союза
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -