Соотношение между Конституцией Европейского Союза и Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод
На протяжении всех лет существования Европейских сообществ и Европейского Союза связь между ними, Советом Европы и ЕКПЧ была очень тесной. Сначала Сообщества четко отделили свою деятельность от той, которой занимался СЕ, оставив за Страсбургом все вопросы международного контроля за соблюдением прав человека.
Впоследствии Брюссель довольствовался ссылками на ЕКПЧ. Затем, когда ему потребовалось продемонстрировать свою приверженность принципу уважения прав человека, он, по сути, пошел на прямое включение материальных норм ЕКПЧ и прецедентного права, формируемого Европейским Судом, в свое внутреннее право. Для него это было самым разумным, экономным и рациональным решением.Взявшись за разработку своего собственного законодательства в области прав человека и их кодификацию на первом этапе в виде Хартии основных прав, а затем в форме Конституции, ЕС выстроил свою линию в отношении ЕКПЧ достаточно продуманно. Ему удалось удержаться от соблазна дать новую редакцию ЕКПЧ, противопоставить Хартию и Конвенцию, списать ЕКПЧ как устаревший, отживший свой век и более ненужный документ. Более того, ЕС пошел по пути усиления связи между своим внутренним правом и нормами и механизмами ЕКПЧ, позаботился о придании ей институционального характера.
При изложении прав человека, включенных в Хартию и корреспондирующих аналогичным положениям ЕКПЧ, использованы формулировки, не допускающие их различного
прочтения. Кроме того, требование единообразия прямо зафиксировано в горизонтальных статьях Хартии. Как гласит п. 3 ст. 52, «в тех случаях, когда содержащиеся в настоящей Хартии права соответствуют правам, гарантированным Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, содержание и объем данных прав должны быть такими же, как они установлены упомянутой Конвенцией». Это важно и потому, что все государства-члены ЕС в обязательном порядке являются участниками ЕКПЧ.
Поскольку ЕКПЧ является живым, развивающимся документом, а содержание и объем гарантируемых ею прав определяются в решениях ЕСПЧ, Хартия, а затем и Конституция ЕС фактически закрепили рецепцию ЕКПЧ и практики Европейского Суда во внутреннее право ЕС. В пояснительном докладе к Хартии и соответствующей декларации, приложенной к окончательному тексту Конституции ЕС, четко поясняется, что под материальной нормой права, содержащейся в ЕКПЧ, имеется в виду ее толкование и применение Европейским Судом.Вместе с тем в контексте работы над Хартией остался открытым вопрос о возможности и целесообразности участия ЕС в ЕКПЧ. Он ставился политиками, вошедшими в состав предыдущего Конвента, и рядом государств-членов (официальное предложение на этот счет было внесено Финляндией). Его позитивное решение усиленно лоббировал СЕ. Однако ввиду неопределенности судьбы Хартии и нежелания большинства государств-членов связывать деятельность ЕС юридическими обязательствами в области прав человека такая возможность в тот период серьезно даже не рассматривалась. Спустя несколько лет ситуация изменилась. Конвент о будущем Европы предложил снять препятствия, мешающие ЕС присоединиться к ЕКПЧ, на которые в свое время указывал Суд ЕС, и включил в проект Конституции ЕС необходимое положение.
В обоснование присоединения соответствующей Рабочей группой Конвента была приведена весьма обстоятельная аргументация: 1) граждане ЕС должны иметь возможность обжаловать в международные инстанции действия институтов и органов ЕС точно так же, как они это делают в случае нарушения признаваемых за ними прав властными органами государств- членов. ЕС обладает широкой компетенцией. Государства-члены передали ему часть своих суверенных полномочий. Поэтому
при их отправлении ЕС обязан гарантировать своим гражданам тот же уровень защиты, которым они пользуются на национальном уровне. Тем более что участие в ЕКПЧ в настоящее время рассматривается в качестве одного из обязательных условий приема в ЕС; 2) присоединение позволило бы избежать весьма нежелательных различий в толковании одних и тех же прав человека Люксембургским и Страсбургским Судом; 3) Рабочей группой были учтены и внешнеполитические соображения — о единстве ценностей, разделяемых как в рамках ЕС, так и в пределах всего континента, о единстве базовых элементов международной системы контроля над соблюдением прав человека в масштабах Большой Европы. Тем самым она предложила Брюсселю продемонстрировать, что ЕС не собирается отгораживаться от своих партнеров по СЕ на этот раз правозащитными барьерами, что он выступает против возникновения новых разграничительных линий на континенте.
Кроме того, Рабочая группа пояснила, что присоединение к ЕКПЧ не нанесет ущерб автономному характеру права ЕС и статусу Люксембургского Суда в качестве единственного юрисдикционного органа контроля над соблюдением права ЕС. Европейский Суд по правам человека в контексте права ЕС будет играть роль «специализированного суда», осуществляющего внешний контроль над соблюдением международных обязательств ЕС, вытекающих из участия в ЕКПЧ.
Включение Хартии в текст Конституции ЕС и присоединение к ЕКПЧ должны восприниматься не как альтернатива, а как взаимодополняющие шаги. То, что ЕС обзавелся своей собственной Хартией, не умаляет пользу, которую может принести обжалование в Европейский Суд действий институтов и органов ЕС. Аналогичным образом присоединение к ЕКПЧ ничуть не ослабляет значение того, что ЕС обзаводится своим собственным каталогом прав человека, юридически связывающих институты и органы ЕС. Оба эти шага приведут к гармонии правового порядка ЕС и государств-членов, ситуации, когда и там, и там обеспечивается каждодневная забота о соблюдении прав человека и вместе с тем действует страховочная сетка, предоставляемая европейской системой их дополнительной защите и обеспечению.
Наряду с аргументами в пользу присоединения к ЕКПЧ Группа рассмотрела связанные с ним технические и процедурные вопросы. Она рекомендовала четко оговорить во всех со
путствующих политических и нормативных документах, что участие ЕС в ЕКПЧ не повлечет за собой никаких изменений в компетенции ЕС и распределении полномочий между ЕС и государствами-членами. Что касается принятия политического решения о присоединении, ведения переговоров с СЕ, консультаций с Европарламентом и т. д., процедура не должна отличаться от той, которая обычно применяется при заключении ЕС международных соглашений.
Все эти рекомендации и их обоснование были полностью восприняты Конвентом. В п. 2 ст. 1-9 Конституции ЕС записано: «Союз присоединится к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Такое присоединение не меняет компетенции Союза, как она определена в Конституции».Таким образом, сразу после того, как Конституция вступит в силу, при условии, что Протокол № 14 к Конвенции уже будет действовать (см. гл. 20), ЕС сможет присоединиться к ЕКПЧ. Это окажет большое влияние на правовое и политическое развитие континента. Но и для ЕС это будет во многом революционный сдвиг. Брюссель станет на порядок более подотчетен своим гражданам, всем физическим и юридическим лицам, находящимся под его юрисдикцией. ЕКПЧ, фактически являющаяся частью права ЕС, окажется интегрированной в него и в процессуальном плане.
В Конституции ЕС не предусмотрено специальной процедуры обращения в Суд ЕС в целях защиты прав человека. Тем самым она отвергла перспективу наделения Суда ЕС компетенцией, параллельной той, которой обладает ЕСПЧ. Как следствие этого, снята угроза возникновения в Европе двух напрямую конкурирующих между собой систем судебной защиты прав человека: одной — в рамках ЕС и другой — на основе ЕКПЧ. На ближайшие годы Страсбургский Суд останется единственной специализированной инстанцией в Европе по защите прав человека и основных свобод.
Поэтому для того, чтобы разбираться в ныне действующем праве ЕС и перспективах его дальнейшей эволюции, важно знать практику Европейского Суда и процессуальные аспекты его деятельности, хорошо себе представлять, как функционирует европейская система защиты прав человека, из каких элементов она складывается, каковы перспективы ее дальнейшего развития.