Процедура работы над Хартией основных прав Европейского Союза и сфера ее применения

Наряду с разработкой Хартии в распоряжении ЕС были и другие возможности подтвердить приверженность правам чело­века. Страны ЕС могли бы распространить на институты ЕС те

же обязательства в области прав человека, которыми они были связаны.

Однако разработка Хартии основных прав позволяла полу­чить максимальный политический резонанс. С ее помощью все здание ЕС приобретало большую легитимность. Хартия прокла­дывала дорогу к будущей Конституции. Освещение в СМИ ра­боты над ней помогало продемонстрировать, что ЕС уже нема­ло преуспел в области прав человека.

Сессия Европейского совета в Кельне 1999 г., утвердившая мандат на разработку Хартии, ориентировала ЕС не столько на создание принципиально нового документа, сколько на консо­лидацию достигнутого, его разъяснение населению Союза. В ее итоговых документах отмечалось, что обязательства ЕС уважать права человека уже закреплены практикой Суда ЕС и подробно ею разъясняются. В них говорилось о потребности «на нынеш­нем этапе развития Союза в создании Хартии основных прав с тем, чтобы сделать их важность и значимость более очевидной для граждан Союза». Там же давался перечень источников, за­крепляющих права человека, которые должны были быть ис­пользованы при составлении Хартии, — ЕКПЧ, общие консти­туционные традиции государств-членов, ПЕСХ и Хартия ос­новных социальных прав трудящихся ЕС.

Комплексный характер задач, решаемых разработкой Хар­тии, предопределил огромную политическую значимость про­цедуры ее составления. Она должна была в корне отличаться от используемой в практике межправительственных конференций по пересмотру базовых договоров ЕС, когда переговоры ведутся в сугубо межправительственном формате, за закрытыми дверя­ми, в условиях конфиденциальности, вне контроля со стороны прессы и общественности.

Особая процедура, придуманная для работы над Хартией, была призвана максимально приблизить ее к гражданскому об­ществу, легитимировать и ее результат, и процесс получения последнего, сделать все происходящее доступным и понятным обывателю. Для этого требовалось придать ей такие черты, как широкая репрезентативность, транспарентность для внешнего наблюдателя, открытость для косвенного участия всех желаю­щих.

Сессии Европейского совета в Кельне, а затем в Тампере нашли подходящие организационные рамки. В состав органа, получившего мандат на составление Хартии и названного впо­следствии Конвентом, были включены представители и госу­дарств-членов, и органов ЕС. Ими стали и народные избранни­ки, и чиновники. Он получился действительно репрезентатив­ным. В него вошли по одному представителю от национальных правительств, по два от национальных парламентов, 16 чле­нов Европарламента и представитель Европейской комиссии. Им был назначен Антонио Виторино. Столь оригинальная ком­бинация представительства институтов ЕС и государств и пре­жде всего преобладание парламентариев должны были помочь утверждению легитимности работы над Хартией в глазах обще­ственного мнения, зачастую критически настроенного по отно­шению к сложности процедур принятия решений на европей­ском уровне.

Пленарные заседания Конвента были сделаны публичными, слушания — открытыми, материалы, выносимые на обсужде­ние, — общедоступными. На протяжении всего времени его деятельности вся документация Конвента вывешивалась на от­крытом веб-сайте. Туда могли беспрепятственно заходить все желающие.

Открытости процесса способствовало участие в Конвенте представителей Совета Европы и Европейского Суда по правам человека. За ними закрепили статус наблюдателей. Представи­тели СЕ и ЕСПЧ были очень активны. Они регулярно отчиты­вались на заседаниях Комитета министров Совета Европы, со­гласовывали с ним свою позицию, передавали Конвенту гра­мотно составленные позиционные материалы и замечания.

Благодаря этому столицы всех остальных европейских стран постоянно подпитывались качественной информацией и про­фессиональными комментариями о прогрессе в работе над Хар­тией.

ЕС привлек к ней также своих Омбудсмана и консультатив­ные органы — Экономический и социальный комитет и Коми­тет регионов. Он позволил выступать перед Конвентом пред­ставителям государств — кандидатов в члены ЕС. Кроме того, он высказался за то, чтобы предложения по тексту Хартии вно­сили все стремящиеся к этому общественные или любые другие организации, отдельные специалисты. С их участием прошел целый ряд заседаний. Конвент получил и рассмотрел множест­во инициативных предложений и иных материалов. Они посту­пили от самых разнообразных ассоциаций, исследовательских и правозащитных центров, независимых экспертов. По своим масштабам деятельность Конвента вышла за рамки собственно ЕС. В нее оказалось вовлечено гражданское общество госу­дарств-членов. Победили те, кто стремился превратить работу над Хартией в особое политическое действо и ослабить тем са­мым сопротивление скептиков.

Опыт Конвента получил сугубо позитивную оценку. Най­денная с его помощью новая форма ведения публичных перего­воров была предложена в качестве заслуживающей поддержки альтернативы обычной процедуре подготовки соглашений о внесении изменений в учредительные договоры ЕС. Конвент о будущем ЕС, подготовивший в 2002—2003 гг.

Несколько в тени осталась другая, менее разрекламирован­ная сторона функционирования Конвента, заключавшаяся в доминирующем влиянии на него редакционной группы, полу­чившей звучное название Президиума. В него вошли председа­тель Конвента, бывший президент ФРГ Роман Херцог и три его заместителя, избранные соответственно от группы националь­ных парламентариев, членов Европарламента и представителей правительств и Комиссии, — Гуннар Янсон, Иниго Мендес де Виго и Пааво Никуда, замененный затем, по мере ротации председательства в Европейском совете, на Педро Баселяра де Васконселоса и Ги Бребана. В свою очередь Президиум вынуж-

ден был полагаться на обслуживающий его секретариат, состав­ленный в основном из сотрудников общего секретариата ЕС. Именно от лица Президиума представлялись все версии Хартии. И то, что позиция некоторых членов Конвента могла оказаться несколько весомее, чем мнение других, вполне оче­видно.

Президиум стал управляющим центром. Он взял на себя чрезвычайно важную функцию сглаживания противоречий и поиска точек соприкосновения во взглядах членов Конвента, подчас непримиримых или диаметрально противоположных. Похоже, справился он с ней вполне удовлетворительно. К под­готовленному им проекту Хартии было подано порядка тысячи поправок. Тем не менее Президиуму в большинстве случаев удалось найти развязки и компромиссные формулировки, не доводя дело до голосования. Составленный им первоначальный перечень основных прав был несколько расширен. В итоге окончательный текст Хартии получил со стороны членов Кон­вента почти единодушное одобрение.

Процедура подготовки Хартии была встречена с энтузиаз­мом. Заинтересованные стороны высоко оценили ее иннова­ционный, перспективный характер. Ее восприняли как новый этап в институциональном строительстве ЕС. Но произошло это далеко не сразу. Первоначально широкое хождение полу­чили неверные представления о предмете Хартии.

человека, не предусмотренные в учредительных договорах ЕС. Некоторый свет на полемику, которая велась по вопросу о предмете Хартии, проливает один из установочных материа­лов, подготовленный секретариатом Конвента в начале его ра­боты. В нем говорится: «Цель Хартии состоит в том, чтобы создать билль прав человека, а не наделять Европейский Союз новыми полномочиями законодательствовать в области основ­ных прав. В своем заключении 2/94 Суд провел четкое разли­чие между обязательством уважать основные права и компе­тенцией законодательствовать в отношении основных прав. Хартия предназначена для применения органами Европейско­го Союза и не относится к деятельности государств-членов, выходящей за рамки законодательства Сообщества или Сою­за». После того, как Конвент перепробовал целую серию фор­мулировок, он очень четко отразил этот подход в ст. 51 Хар­тии. Окончательная редакция п. 1 ст. 51 устанавливает: «Поло­жения настоящей Хартии адресованы институтам и органам Союза с должным уважением к принципу субсидиарности и государствам-членам, но только тогда, когда они применяют право Союза.

Изменения, которые претерпевал п. 1 ст. 51 от одной версии проекта Хартии к другой, указывают на то значение, которое придавалось членами Конвента вопросу о сфере ее действия. По сути дела речь шла о характере устройства ЕС. Размежева­ние компетенции между государствами-членами и ЕС в сфере прав человека учредительные договоры ЕС не предусматрива­ют, поскольку не наделяют ЕС специальными полномочиями в их отношении. Вторжение ЕС, благодаря принятию Хартии, в область конституционных полномочий государств-членов озна­чало бы победу федералистских представлений и их влияния на дальнейшую эволюцию ЕС. Отсюда неприятие рядом стран иных формулировок, нежели те, которые допускают распро­странение действия Хартии в их отношении на какие-либо иные ситуации, кроме тех, когда они уже не пользуются или почти не пользуются автономией воли в силу уступки надна­циональным институтам и органам конкретных, четко очерчен­ных суверенных прав.

Пункт 2 ст. 51 закрепляет узкое видение Хартии как сугубо кодификационного документа. В нем предусматривается: «На­стоящая Хартия не устанавливает никаких новых полномочий или задач для Сообщества и Союза, так же как и не вносит из­менения в полномочия и задачи, определенные договорами».

19.4.