Присоединение Европейского Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод
Президент ЕСПЧ Л. Вильдхабер уже ставил вопрос: «по отношению к высокому уровню взаимозависимости между ЕКПЧ и правом ЕС, остается ли оправданным рассматривать развитие этих правовых систем по отдельности» .
В то же время Президент Суда ЕС Р. Иглесиас отмечал, что «оба суда разделяют общие основные ценности, которые представляются единым европейским наследием, в основе которого лежат демократия и основные права. Таким образом, они (европейские судебные органы) вместе с конституционными и верховными судами европейских государств участвуют в создании европейского конституционного пространства» .Таким образом, взаимозависимость двух европейских правопорядков в настоящее время постулируется и не оспаривается ни в науке, ни на практике, что приводит к необходимости дальнейшего развития их взаимодействия посредством создания надлежащей правовой базы. В отсутствие юридического присоединения ЕС к ЕКПЧ существует множество недостатков во взаимодействии двух судебных органов, в частности невозможность Европейского Союза выступать в свою защиту в судебном разбирательстве в ЕСПЧ, в котором опосредованным образом рассматриваются вопросы, связанные с имплементацией права ЕС в национальные законодательства.
Следует отметить, что с принятием Хартии Европейского Союза об основных правах вопрос о возможном присоединении ЕС к Европейской конвенции вновь приобрел свою актуальность. Появление Хартии после столь продолжительного применения ЕКПЧ в правопорядке Европейского Союза стало, скорее, этапом в продолжении и развитии защиты прав человека в Европейском Союзе, чем заменой уже применяемых инструментов Совета Европы. [565] [566] Именно в таком ключе должна быть рассмотрена позиция Комиссии и Совета Европы по данному поводу. Так, Комиссия заявляла, что «Существование Хартии не уменьшит интерес присоединения ЕС к ЕКПЧ... Такой подход региональных европейских органов представляется оправданным, если принимать во внимание содержание Хартии, в которой был имплементирован обязательный минимум защиты прав человека такими, какими они гарантированы ЕКПЧ. Хартия, будучи более подробным каталогом прав и свобод, а также право ЕС, предусматривающее более совершенные гарантии прав человека, чем право Совета Европы, являются по отношению к ЕКПЧ дополнительным инструментом защиты прав человека государств - членов ЕС. Другими словами, ЕКПЧ содержит минимальный перечень основных прав и свобод, обязательных на европейском пространстве, тогда как Хартия является дополнительным инструментом защиты прав человека, содержащим более подробный набор основных прав. Таким образом, соблюдение органами Европейского Союза минимума основных прав и свобод, установленного в соответствии с Хартией Европейской конвенцией о защите прав и свобод, должно подвергаться внешнему контролю таким же образом, каким интерпретации ЕКПЧ, которые даются ей национальными органами государств - членов Совета Европы, проверяются ЕСПЧ посредством индивидуальных жалоб. Основываясь на ЕКПЧ и признавая ее как обязательный минимум, который должно соблюдать право ЕС, Хартия является основой для установления прямых связей между правопорядком Европейского Союза и [567] [568] правопорядком Совета Европы. Иначе говоря, Хартия является элементом, связующим «европейский конституционный правопорядок» воедино. Возможное присоединение Европейского Союза к ЕКПЧ создаст лишь необходимую институциональную основу для связи права ЕС с правовой системой Совета Европы, которая уже существует на практике, а также на уровне добровольных обязательств, взятых основополагающей (учредительной) властью ЕС, посредством закрепления ссылок на ЕКПЧ в Договоре о Европейском Союзе и в первую очередь в вышеуказанной Хартии. Следует отметить, что, несмотря на создание всех условий для присоединения ЕС к Европейской Конвенции по правам человека, данный процесс практически не реализуется уже несколько лет. Основная причина затягивания реализации данной идеи состоит в том, что процесс присоединения международной региональной организации к международной региональной Конвенции и международным (региональным) институтам (организациям) отличается большей сложностью по сравнению с присоединением к ним государств. Тем не менее Сообщества уже присоединялись к международным конвенциям и международным организациям, что свидетельствует о том, что у них уже есть такой опыт и, как следствие, причин для задержки данного процесса не 581 должно быть . В 1996 г. Судом ЕС было принято заключение № 2/94, в котором Суд утверждал о невозможности предоставления однозначного решения о присоединении ЕС к ЕКПЧ и о соответствии такого присоединения положениям основополагающих (учредительных) текстов: «На сегодняшний день не существует никаких уточнений... касающихся конкретного решения [569] того, каким образом Сообщества будут подчинены юрисдикции международного судебного органа» . Представляется, что такая позиция Суда ЕС по вопросу присоединения регионального образования к ЕКПЧ обусловлена «боязнью» ограничения автономии правопорядка ЕС, а также власти и независимости (в нормативном смысле) судебных органов ЕС. Иначе говоря, Суд ЕС не заинтересован в таком присоединении. Вместе с тем следует признать, что отдельные положения основополагающих (учредительных) актов ЕС не благоприятствуют присоединению ЕС к ЕКПЧ . Однако, как отмечают зарубежные юристы, автономия права ЕС состоит в том, что «никакая инстанция, внешняя по отношению к правопорядку ЕС, не может обладать компетенцией по интерпретации и применению положений права Союза» . В случае если ЕС присоединится к ЕКПЧ, можно с уверенностью утверждать о «потере» такой автономии права ЕС, так как для существования автономии права ЕС исчезнут нормативные основания. Однако в настоящее время автономия права ЕС уже «подорвана» посредством его добровольного подчинения судебной практике ЕСПЧ. Более того, как отмечается в зарубежной доктрине со ссылкой на п. 3 ст. 52 Хартии Европейского Союза об основных правах, в настоящее время уже существует неоднозначный источник ограничения действия принципа автономии права ЕС. Таким образом, высказанная Судом ЕС неуверенность в отношении присоединения ЕС к ЕКПЧ закономерна, она свидетельствует о понимании [570] [571] [572] Судом ЕС неизбежности ограничения автономии права ЕС и его нежелании способствовать такому развитию взаимоотношений. Однако, несмотря на обозначенную позицию Суда ЕС, большинство представителей зарубежной науки международного права сходятся во мнении, что в настоящее время не существует серьезных (юридических) препятствий для присоединения ЕС к ЕКПЧ . Правовые основания для присоединения ЕС к ЕКПЧ существуют в двух европейских региональных правопорядка*: Европейском Союзе и Совете Европы. Дополнительный протокол к ЕКПЧ № 14 от 13 мая 2004 г. содержит поправку к ст. 59 Конвенции, которая ранее ограничивала возможность подписания и ратификации данного договора только государствами - членами Совета Европы (ст. 17 Протокола). Согласно данной поправке Европейский Союз может присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как уже отмечалось, правовые основания для присоединения ЕС к Европейской Конвенции существуют и в праве Европейского Союза: В п. 2 ст. 6 Договора о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора) утверждается, что «Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод». Комиссия уже несколько раз высказалась посредством коммюнике[573] [574] [575] по поводу готовности присоединения ЕС к ЕКПЧ и существовании всей необходимой нормативной базы для эффективного завершения процедуры присоединения . Тем не менее политические причины торможения данного процесса существуют и в настоящее время, так как, несмотря на осознание необходимости присоединения ЕС к ЕКПЧ, органы власти ЕС стремятся в полном объеме сохранить свою нормативную независимость. 2.2.