Сучасний стан адміністративно-правового регулювання державного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні

Концепцією адміністративної реформи передбачено, що метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантовано реальне додержання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення [124].

Адміністративно-правове регулювання як один із видів правового регулювання, на думку П. В. Діхтієвського, має на меті забезпечити належний рівень відносин між окремою особою і державою, її органами, посадовими особами, за яким з максимальною ефективністю були б задоволені права й інтереси окремої особи [114, с. 174-175]. Адміністративно-правове регулювання контрольно-наглядової діяльності у лісовому господарстві України має свої особливості, наприклад пов’язані із пропозиціями щодо забезпечення реалізації концепції сталого розвитку, тобто встановлення стійкої рівноваги між інтересами економічного зростання та соціальними потребами людства з одного боку й щонайповнішим збереженням природного довкілля для теперішніх та прийдешніх поколінь з іншого [99, с. 3].

Загальнонауковим теоретичним підґрунтям при дослідженні цього питання стали наукові праці провідних фахівців у галузі екологічного й адміністративного права: В. Б. Авер’янова, В. І. Андрейцева, Г. І. Балюк, В. І. Борейко, А. П. Гетьмана, В.А. Зуєва, Р.А. Калюжного, Т. С. Кичилюк, В. К. Колпакова, В.В. Костицького, Н. Р. Кобецької, М. В. Краснової, В. І. Курила, К.А. Рябець, В.А. Ліпкана, В. П. Печуляка, О.О. Погрібного, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи; науково-теоретичні погляди представників радянської школи екологічного права - Г. Ю. Бистрова, С. О. Боголюбова, О. С. Колбасова, В. В. Петрова, М. В. Сторожева, В. М. Яковлєва та ін. Разом з цим, розвиток відносин контролю і нагляду у сфері використання і охорони лісів потребує удосконалення адміністративно-правового регулювання. Викладене зумовлює актуальність даної наукової роботи як для розвитку загальнотеоретичного уявлення про адміністративно-правові засади охорони навколишнього природного середовища та природокористування, так і для вирішення конкретних практичних проблем функціонування суб’єктів державного контролю у лісовому господарстві [2, с. 34-38]. В цілому стан адміністративно-правового регулювання лісових відносин відображає стан суспільних відносин у сфері організації та ведення лісового господарства в

Україні. За визначенням В.П. Печуляка, сучасний стан лісового господарства України має певні характерні ознаки, які суттєво відрізняють дану сферу народного господарства від подібних галузей в європейських країнах, зокрема: відносно низький середній рівень лісистості території країни; зростання лісів у різних природних зонах (Полісся, Лісостеп, Степ, Українські Карпати та гірський Крим), що мають істотні відмінності щодо лісорослинних умов, методів ведення лісового господарства, використання лісових ресурсів та корисних властивостей лісу; переважно екологічне значення лісів та висока їх частка (до 50%) з обмеженим режимом використання; високий відсоток заповідних лісів (13,7%), який має стійку тенденцію до зростання; історично сформована ситуація з закріпленням лісів за численними постійними лісокористувачами (для ведення лісового господарства ліси надані в постійне користування більш ніж п'ятдесяти міністерствам, відомствам і організаціям) та ін. [104, с. 28].

Отже, у даному підрозділі визначимо стан системи основних засобів й суб’єктів механізму адміністративно-правового регулювання контрольно- наглядової діяльності у лісовому господарстві України.

За визначенням А.А. Головка і М.В. Січ вітчизняна практика управління лісами дещо відрізняється від зарубіжної. Уповноважений орган управління лісами є закритим до інтересів зацікавлених осіб. Така його позиція обумовлена поєднанням функцій державного управління та господарських функцій. Адже де-факто Державне агентство лісових ресурсів України керує господарською діяльністю переважної більшості лісових підприємств [33, с. 81].

Адміністративне право, за визначенням Ю. А. Тихомирова, виконує в процесі пізнання й відбиття соціальної дійсності чотири функції: організацію видозміненого державного управління; адміністративно-правове регулювання; легалізацію статусів суб’єктів і їхніх дій; адміністративний контроль і нагляд [161, с. 7]. За визначенням П. В. Діхтієвського, адміністративно-правове регулювання в основі своїй це державне регулювання, адже діюче адміністративне право встановлюється або санкціонується державою і є державним регулятором суспільних відносин [114, с. 174].

У науковій літературі встановлена роль держави у правовому регулюванні у сфері лісових відносин. Так, на думку В. П. Непийвода, така роль полягає у виконанні державою різнобічних за своїм призначенням функцій: нормативного забезпечення і контролю, з одного боку, та функцій найбільшого власника лісів - з іншого, а також домогтися гармонійного розвитку екологічних, економічних та соціальних властивостей лісів. До державних функцій у досліджуваній сфері віднесені такі як правотворча, функція держави як правовласника лісів від імені Українського народу, державного забезпечення потреб лісогосподарської галузі як господаря; реалізації лісового законодавства та контролю за його виконанням. Зокрема, функції реалізації лісового законодавства та контролю за його виконанням, за визначенням В. П. Непийвода полягають у тому, щоб забезпечити дотримання всіма правовласниками лісів, лісокористувачами та іншими суб’єктами, чия діяльність впливає на стан лісів, правових норм та положень лісової політики [99, с. 5-11]. Проте, на наш погляд, зазначений висновок є дещо обмеженим і звуженим. Державна функція виконання і використання норм лісового законодавства щодо державного контролю у лісовому господарстві повинна за власним змістом і у своїй меті реалізовувати вимоги, насамперед, ст. 3, 16, 19 Конституції України, а саме, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові норми екологічного, лісового законодавства повинні забезпечувати можливості суб’єктів права щодо досягнення юридично закріплених конституційних орієнтирів у розвитку відносин.

Використовуючи наявні у науковій літературі теоретичні напрацювання щодо адміністративно-правового регулювання, яке здійснюється на загальному, відомчому, місцевевому й локальному рівнях [114, с. 178] можливо використати метод системного аналізу за зазначеними вище рівнями адміністративно-правового забезпечення здійснення функцій державного контролю у лісовому господарстві України.

До загального рівня адміністративно-правового забезпечення здійснення функцій державного контролю у лісовому господарстві України необхідно віднести міжнародно-правові акти ратифіковані Україною у сфері охорони навколишнього природного середовища та природокористування, норми Конституції України, Законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві адміністрації», «Про органи місцевого самоврядування», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про рослинний світ», «Про тваринний світ», «Про природно-заповідний фонд», «Про охорону атмосферного повітря», «Про екологічну мережу України», ЛК України, Земельний кодекс України, «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та ін. нормативно-правові акти, що встановлюють загальну законодавчу нормативно-правову основу застосування конституційних функцій і повноважень суб’єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері використання і охорони лісів в Україні.

Відомче адміністративно-правове регулювання здійснюється у рамках тієї або іншої сфери державного управління у якій основними засобами виступають відомчі нормативно-правові акти, дія яких поширюється не лише на працівників відповідних відомств [114, с. 178], як зазначається у науковій літературі але і всіх суб’єктів, що вступають у зазначені відносини. Наприклад це органи державного регулювання і контролю, а також лісокористувачі згідно законодавства. Отже, до відомчого рівня адміністративно-правового забезпечення здійснення функцій державного контролю у лісовому господарстві України можливо віднести, наприклад, норми Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики), затвердженого Постановою КМ України від

25.11.2015 № 1119 [141]; Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди), затвердженого Постановою КМ України від

21.01.2015 № 32 [111]; Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затверджене Постановою КМ України від 8.10.2014 № 521 [109]; Положення про Державну екологічну інспекцію України, затверджено Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 [110]; Положення про державну лісову охорону, затвердженого Постановою КМ України від 16.09.2009 № 976 [142], Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженим Постановою КМ України від 30.03.1998 р. № 391, Критерії розподілу суб’єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю), затверджені Постановою КМ України від 19.03.2008 № 212, Такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу, затверджені Постановою КМ України від 23.07.2008 № 665; Порядок проведення перевірок при здійсненні державного контролю за додержанням вимог лісового законодавства, затвердженого Наказом Державного комітету лісового господарства України від 31.08.2010 № 263, зареєстрованого в Мінюсті України 17.11.2010 за № 1129/18424 та інші нормативно-правові акти. Зазначений рівень можливо ще назвати спеціальним рівнем відносно сфери і предмету даного дослідження.

У нормах Конституції України загальна функція державного контролю нормативно закріплена прямо і опосередковано. Зокрема, виходячи з висновків у науковій літературі норми Конституції України визначають три основні види державного контролю, що складають загальне його поняття: 1) фінансовий, 2) адміністративний і 3) контроль за дотриманням прав і свобод громадян, які здійснюються на всіх рівнях та у всіх сферах системи державного управління [114, с. 404]. Також у сфері право використання природними ресурсами норми ст. 92 Конституції України встановлюють правило згідно із яким виключно законами України визначаються засади використання природних ресурсів, організація і діяльність органів виконавчої влади, засади місцевого самоврядування [67].

Відповідно до ст. 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XII (далі - Закон № 1264- XII) встановлено основне завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища, що полягає у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами [132]. Використання природних ресурсів відповідно до чинної системи екологічного законодавства здійснюється на двох правових титулах (юридичних режимах приналежності): 1) праві власності та 2) праві природокористування. Зокрема нормами ст. 38 Закону № 1264-XII встановлено порядок загального та спеціального використання природних ресурсів. Загальний порядок призначений для задоволення жеттєвонеобхідних потреб громадян безоплатно та без спеціальних дозволів. Спеціальний порядок правокористування здійснюється на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у спеціальному порядку за плату [98, с. 249].

Державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів закріплено у нормах екологічного законодавства як загальне поняття щодо певних видів природних ресурсів. На наш погляд, зазначене поняття повинно бути більш чіткіше закріплено і розвинуто у нормотворчій діяльності при формуванні механізму адміністративно-правового регулювання відносин функціональної та організаційної інфраструктури органів державного управління для сфери публічних лісових відносин. Відповідно до норм ст. 35 Закону № 1264-XII державний контроль здійснюється : 1) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; 2) виконавчими органами сільських, селищних, міських рад. Розділом VIII Закону № 1264-XII також передбачено громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, що здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля згідно з Положенням, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища [132]. Нормами Закону № 1264-XII також визначено предмет державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища, а саме:

1) використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні,

2) стан навколишнього природного середовища;

3) дотримання заходів біологічної і генетичної (екологічної) безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі (ч. 2 ст. 35 Закону № 1264-XII) [132].

В цілому адміністративно-правові засади організації та здійснення державного контролю у лісовому господарстві встановлені у сукупності норм Конституції України, законами, підзаконними нормативно-правовими актами, міжнародно-правовими нормами конвенцій, декларацій, угод тощо, а також із урахуванням правових принципів, адміністративної та судової практики [25, с. 108-211]. У вітчизняній юридичній літературі розроблена наукова класифікація спеціальних норм екологічного та адміністративного законодавства, що надає можливість визначити місце і роль державного контролю у сфері використання і охорони лісів в Україні в загальній системі видів публічного контролю у сфері охорони навколишнього середовища, а також системи законодавчих норм у сфері екології. Так А. П. Гетьманом здійснена класифікація наступних видів або напрямів публічно-правового контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища:

1) контроль і нагляд в галузі охорони навколишнього природного середовища (розд. VIII Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» № 1264-XII) (загальний еколого-правовий напрям) [52, с. 66];

2) контроль за використанням та охороною земель (гл. 32 Земельного кодексу України, Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-IV) (спеціально-земельний напрям);

3) контроль за використанням і охороною вод та відтворення водних ресурсів (гл. 5 Водного кодексу України) (спеціально-водний напрям) [22];

4) контроль за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів (гл. 17 ЛК України, спеціально-лісовий напрям);

5) державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням і охороною (розд. VII КУпН) (спеціальний контрольно-наглядовий напрям у сфері надрокористування);

6) контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу (розд. VI Закон України «Про тваринний світ») (спеціальний контрольно-наглядовий напрям у сфері охорони тваринного світу) [136];

7) контроль у галузі охорони, використання і відтворення рослинного світу (розд. VI Закон України «Про рослинний світ») (спеціальний контрольно-наглядовий напрям у сфері охорони рослинного світу) [135];

8) контроль за додержанням режиму територій та об’єктів природно - заповідного фонду (розд. IX Закону України «Про природно-заповідний фонд») (спеціальний контрольно-наглядовий напрям у сфері охорони

природно-заповідного фонду) [133];

9) контроль у галузі охорони атмосферного повітря (розд.У Закон України «Про охорону атмосферного повітря») (спеціальний контрольно- наглядовий напрям у сфері охорони атмосферного повітря) [137];

10) контроль за формуванням, збереженням та використанням екомережі (ст. 23 Закону України «Про екологічну мережу України» [128]) [52, с. 66].

Поряд із Законом № 1264-XII, одним із основних нормативно-правовим актом у сфері лісових правовідносин є ЛК України від 21.01.1994 № 3852-XII [87]. Згідно з нормами ст. 25 ЛК України основним завданням державного регулювання та управління у сфері лісових відносин є забезпечення ефективної охорони, належного захисту, раціонального використання та відтворення лісів. Також п. 4 ч. 2 ст. 25 ЛК України здійснення державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів є одним із шляхів державного регулювання та управління у сфері лісових відносин [87].

Нормами розділу ІІІ ЛК України закріплена складна ієрархічна структура повноважень вищих органів державної влади: за конституційними функціями та компетенцією ВР України, КМ України, а також подвійна, по суті дублююча структура повноважень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування і реалізацію державної політики у сферах: лісового господарства та охорони навколишнього природного середовища. Так, у сфері лісового господарства, лісових відносин нормами ст. 28 ЛК України закріплені повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики. Зокрема, такі повноваження покладені на Мінагрополітики, що розробляє та організовує виконання державних цільових, галузевих та інших програм охорони, захисту, використання та відтворення лісів; забезпечує нормативно-правове регулювання з організації та ведення лісового господарства. Також згідно із норами Положення про Мінагрополітики, цей орган, не лише формує, але й реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Порівняльний аналіз правових норм Положення про Мінагрополітики та ст. 28 ЛК України засвідчив, що закріплення у нормах положення терміну «реалізує» державну політику у сфері лісового господарства виходить за встановлені законом межі повноважень, передбачені нормами ст. 28 ЛК України і протирічить нормам ст. 19 Конституції України адже нормами ст. 28 ЛК України повноваження реалізації державної політики у сфері лісового господарства не передбачені.

Нормами ст. 28-1 ЛК України закріплені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Зокрема, Держлісагенство України здійснює державний контроль за додержанням нормативно-правових актів щодо організації та ведення лісового господарства; організовує ведення лісовпорядкування, обліку лісів, державного лісового кадастру та моніторингу лісів; організовує ведення лісового господарства і раціональне використання лісових ресурсів; забезпечує функціонування державної лісової охорони, координує діяльність лісової охорони інших постійних лісокористувачів і власників лісів; координує здійснення заходів з охорони лісів від пожеж та захисту від шкідників і хвороб; вносить пропозиції щодо обмеження або тимчасового припинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від їх підпорядкування та форми власності у разі порушення ними лісового законодавства [87].

Відповідно до норм Постанови КМ України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10.09.2014 № 442, Положення про Державне агентство лісових ресурсів, затвердженого Постановою КМ України від 8.10.2014 № 521 Держлісагенство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМ України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, тобто по суті це сфера аграрної економіки, господарської діяльності, пов’язаної із реалізацією публічних інтересів використання лісових ресурсів. Здійснення державного нагляду (контролю) не є превалюючою функцією

Держлісагенства, так як відповідно до ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління обєктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство [138].

Держлісагентство відповідно до покладених на нього завдань щодо функцій зовнішнього державного контролю :

- здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин);

- здійснює моніторинг лісів;

щодо функцій внутрішнього державного контролю :

- забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті Держлісагентства, його територіальних органах, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління;

- організовує планово-фінансову роботу в апараті Держлісагентства, його територіальних органах, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку;

- здійснює у межах повноважень, передбачених законом, разом з відповідними центральними органами виконавчої влади контроль за використанням державних коштів, передбачених для реалізації проектів, виконання програм, у тому числі міжнародних [109].

Держлісагентство у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання норм Конституції та інших законів України, актів Президента України та ВР України, КМ України, Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання [109].

У сфері охорони навколишнього природного середовища нормами ст. 29 ЛК України, а також ст. 20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплені повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища та у сфері лісових відносин. Зокрема Мінприроди України здійснює державне управління, регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів як складової частини заходів з охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; координує здійснення органами виконавчої влади заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; погоджує нормативно-правові акти з ведення лісового господарства. Згідно із Положенням про Мінприроди міністерство забезпечує у сфері державного нагляду (контролю) за дотриманням природоохоронного законодавства нормативно-правове регулювання з питань щодо: організації та проведення перевірок оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного

законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; веде державний облік і кадастр рослинного і тваринного світу [111]. Зміст закріплених у нормах ст. 29 ЛК України повноважень щодо координації здійснення органами виконавчої влади заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів має дублювання із змістом повноважень Держлісагенства щодо координації діяльності лісової охорони інших постійних лісокористувачів і власників лісів передбаченими нормами ст. 28-1 ЛК України.

Здійснення спеціальних функцій державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального

використання, відтворення і охорони природних ресурсів покладено на Держекоінспекцію України, що входить до системи органів виконавчої влади та утворена для забезпечення реалізації державної політики [110]. Держекоінспеція у сфері охорони і використання лісів здійснює свою діяльність на основі норм Конституції України, ст. 29-2 ст. ЛК України, 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 та ін. нормативно- правових актів.

У рамках програми Fleg II, що реалізується в Україні, були

проаналізовано 31 міжнародний документ, з них 14 Конвенцій, і 59 законів та інших нормативно-правових актів України, які мають відношення до збереження біорізноманіття в лісах. Міжнародні документи розглядалися з метою визначення політики, тенденцій, методів і заходів збереження біорізноманіття в лісах, а нормативно-правові акти України розглядались з метою визначення відповідності міжнародному рівню та практичному стану збереження біорізноманіття в лісах, а також щодо гармонізації законодавства України та ЄС щодо природоохоронних територій [139].

У представленій роботі наведені результати аналізу нормативно- законодавчих актів України на предмет їх відповідності

загальноєвропейським практичним рекомендаціям із сталого ведення лісового господарства [139]. Зазначено, що переважна більшість вимог щодо збереження біорізноманіття під час ведення лісового господарства враховані в лісовому законодавстві. Разом з цим виявлені нступні недоліки:

- не проведена інвентаризація та картування рідкісних лісових екосистем, що містять ендемічні види та оселища для видів, які зникають;

- актуальним залишається питання актуалізації та верифікації даних державних кадастрів тваринного та рослинного світу з метою їх використання для визначення рідкісних видів;

- не враховано деякі принципи і критерії Лісової опікунської ради (FSC), які покликані дбати про збереження біорізноманіття в лісах;

- «Положення про Державне агентство лісових ресурсів України» від

13.04.2011 №458/2011 не містить такого терміну як «біорізноманіття»;

- не згадується про біорізноманіття і в «Положенні про державну лісову охорону», яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 р. № 976;

- «застосування екологічно орієнтованих способів відтворення лісів та використання лісових ресурсів», вказаних в пункті 4) ст.85 Лісового Кодексу України нормативно не врегульовано;

- не відображені заходи щодо збереження біорізноманіття у «Проекті організації та розвитку лісового господарства», який є головним документом та згідно якого виконують усі заходи в лісах, включаючи всі види рубань;

- Інструкція з впорядкування лісового фонду України, розроблена Виробничим об’єднанням “Укрдержліспроект”, передбачає охорону біорізноманіття лише на об’єктах ПЗФ. Виявлені аналогічні недоліки і в Інструкції щодо розробки проектів організації території національних природних парків, біосферних та природних заповідників» та в низці інших нормативно-правових актів.

Стведжується, що не існує ні одного нормативно-правового акту в Україні, яким регулюється збереження біорізноманіття в лісах як в межах об’єктів природно-заповідного фонду, так і поза їх межами. У такому разі ігноруються частково статті 46 і 85 ЛК України, Червона і Зелена книги України, а також міжнародні зобов’язання України, що опираються на міжнародні конвенції та угоди, зокрема, Бернську, Бонську, Конвенцію про біологічне різноманіття та інші. [139].

У загальносистемному аспекті щодо сфери дослідження встановлено у наукових джерелах, що однією із новітніх тенденцій розвитку лісо- господарстких відносин є поширення конкуренції між різними установами щодо владних повноважень та впливу на управління лісовими ресурсами [105, с. 775].

Нормами ЛК України та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплена складна ієрархічна структура повноважень вищих органів державної влади: за конституційними функціями та компетенцією ВР України, КМ України та подвійна дублююча структура повноважень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування і реалізацію державної політики у сферах як лісового господарства так і охорони навколишнього природного середовища [6].

У сфері лісових відносин та відповідно до змісту норм лісового законодавства цілі державного контролю у лісовому господарстві повинні узгоджуватись, по-перше, із загальною метою закріпленою в нормах Конституції України, по-друге, із правовими, соціальними, економічними, оздоровчими та іншими цілями, функціями і повноваженнями субєктів державного регулювання та контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища [6].

У наявних вітчизняних наукових джерелах спеціальних досліджень щодо проблем контролю та згідно із нормами екологічного законодавства на загальному рівні адміністративно-правового забезпечення здійснення функцій державного контролю у лісовому господарстві України встановлено загальне завдання державного контролю, що полягає у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами. Разом з цим, на нашу думку правозастосування функцій і компетенції державного контролю у будь-якій сфері соціальної діяльності повинне бути спрямовано на досягнення в цілому мети і цілей як системи державного управління, так і публічного соціального управління і його адміністративно-правового забезпечення в цілому. Це насамперед цілі права як соціальної цінності у розвитку людини.

Для перспектив розвитку сфери адміністративно-правовому регулюванню за призначенням у сфері лісових відносин належить виконати різні функції, зокрема, що пов’язані із забезпеченням реалізації публічно- правових гарантій прав власності та прав користування лісовими ресурсами, відносин формування і реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Державна функція реалізації лісового законодавства та контролю повинна за власним змістом і у своїй меті реалізовувати вимоги, насамперед, ст. 3, 16, 19 Конституції України, а саме, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Мета виконання правових норм лісового законодавства та положень лісової політики це діяльність, що може забезпечувати лише певні можливості досягнення конституційно-правової мети у розвитку відносин.

З практичного погляду необхідно вирішити проблему легітимності нормативно-правових актів, що полягають у порушенні законодавчого порядку затвердження положень про центральні органи виконавчої влади, що здійснюють функції державного контролю у сфері охорони і використання лісів.

У сфері лісового господарства, лісових відносин нормами ст. 28 ЛК України закріплені повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики. Зокрема, такі повноваження покладені на Мінагрополітики, що розробляє та організовує виконання державних цільових, галузевих та інших програм охорони, захисту, використання та відтворення лісів; забезпечує нормативно-правове регулювання з ведення лісового господарства. Також згідно із норами Положення про Мінагрополітики, цей орган, не лише формує, але й реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Порівняльний аналіз дозвільних та контрольно-наглядових функцій передбачених нормами Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого Постановою КМ України від 8.10.2014 № 521 та Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 р. № 454/2013 (Додаток А), а також Положення про Мінагрополітики та ст. 28 ЛК України засвідчив, що закріплення у нормах положення терміну «реалізує» державну політику у сфері лісового господарства виходить за встановлені законом межі повноважень, передбачені нормами ст. 28 ЛК України і протирічить нормам ст. 19 Конституції України адже нормами ст. 28 ЛК України повноваження реалізації державної політики у сфері лісового господарства не передбачені. Отже:

1) необхідно внести зміни до норм Положення про Мінагрополітики, затвердженого постановою КМ України від 25.11.2015 № 1119 та виключити норми, що передбачають «реалізацію» державної політики у сфері лісового господарства;

2) враховуючі стратегічний екологічний пріоритет природокористування в України та необхідність усунення дублювання функцій і повноважень державного регулювання та управління у сфері лісових відносин необхідно: у нормах Гл. 3 ЛК України залишити норми ст.ст. 29, 29-1 та 29-2 повноваження єдиного центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, у сфері лісових відносин (Мінприроди), а також повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері лісових відносин (Держекоінспекція).

Внести зміни до норм Глави 3 ЛК України та виключити норми ст.ст. 28 та 28-1 ЛК України. Внести зміни до норм Постанови КМ України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10.09.2014 № 442 та Положення про Державне агентство лісових ресурсів,

затвердженого Постановою КМ України від 8.10.2014 № 521 і виключити норми щодо здійснення повноважень державного контролю за додержанням нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства. Визначити, що Держлісагенство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМ України через Міністра охорони навколишнього середовища і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства з метою впровадження в господарські відносини екологічного пріоритету охорони і екологічної безпеки.

<< | >>
Источник: АРУТЮНЯН ДАВИД АШОТОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У ЛІСОВОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Сучасний стан адміністративно-правового регулювання державного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні:

  1. 2. Правовий режим земельних ділянок державних сільськогосподарських підприємств та організацій
  2. «ПЕРША» УКРАЇНСЬКА НАРОДНА РЕСПУБЛІКА (період Центральної Ради)
  3. 1.2. Права і свободи неповнолітніх у системі прав і свобод громадян України.
  4. Глава 2 ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ АКЦІОНЕРНИХ ТОВАРИСТВ
  5. ГЛАВА 7 ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ ВИРОБНИЧОГО КООПЕРАТИВУ
  6. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  7. ЗМІСТ
  8. Теоретико-правові засади дослідження державного контролю у сфері ведення лісового господарства України
  9. Історико-правові аспекти розвитку державного контролю у сфері ведення лісового господарства України
  10. Сучасний стан адміністративно-правового регулювання державного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні
  11. Зарубіжний досвід адміністративно-правовогорегулювання контрольно-наглядової діяльності у лісовому господарстві
  12. Проблеми адміністративно-правового регулювання здійснення екологічного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні
  13. Основні фактори неправомірної діяльності у сфері ведення лісового господарства та проблеми адміністративної відповідальності
  14. 3.1. Сутність та зміст поняття «державний контроль у сфері ведення лісового господарства України
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -