Сучасний стан нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України

Система законодавства України є першоосновою діяльності Генерального прокурора України. З огляду на це, в рамках дисертаційної роботи обов’язковим етапом дослідження є аналіз сучасного стану нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України.

Актуальність наукового аналізу окресленої теми підсилюється тим, що 14 жовтня 2014 року Верховною Радою України була прийнята нова редакція Закону України «Про прокуратуру» [33]. Даний закон має принципово важливе значенні в системі нормативного регулювання всієї централізованої системи органів прокуратури. Останнє обумовлюється тим, що нова редакція Закону України «Про прокуратуру» увібрала в себе всі міжнародні стандарти у сфері організації органів прокуратури.

Дослідження питання сучасного стану нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України в тій чи іншій мірі має місце в працях: В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Є.М. Блажівський, Ю.П. Битяка, Є.В. Додіна, Є.Б. Кубка, В.М. Марчука, О.І. Медведька, О.Р. Михайленка, В.Ф. Опришка, В.С. Основин,

І.М. Пахомова, В.М. Селіванова, В.Ф. Сіренка, В.В. Цветкова, О.Ф. Фрицького, Є.С. Фролова, Ю.С. Шемшученка та ін. Все ж, не применшуючи значення наукових праць зазначених авторів, в національній доктрині досі не було здійснено комплексного, ґрунтовного, самостійного аналізу стану нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України, що й обумовлює потребу проведення більш детального та повного наукового дослідження.

Однак, саме правове регулювання є головним вираженням регуляторної політики держави в усіх сферах життя суспільства. Діяльність держави, спрямована на врегулювання функціонування централізованої системи органів прокуратури, відбивається в конкретних нормотворчих діях, а саме: прийнятті певного нормативно-правового акту. Тому для сталого розвитку України, як політичного, правового, так і економічного, потрібне прийняття обґрунтованих і доцільних правових норм, які повинні будувати фундамент державної регуляторної політики. З огляду на це, актуальність наукового розроблення положень щодо сучасного стану нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України є цілком очевидною. Актуальність самостійного зосередження на нормативноправовому регулюванні об’єкта нашого наукового дослідження - інституту Генерального прокурора України обумовлюється також тим, що дослідження не повинно мати суто теоретичний характер, а, насамперед, практичний, тобто бути таким, що пов’язане із реальним станом речей. Інститут Генерального прокурора України функціонує через систему відповідних норм.

В.М. Селіванов зазначає, що правовим регулюванням охоплюються різні сторони суспільного життя, а юридичної форми набувають основні та найважливіші види суспільних відносин у різних сферах людської діяльності, які потребують не просто законодавчої форми, а її змістовної правової наповненості [64, с. 27-34].

О.Є. Гольцова звертає увагу на те, що, говорячи про правове регулювання, слід зазначити, що воно діє на суспільні відносини за допомогою певних юридичних засобів, насамперед норм права. В умовах формування в Україні основ правової держави роль і значення правового регулювання суспільних відносин набуває особливої актуальності. Адже головною ознакою моделі держави, що характеризується як правова, виступає саме ознака високої правової врегульованості суспільних відносин. Тому питання підвищення ролі права постають у центрі уваги і відображаються у найважливіших державних і громадських документах [65, с.

Під поняттям «правове регулювання» ми будемо розуміти впорядкування державою суспільних правовідносин за допомогою норм права, які виражаються у формі законодавства. При цьому, предмет правового регулювання включає в себе найважливіші для держави та громадянського суспільства правовідносини, що об’єктивно потребують юридичного регулювання і піддаються йому. На нашу думку, останнє визначення найбільш повно відображає всі ознаки даного поняття:

1) суб’єктний склад; 2) зміст; 3) складові елементи поняття.

Перед тим, як перейти до аналізу сучасного стану нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України, варто акцентувати увагу на тому, що розуміння терміну «нормативно-правове регулювання» в юриспруденції є дуже неоднозначним та суперечливим. Так, в юридичній літературі дане поняття розглядається в наступних варіантах:

1) результативний, нормативно-організуючий вплив, який здійснюється на суспільні відносини за допомогою системи правових засобів (юридичних норм, правовідносин, індивідуальних приписів) з метою їх впорядкування, охорони та розвитку відповідно до суспільних потреб [66, с. 145];

2) упорядкування суспільних відносин, їх юридичне закріплення, охорона і розвиток, які здійснюються за допомогою права і сукупності правових засобів [67, с. 529];

3) процес впливу держави на суспільні відносини за допомогою юридичних норм (норм права) [68, с. 41-42];

4) одна з форм впливу права на суспільні відносини, вплив за допомогою специфічно-правових засобів: норм права, правовідносин, актів реалізації права [69, с. 381];

5) юридична функція, що реалізується державою в процесі впливу на суспільні відносини і за допомогою якої поведінка учасників цих відносин приводиться у відповідність до вимог і дозволів, котрі містяться в нормах права, легальність та обов’язковість яких підтримується суспільством і забезпечується можливістю застосування владної сили держави [70, с. 437].

З огляду на зміст дисертаційної роботи, під нормативно-правовим регулюванням ми будемо розуміти впорядкування суспільних відносин через засоби юридичної техніки - норми права.

Звертаємо увагу, що станом на сьогодні вченими не давалась правова оцінка та визначення поняття нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України. Водночас зазначимо, що частково цього питання торкались такі вчені як: Є.М. Блажівський, Л.М. Давнденко, І.М. Козьяков, М.В. Косюта, В.М. Куц, О.М. Литвак, О.І. Медведько, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, В.П. Пшонка, Г.П. Середа, В.В. Сухонос та інші.

В рамках нашого дослідження під нормативно-правовим регулюванням діяльності Генерального прокурора України ми будемо розуміти цілеспрямовану та організуючу діяльність суб’єктів нормотворчого процесу (Верховна Рада України, Президент України та ін.) щодо врегулювання засобами юридичної техніки процесу діяльності Генерального прокурора України.

На даному етапі наукового аналізу, доцільним буде навести основні критерії класифікації системи нормативно-правових актів: 1) за суб’єктами ухвалення - на акти: народу (прийняті референдумом), органів місцевого самоврядування, спільні акти органів держави і недержавних формувань;

2) за юридичною силою - на закони й підзаконні нормативно-правові акти;

3) за сферою дії - на загальні, спеціальні, локальні; 4) за ступенем абстрактності правових норм - на первинні та конкретизаційні; 5) за характером волевиявлення - на акти встановлення, зміни та скасування норм права; 6) за галузями законодавства - на цивільні, кримінальні, кримінально- процесуальні та інші; 7) за часом дії - на визначено-строкові та на невизначено строкові [71, с. 20].

Для нашого дослідження практичне застосування буде мати класифікація нормативно-правових актів за критерієм юридичної сили. Загальновизнаним у теорії права є наступна ієрархія нормативних актів: 1) Конституція України як Основний закон держави, 2) міжнародні договори та угоди, ратифіковані Верховною Радою України; 3) закони України;

4) підзаконні акти різних державних органів у межах їх повноважень.

В контексті висвітлення питання системи нормативних актів України, потрібно зосередити увагу на відсутності закону, який би систематизував ієрархію всіх нормативних актів органів державної влади та місцевого самоврядування.

Перейдемо тепер власне до аналізу нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України. Повністю погоджуємось із позицією М.М. Бурбики, який у своїх працях наголошує на тому, що центральне місце в механізмі правового регулювання найважливіших аспектів діяльності органів прокуратури посідають закони та інші нормативно-правові акти України. При цьому, їх значення в ході становлення правової держави має постійно зростати, оскільки верховенство закону є невід’ємною ознакою останньої. Верховенство закону виявляється, перш за все, в суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів, оскільки закони (після Конституції) мають найвищу юридичну чинність [73, с.58]. В даному контексті В.М. Самсонов зазначає, що закони регулюють найважливіші питання державного та суспільного життя, їх норми складають серцевину, фундамент формування і розвитку інших джерел права [74, с. 5567].

На нашу думку, основою нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України є саме законодавство України. Щодо терміну «законодавство України», то варто звернутись до Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство»).

Таким чином, ми підтримуємо позицію науковців, що нормативно- правове забезпечення діяльності Генерального прокурора України являє собою систему нормативно-правових актів різної юридичної сили, які утворюють відповідне правове поле для функціонування відповідного правового інституту. Отже, в загальному вигляді всю нормативну базу, яка регламентує діяльність Генерального прокурора України можна умовно поділити на: 1) зовнішню, яка створюється за межами системи органів прокуратури (Конституція, закони та постанови Верховної Ради, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, міжнародні нормативно-правові акти), але до створення якої система органів прокуратури має пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів; 2) внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, якій належить значне місце [73, с. 56].

В результаті аналізу законодавства України ми дійшли висновку, що основою нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України є Конституція України [34], Закон України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII [35], Закон України «Про

прокуратуру» 14.10.2014 № 1697-VII [33], Закон України «Про Вищу раду юстиції» [56], Закон України «Про судоустрій і статус суддів» [76], Закон України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» [77], Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» [78], постанова Верховної Ради України «Про затвердження структури Генеральної прокуратури України» [79], постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про класні чини працівників органів прокуратури України» [80], постанова Верховної Ради України «Про затвердження Дисциплінарного статуту прокуратури України» [81] та інші нормативні акти, які тим чи іншим чином торкаються регулювання діяльності Генерального прокурора України.

Конституційні засади інституту Генерального прокурора України були закріплені 28 червня 1996 року в Основному Законі України. Так, її сьомий розділ присвячений основним завданням, що покладаються на єдину систему, якою є прокуратура України, а також порядку призначення та звільнення з посади Генерального прокурора України, визначає строк його повноважень [34]. Окрім того, в пункті 14 ст. 92 Конституції України закріплено, що виключно законами України визначається, зокрема, організація та діяльність прокуратури. Таким чином, будь-які питання організації та діяльності Генерального прокурора України повинні бути врегульовані виключно на рівні законів. У випадку, коли дані питання визначатимуться підзаконними актами, то останні в силу п. 14 ст. 92 Основного закону будуть неконституційними.

Закон України «Про прокуратуру» (досі чинний) визначає місце Генерального прокурора України в централізованій системі органів прокуратури України, його повноваження, правовий статус та особливості діяльності. Проаналізувавши структуру та положення даного закону, можна стверджувати, що головним завданням Генерального прокурора України є організація ним централізованої системи органів прокуратури та здійснення особисто прокурорського нагляду за додержанням законів в Україні [35].

По суті Закон України «Про прокуратуру» є основним, після Конституції України, в практичній діяльності Генерального прокурора України. Останнє обумовлюється тим, що даний закон визначає централізовану систему органів прокуратури, їх структуру, принципи організації та діяльності прокуратури в цілому. Виходячи з положень Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор України видає нормативні накази, інструкції, затверджує положення, які є обов’язковими для централізованої системи органів прокуратури України.

Всі інші закони України, які тим чи іншим чином торкаються інституту Генерального прокурора України є додатковими по відношенню до Закону України «Про прокуратуру». Так, Закон України «Про Вищу раду юстиції» регулює питання участі Генерального прокурора України в роботі Вищої ради юстиції [56]. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» регулює особливості діяльності Генерального прокурора України щодо повідомлення судді про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або ж відсторонення судді від посади у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності [76]. Закон України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» покладає на Генерального прокурора обов’язок щодо організації централізованої системи органів прокуратури по нагляду за додержанням законів при забезпеченні безпеки учасників кримінального судочинства, членів їх сімей та близьких родичів [77]. Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» покладає на Генерального прокурора обов’язок щодо організації органів прокуратури по нагляду за дотриманням законів при забезпеченні захисту працівників суду і правоохоронних органів та їх близьких родичів, членів сім’ї [78].

Як бачимо, у своїй практичній діяльності функціональні обов’язки Генерального прокурора України визначаються різними законами. При цьому, на виконання вимог законів, Генеральний прокурор уповноважений на видачу підзаконних актів, які є обов’язковими для прокуратури України.

В рамках аналізу нормативно-правового регулювання діяльності Генерального прокурора України окремо потрібно зупинись на нормотворчих документах (накази, розпорядження, положення, інструкції) Генерального прокурора України.

В цьому контексті варто зазначити висновки Н.О. Рибалки, яка пише про те, що завдання раціоналізації системи управління визначають за допомогою сукупності засобів, які обираються з урахуванням специфіки об’єкта чи процесу, що зорганізується [82, с. 60]. У цій сукупності особливе місце посідає нормування, оскільки практично всі аспекти організації мають потребу у визначеній нормативній базі, причому поняття це охоплює не лише норми витрат ресурсів, а і правила, розпорядження та інші нормативні акти, за допомогою яких формуються і закріплюються необхідні для нормального функціонування системи організаційні відносини [83, с. 156] Для цього? наприклад, розробляються положення про органи і підрозділи певного рівня, де фіксуються їх цілі, завдання, функції, компетенція, організаційно-штатна структура, номенклатура посад, права і відповідальність посадових осіб. Важливим внутрішнім організаційно-регламентуючим документом у сфері управління органів прокуратури України є положення про підрозділи та посадові інструкції, які регламентують діяльність структурних підрозділів органів прокуратури, їх завдання, функції, права, відповідальність. Так, за допомогою положень регламентується статус структурних підрозділів прокуратури України, порядок організації роботи з документами, застосування сучасних засобів обробки інформації; порядок атестування прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України тощо [82, с. 60]. Ми позитивно оцінюємо вибір українського законодавця щодо наділення Генерального прокурора України нормотворчою функцією, оскільки, по-перше, це підвищує якість організації органів прокуратури, подруге, здійснюється вузьке профільне відомче нормотворення, що є більш ефективним від загального нормотворення.

В доктрині неоднозначною є позиції вчених стосовно того, чи поширюються нормативні документи на діяльність самого Генерального прокурора України. Ми вважаємо, що однозначно поширюються, оскільки відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» накази, розпорядження, положення, інструкції, які видає Генеральний прокурор України є обов’язковими для всіх органів прокуратури України [35]. Так як відповідно до ст. 122 Конституції України Генеральний прокурор України входить в єдину централізовану систему органів прокуратури [34], то на його діяльність поширюються накази, розпорядження, положення, інструкції, які він сам видає відповідно до законів України. Звертаємо увагу на те, що всі нормативні документи, видані Генеральним прокурором України, розміщені на офіційному сайті Генеральної прокуратури України - http://www.gp.gov.ua/ua/1nordoc.ntml.

Накази Генерального прокурора України належать до категорії відомчих правових актів. Вони ґрунтуються на положеннях Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», інших законів України та міжнародних договорів України. Накази Генерального прокурора України видаються з ключових питань організації діяльності органів прокуратури України. Вказівки, як правило, регулюють більш вузькі напрями діяльності органів прокуратури. Розпорядження пов’язані з реалізацією заходів разового короткострокового характеру [73, с. 76].

В контексті дослідження питання сучасного стану нормативноправового регулювання діяльності Генерального прокурора України, окрему увагу варто приділити Закону України «Про прокуратуру» [35], який набирає чинності 25 квітня 2015 року. Якісними нововведеннями нової редакції закону є запровадження військової прокуратури в системі прокуратури України, яку очолює заступник Генерального прокурора України - Головний військовий прокурор.

Окрім того, прогресивними положеннями нового Закону України «Про прокуратуру» є нормативи щодо наказів Генерального прокурора України. Відповідно до ч. 2 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру» [33] накази Генерального прокурора України нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Накази Генерального прокурора України, що є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів публікуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Варто відзначити, що діючий закон України «Про прокуратуру» [35] дуже нечітко регламентує порядок прийняття нормативних актів Генерального прокурора України. Більше того, незрозумілою є класифікація видів нормативних актів Генерального прокурора України. Новоприйнятий Закон України «Про прокуратуру» [33] вирішив дану прогалину і визначив єдиним нормативним актом Генерального прокурора України накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.

З огляду на викладене, в цілому слід відзначити високий рівень нормативно-правовового регулювання діяльності Генерального прокурора України. Однак, разом з тим прослідковується і ряд недоліків, а саме: 1) розпорошеність повноважень Генерального прокурора України в різних нормативних актах; 2) нечіткість та безсистемність регулювання окремих повноважень Генерального прокурора України; 3) відсутність вимог до посади Генерального прокурора України; 4) безсистемність регулювання процесу взаємодії Генерального прокурора України із іноземними державними органами і т.п.

Діяльність Генерального прокурора України чітко регламентується законодавством України. Так, він діє виключно у спосіб, що прямо передбачений законом. При цьому, Генеральний прокурор України уповноважений і сам «творити» норми права у формі інструкцій, наказів, затвердження положень. Щоправда, останні є обов’язковими тільки для централізованої системи органів прокуратури України. Тому виникає питання: якщо нормативні положення Генерального прокурора України обов’язкові виключно для прокуратури, то чи можуть суди при здійсненні правосуддя ігнорувати акти Г енерального прокурора. Очевидно, що останні є відомчим нормотворенням і ні в якому разі не може суперечити чинному законодавству. До того ж, відомчі акти Генерального прокурора України не можуть регулювати питання організації та діяльності централізованої системи органів прокуратури, оскільки це прямо суперечить положенням п. 14 ст. 92 Конституції України. Окрім того, ми вважаємо, що має бути прийнятий Закон України «Про нормативно-правові акти», який би уніфікував ієрархію системи нормативних актів України та місце в ній відомчих актів Генерального прокурора України.