б.З. концепции, относительно возможностей морально-политических норм

Так, например, С.Ю.

Приведённые в пример авторы под термином "рекомендательные", по всей вероятности, подразумевают отсутствие обязательности у рассматриваемой категории документов и содержащихся в них норм. Однако, представляется, следует уточнить, каково качество нормы, называемой рекомендательной; является ли её соблюдение необходимым на каком-либо уровне или ею можно совершенно безболезненно поступиться?

На эту тему, применительно к актам СБСЕ, А. Крайкемайер рассуждала следующим образом: "Закономерна постановка вопроса о правовой природе договорённостей в рамках СБСЕ152. С точки зрения международного права эти документы не носят обязательного характера: здесь речь идёт о заявлениях и намерениях"153. Как видно, автор изначально сделал упор на необязательности рассматриваемой категории норм, однако, при этом, сетовал что "...такой подход в области прав человека часто имел негативную правовую оценку. Именно в данной области особенно важно стремиться к обязательному характеру документов, так как в противном случае такое положение может привести к несоблюдению прав человека"154. В результате рассуждений этот же автор неожиданно пришёл к противоположному предыдущему тезису выводу: "К договорённостям в рамках СБСЕ относятся, как правило, как к международным договорам.

Концепция А. Крайкемайер о рекомендательном значении рассматриваемой категории норм не кажется автору настоящего исследования убедительной по следующим основаниям: резолюции и декларации - это правила, содержащие права и обязанности, которые сами государства обязались соблюдать (что отражено в учредительных документах ООН, её специализированных учреждений, региональных международных межгосударственных организаций); на основании учредительных документов соответствующей организации за несоблюдение норм, создаваемых организацией, предусмотрены санкции.

Напротив, обязательность рассматриваемых документов и содержащихся в них норм отражена в концепции А.В. Торкунова, который, обращаясь к примеру Всеобщей декларации прав и свобод человека 1948 года, подчёркивал, что существуют: "...базовые принципы и ценности, утверждаемые Всеобщей декларацией в качестве нормативной и практической целевой задачи, к выполнению которых должны стремиться все (курсив наш - O.JI.) народы и государства"157. Подчеркнём только, что народы и государства должны стремиться к соблюдению норм, объективированных не только во Всеобщей декларации прав и свобод человека, но во всех источниках как юридического, так и морально-политического характера.

Похожей является концепция И.П. Блищенко, также подчёркивавшего значимость и обязательность рассматриваемой категории актов: "...Ряд резолюций Генеральной Ассамблеи признают всё чаще в качестве обязательных... Факт остаётся фактом, что государства обязаны соблюдать ряд решений (курсив наш - O.JI). Например, Всеобщую декларацию прав человека, Декларацию о предоставлении независимости колониальным странам и народам или другие документы Генеральной Ассамблеи, принимаемые единогласно"158.

Однако, также необходимо конкретизировать, что признавать обязательными для исполнения следует не "ряд резолюций", как сформулировал это И.П.

Ещё один пример: М.Л. Энтин, классифицируя нормы, содержащиеся в Заключении Парламентской Ассамблеи Совета Европы по российской заявке (далее, Заключение), которые назвал "рекомендациями", разделил их на несколько групп.

К одной из групп автор отнёс те нормы Заключения "... в которых даётся перечень важнейших конвенций Совета Европы, без участия в которых полноправное членство всё равно остаётся неполным..."159. Очевидно, что "рекомендации" (как называет их М.Л. Энтин), если бы они не предполагали обязательности соблюдения, не смогли бы влиять на объём прав члена международной организации, что ещё раз подчёркивает необходимость соблюдения норм резолюций и рекомендаций международных межгосударственных организаций, которые, хотя и на ином, чем юридический, уровне, но являются всё же видом норм.

Ещё одну группу норм, по мнению М.Л. Энтина, "...образуют рекомендации, касающиеся продолжения уже существующих в России преобразований... Эти рекомендации идентифицируют области внутренней жизни нашей страны, которые вызывают наибольшую озабоченность (курсив наш - OJL) с точки зрения европейских стандартов"160.

Необходимо заметить, что как член Совета Европы, Россия обязана (уже на юридическом уровне, поскольку это закреплено в Учредительном договоре, являющемся также международным договором - источником международного права) соблюдать, в том числе, относящиеся к европейским стандартам решения СЕ (в форме резолюций и деклараций); и поэтому обозначать рассматриваемые виды актов и содержащиеся в них нормы всего лишь как рекомендации, как нам представляется, некорректно.

На основании оценки доктрины и практики можно сделать вывод: нормы, содержащиеся в решениях и резолюциях международных межправительственных организации, не являясь юридическими, являются, тем не менее, правилами, нормами, хотя и иного, чем юридический, уровня; нельзя подменять их содержание термином "рекомендация", относящимся скорее к семантическому способу формулирования прав и обязанностей.

То, что рассматриваемые нормы обязательны на морально-политическом уровне, что за их неисполнение государства несут соответствующую (морально-политическую) ответственность, подчеркнул, в частности, И.И.

В связи с изложенным автору исследования представляется, что употреблять термин "рекомендательная норма" по отношению к нормам, содержащимся в резолюциях и декларациях международных межгосударственных организаций (ООН, её специализированных учреждений, региональных межгосударственных организаций), некорректно. Этот термин с позиций восприятия ослабляет силу норм резолюций и деклараций, может провоцировать пренебрежительное отношение к ним на практике, а также, приводит к тому, что, желая отстоять высокое значение морально- политических норм, некоторые исследователи прибегают к другой опасной крайности: приравнивают их к юридическим нормам, содержащимся в источниках международного права, ослабляя значение последних.

Думается, стоит отказаться от термина "рекомендательная норма", заменив его термином "морально-политическая норма". Это представляется оправданным, тем более что многие авторы, не используя термин "морально- политическая норма" непосредственно, отмечают именно это качество за нормами деклараций, резолюций и в целом актов так называемого "внешнего права" международных межгосударственных организаций.

Так, например, М.Л. Энтин, рассуждая об основной цели межпарламентского сотрудничества в рамках Совета Европы, отражающейся в документах Парламентской Ассамблеи, счёл, что эта цель состоит в "...утверждении своего рода политической и культурной принадлежности, формировании некой европейской общности всех тех, кто участвует в работе Ассамблеи и имеет к ней отношение"163.

Морально-политические нормы и объективирующие их источники действуют в международной системе нормативного регулирования рядом с юридическими, а в некоторых случаях при отсутствии правовых механизмов могут надолго оставаться единственными регуляторами международных отношений. Достоинством морально-политических норм и, соответственно, объективирующих их морально-политических источников, является простота создания (поскольку не нужна многоступенчатая система согласования воль, как это предусмотрено для процесса создания юридических норм и источников), и, в силу этого, максимально незамедлительная готовность к применению.

Морально-политическую норму в известном смысле можно назвать и вспомогательным механизмом развития всей системы международных юридических норм, поскольку зачастую она выступает "пробной" перед принятием юридической нормы аналогичного содержания: государствам в некоторых ситуациях может быть легче начать урегулирование какого-либо вопроса с нормы именно морально-политического характера.

Это явление подчеркнул на пятидесятой сессии Комиссии по международному праву ООН в 1999 году австралийский профессор Дж. Кроуфорд, когда, рассуждая о становлении права международной ответственности как отрасли международного права, сказал: "Правительства относятся к кодификации права ответственности весьма осторожно. Поэтому на первом этапе целесообразно кодифицировать лишь обшие принципы и оформить их в виде декларации Генеральной Ассамблеи ООН. Результаты первого этапа будут учтены в последующей работе. Такой подход даст возможность ускорить принятие основных принципов ответственности, что имеет серьёзное практическое значение"164.

К преимуществам в определённых ситуациях актов морально- политического характера наиболее значимых международных межгосударственных организаций перед источниками международного права, как это ни покажется парадоксально, можно отнести само отсутствие юридической силы норм, объективированных в такой форме.

Практика показывает, что разработке очень многих универсальных источников международного права предшествовало принятие морально- политических документов аналогичного содержания. Например, Конвенции о правах ребёнка 1989 года предшествовала Декларация о правах ребёнка 1959 года; Пактам о правах человека 1966 года предшествовала Всеобщая декларация о правах человека 1948 года. Этот перечень можно продолжать, что, в свою очередь, ещё раз подтверждает, что юридическая норма и морально- политическая норма - не одно и то же.

Следует отметить отдельно, что среди норм (морально-политических), принимаемых международными организациями, выделяется ещё одна группа норм, требующая осмысления с точки зрения доктрины источниковедения. Имеются в виду унифицированные технические стандарты, которые создаются ежегодно путём международного санкционирования технических правил.

Необходимо подчеркнуть, что речь идёт именно о документах, имеющих форму актов международных межправительственных организаций, а не о Конвенциях и Дополнительных протоколах к ним, являющихся международными договорами и в соответствии с Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 года имеющих также юридическую силу166.

Нормы в области технических стандартов, принятые международными организациями, называют "лрозелитными", отталкиваясь от греческого слова "прозелит", означающего переход в новое качество. Похожий, но более узкий, перевод имеет слово "прозелит" и с других языков: с английского - "новообращённый" (обращать в свою веру)167, с немецкого - также "новообращённый" (в учение, веру, новый приверженец168, стремление вербовать, привлекать на свою сторону169). Итальянский и латинский словари перевода не предлагают.

Различны концепции учёных по вопросу о месте прозелитных норм в нормотворчестве международных межправительственных организаций. Так, Е.А. Шибаева, разграничивая нормотворческую деятельность международных межправительственных организаций на 1) заключение договоров с участием международных организаций и 2) участие международных организаций в нормотворческом процессе государств, выделяла в рамках второго пункта следующие два вида участия: а) принятие текстов многосторонних конвенций в рамках и под эгидой международных организаций; б) принятие международных административных и технических регламентов.170 В рамках нормотворчества, обозначенного в п. "б", названный автор выделяла принятие собственно международных административных регламентов, а также подготовку "технических норм (правил)". Причём, несмотря на то, что Е.А. Шибаева относила технические правила и административные регламенты к одному виду нормотворчества международных организаций, она разделяла между собой эти виды документов, усматривая главное различие между ними в порядке

252

подготовки, принятия, и, видимо, прекращения действия.

Иная концепция предложена Т.М. Ковалёвой, которая также выделяла "...административно-рсгламентационные акты, издаваемые международными организациями...", как проявление нормотворчества международных межправительственных организаций, однако, не разделяла регламенты и стандарты, подчёркивая, что "...для названия данной категории решений будет использоваться общее понятие "регламенты" или "стандарты"171. Очевидно, что ею признавалось лишь терминологическое различие между регламентами и стандартами, объясняемое традицией, сложившейся в конкретной международной межгосударственной организации.

Не все авторы разделяют концепцию о необходимости выделения технических стандартов в качестве особого вида нормотворчества международных организаций. Так, Т.Н. Нешатаева обобщила все акты так называемого "внешнего" нормотворчества международных

межгосударственных организаций под общим понятием "резолюции- рекомендации"172. Вместе с тем известно, что в рамках одной и той же международной межгосударственной организации принимаются резолюции (высшим или пленарным органом), а также вырабатываются и издаются административные или технические регламенты, правила или стандарты, которые имеют отличную от резолюций процедуру разработки173.

Автору настоящего исследования представляется важным отграничивать технические стандарты от других актов единоличного нормотворчества международных организаций, поскольку эти акты отличаются от остальных как процедурой принятия, так и функциональным назначением: это, прежде всего, технические нормативы, которые устанавливают уровень требований к профессионализму специалистов, использующих и эксплуатирующих технические устройства; также эти нормы запрещают использование тех технических средств, которые признаны мировым сообществом государств вредными или небезопасными.

Технические стандарты не являются автоматически обязательными для государств-членов (например, стандарты МАГАТЭ обязательны для применения только самим Агентством в его собственной деятельности) и суть этих документов такова, что, будучи обращены именно к государствам-членам конкретной международной межгосударственной организации как субъекту международного права, их конечными адресатами являются физические и юридические лица государств-членов как участники международных экономических отношений. В частности, именно коммерческое соперничество предопределяет заинтересованность в прозелитных нормах и высокий уровень их соблюдения.

Таким образом, разработка международными межгосударственными организациями закреплённых в стандартах и технических правилах прозелитных норм оправдана, поскольку эта категория норм быстро создаётся, практически немедленно вступает в действие и также быстро может быть заменена новой группой стандартов.

Заинтересованность в нормах стандартов (технических правил), внимательное отношение и выполнение государствами (а, главным образом, их физическими и юридическими лицами) этих норм в условиях экономической конкурентной борьбы может провоцировать видимость близости прозелитных норм к юридическим, что и вводит некоторых авторов в заблуждение.

В качестве примера такой ошибки приведём следующее суждение: "По сути своей прозелитная норма есть симбиоз технических стандартов и правовых установлений, в результате которого образуется сложная юридико- техническая конструкция"256.

Не представляется возможным согласиться с автором цитаты. На практике прозелитная норма по способу нормотворчества ничем не отличается от нормы морально-политического характера и является её разновидностью. Этот вид неюридичсскнх норм, создаваемых международными межгосударственными организациями, выделяется лишь содержательной составляющей: прозелитная норма отражает требования к техническим стандартам и предполагаемый уровень конкурентноспособности.

Таким образом, автор исследования полагает ошибочным относить к категории прозелитных нормы, отражающие какие-либо технические требования, но содержащиеся в юридических международных документах: как в самих между народных договорах, так и в приложениях к ним, и других составных частях. Например, Международная конвенция об охране человеческой жизни на море включает ряд норм, закрепляющих требования к корпусу морского судна и его устройству; Конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978/95 года устанавливает требования к знаниям членов судовой команды, в том числе в области техники. Эти, содержащиеся в конвенциях, нормы отличаются от прозелитных и субъектами нормотворчества, и процедурой принятия, и последствиями несоблюдения, а также порядком их (норм) изменения или отмены, поскольку являются юридическими.

На основании изложенного можно с определённостью говорить о необходимости применять термин "прозелитная норма" только к техническим стандартам, разработанным международными межгосударственными организациями, и не применять этот термин к нормам с техническим содержанием, но закреплённым в юридических документах.

Тем не менее, отсутствие силы источника международного права у прозелитных норм никоим образом не умаляет их значения. Эти нормы удобны, нужны и даже выгодны государствам (главным образом, их хозяйствующим субъектам), поэтому, как правило, добросовестно соблюдаются последними: так, в области международного морского права актуальна регламентация вопросов морской навигации, в области международного космического права - вопросов дистанционного зондирования земли, в области международного воздушного права - вопросов системы воздушного движения.

Обобщая всё рассмотренное в связи с возможностями норм единоличного нормотворчества международных межгосударственных организаций, следует отметить, что эти нормы представляют важную, хотя и отличную от юридических предписаний, категорию и обладают следующими качествами: а) участвуют в регулировании международных отношений (часто наравне с юридическими нормами); б) проще воспринимаются государствами в качестве

25*Номоконова ЕЛ. Международно-правовое регулирование навигационной обязательств (именно по причине отсутствия юридической силы); в) могут выступать "пробным" вариантом перед закреплением юридической нормы аналогичного содержания; в) создают единообразные (хотя и неюридические) правила для регулирования отношений государств в специальных областях.

В связи с этим, автор исследования полагает, что стоит отказаться в доктрине международного права от концепции обозначения "рекомендательными" норм, содержащихся в резолюциях и декларациях международных межгосударственных организаций (ООН, ей специализированных учреждений, региональных международных межгосударственных организаций), оставив в употреблении термин "морально- политические нормы".

Кроме того, среди морально-политических норм обособлена группа прозелитных норм, которые выделяются в связи с особыми качествами: помимо уже обозначенных качеств, присущих всем морально-политическим нормам, первые обладают дополнительными характеристиками в силу того, что создаются специально для урегулирования экономической конкурентной борьбы между государствами (в широком смысле): а) они востребованы, будучи в тесном взаимодействии с экономикой, и обусловлены ею; б) они быстро создаются и практически сразу начинают действовать, но также быстро и заменяются новыми стандартами; в) они добросовестно выполняются государствами (и их хозяйствующими субъектами) по причине нежелания упускать выгоду (например, коммерческую, в ситуации статутов ИКАО, ИМО);

г) они отражают тенденции возникновения новых международных стандартов;

д) они отличаются упрощенным (темпоральным) принципом изменения: поздняя норма меняет раннюю без дополнительных процедур, только по требованию конкурентной борьбы.

На основании исследования доктрины и практики, автор диссертационного труда полагает также, что в науке международного права

безопасности: комплексный подход. // МЖМП. 2000. JVt 3. С. 6.

стоит отказаться от концепции восприятия в качестве прозелитных норм правил технического содержания, закрепленных в источниках международного права; и стоит отдать должное справедливости концепции относительно того, что прозелитными нормами являются только нормы технических правил и стандартов, разработанные единолично международными

межгосударственными организациями.

Завершая параграф, необходимо также отметить, что в настоящее время явно прослеживается тенденция проникновения международных организаций в процесс международного правотворчества. Однако сегодня, как представляется автору настоящего исследования, это явление можно рассматривать только как тенденцию, требующую тщательного анализа и отслеживания, поскольку нормы, создаваемые в результате нормотворчества международных межгосударственных организаций, не набирают всех необходимых характеристик, которые позволили бы приравнять их к юридическим.