Статья 6. Участники публичного мероприятия

Комментарий к части 1

1. Итак, Закон выделяет несколько категорий физических лиц, объявляемых участниками публичных мероприятий. Прежде всего - это граждане Российской Федерации, непосредственно реализующие своё конституционное право на свободу собраний.

Участников публичного мероприятия следует отличать от случайных прохожих, оказавшихся в данное время и в данном месте с иной целью. Как справедливо отмечает известный российский учёный А.В. Дайси, гражданин, "даже присутствуя, может не быть участником митинга; он может быть там случайно, может ничего не знать о характере митинга; может случиться, что толпа собралась первоначально для законной цели; обстоятельства, делающие митинг незаконным, могли прийти позже, и (гражданин Ю.Д.) мог не принимать никакого участия в этих действиях"*(62), а следовательно не должен нести юридическую ответственность за его последствия.

Вообще формулировку этой нормы вряд ли можно признать удачной. В ней нарушено главное правило формальной юридической логике: нельзя давать определение через само определение. "Участники... участвуют". На наш взгляд, участниками публичного мероприятия являются представители объединений граждан, другие граждане и лица без гражданства (апатриды), присутствующие на мероприятии с целью участия в нём, либо совершающие практические действия по подготовке и проведению мероприятия по поручению их организаторов*(63).

Следующие категории участников менее свободы в выборе форм участия в публичных мероприятиях, поскольку реализуют право на свободу собраний не непосредственно, а через конституционное право на объединение (ст.

Первыми в ряду общественных объединений выступают политические партии. Согласно ст. 3 Федерального закона от 11 июня 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях", политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления*(64). Таким образом, политические партии - это единственный вид общественных объединений, созданный для легальной борьбы за овладение политической властью и участие в ней.

Как отмечалось выше, Закон о партиях прямо предусматривает право этих общественных объединение на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий (ст. 26 Закона о партиях) (см. комментарий к ч. 1 ст. 5). Однако, что касается членов политических партий - участников публичного мероприятия, то они не так свободны в реализации своего права на участие в публичных мероприятиях, проводимых политической партией, как беспартийные граждане. В соответствии с уставом партии она вправе проводить закрытые собрания, конференции, заседания пленума, руководящих органов партии, на которые допускаются не все члены данной партии. Это юридически оправдано, поскольку члены партии при вступлении в неё дают обязательство соблюдать устав и программу партии.

Вслед за политическими партиями участвовать в организации публичных мероприятий имеют право общественные объединения. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения*(65).

При этом не все общественные объединения создаются на основе персонального членства граждан. Так, не основаны на членстве такие виды общественных объединений как общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение и орган общественной самодеятельности (ст. 9-12 Закона об объединениях). Поэтому комментируемая норма говорит о членах и участниках общественных объединений, наделяя и тех, и других статусом участника публичного мероприятия.

Религиозными объединениями в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" признаётся добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей*(66). Как отмечалось выше (см. комментарий к ч. 1 ст. 5), религиозные объединения вправе проводить перечисленные мероприятия вне стен храма и прилегающих территорий, но в порядке, определённом комментируемым Законом (ст. 16 Закона о свободе совести). Однако, связь участников публичного мероприятия с конкретным религиозным объединением не так очевидна, как в случаях с политическими партиями и общественными объединениями. Характер этой связи определяется внутренними установлениями религиозных организаций (тип религиозных объединений, подлежащих государственной регистрации), не всегда предполагающими персональный учёт их членов. Ещё менее очевидна эта связь в религиозных группах, подлежащих муниципальному учёту.

Здесь необходимо отметить особенность современного этапа реализации свободы совести в нашей стране. Когда свобода совести и возможность отправления религиозных культов в России стали действительно свободными, возникла проблема, с которой уже столкнулись некоторые развитые государства Европы, - это пятничная молитва мусульман, когда намаз осуществляется прямо на проезжей части. "Эти молитвы, - писал журналист о парижских улицах, - доставляли немало неудобств местным жителям. Да и самим верующим... пусть даже на заранее расстеленных ковриках"*(67). Ту же картину можно наблюдать в Москве в районе Соборной мечети в дни празднования мусульманского праздника Уразы.

Сложность состоит в том, что, строго говоря, эти действия верующих в России не подпадают под определение "публичные богослужения, осуществляемые в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций" (ч. 5 ст. 17 Закона о свободе совести), поскольку духовное руководство мусульман не подаёт уведомление в Правительство города Москвы о проведении публичного мероприятия. Отсюда - конфликты с прохожими, не придерживающимися мусульманской веры, заторы и автомобильные пробки. Во Франции мусульманам запретили отправлять религиозные обряды на городских улицах, предоставив для этого свободные помещения. В России по причине правового негилизма и отсутствии реальных контактов религиозных общин с местными властями вопрос по существу не решён.

Говоря об участниках публичных мероприятий, нельзя не упомянуть о так называемых "третьих лицах" или проще говоря - провокаторах.

Комментарий к пункту 1 части 2

1) Есть принципиальное различие между официальными и инициативными публичными мероприятиями. На официальном, проводимом по инициативе структур правящей власти, публичном мероприятии его участники выступают в роли статистов. Если они и утверждают какие-то резолюции, то в заранее заготовленном виде, как правило, без обсуждения и корректировки. А вот для инициативных публичных мероприятий обсуждение и принятие решений является самым важным этапом регламента его проведения. Помимо принятия решений, комментируемая норма устанавливает открытый перечень иных коллективных обращений в соответствии с целью публичного мероприятия. Из самых распространённых видов коллективных действий в ходе публичных мероприятий можно назвать: сбор подписей, пожертвований, принятие резолюций, обращений в органы публичной власти (см. комментарий к п. 3 ч. 1 настоящей статьи) и др. Но история протестного движения современной России знает и более экзотические способы выражения коллективного мнения: организация палаточных городков, сидячих забастовок, блокирование автомагистралей и зданий органов публичной власти, отказ от участия в выборах, голодовки и т.д. Причём последний вид протеста даёт эффект и в индивидуальном исполнении. Например, голодовка депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который таким способом сумел добиться удовлетворения требований своих избирателей*(68).

В общем, речь идёт о любых действиях, не нарушающих закон и, желательно, предусмотренных регламентом публичного мероприятия.

Комментарий к пункту 2 части 2

2) Содержание комментируемого пункта состоит, на наш взгляд, из двух частей. В первую часть попадают средства выражения коллективного или индивидуального мнения. В своей основе они создают механизм реализации ст. 29 Конституции России о свободе мысли и слова, действующей применительно к такому частному случаю как право на свободу собраний. Данная статья Основного закона наделяет каждого гражданина правом свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). Причём это право самой Конституцией ограничено лишь двумя основаниями. Первое - это запрет пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29). В этом случае любое публичное мероприятие, как правило, направлено против пропаганды различных видов превосходства, выраженного в конкретных формах. И второе - запрет публичного разглашения сведений, составляющих государственную тайну (ч. 4 ст. 29). Это ограничение вряд ли касается участников публичного мероприятия, поскольку носителем этих сведений является индивидуальный специальный субъект права.

А вот средства массовой информации, свободные в соответствии с ч. 5 ст. 29 Конституции и учреждаемые в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", действующим с многочисленным поправками и изменениями*(69), наоборот играют большую роль в организации и проведении публичных мероприятий. Во-первых, через них организаторы сообщают своим сторонникам и иным гражданам о месте и времени проведения публичного мероприятия. Там же можно разместить различного рода агитационные материалы и проекты решений, резолюций и иных вопросов, планируемых к обсуждению и принятию в ходе публичного мероприятия. При необходимости там же может быть обнародован и проект регламента мероприятия.

Во-вторых, корреспонденты СМИ, в том числе - специально аккредитованные - могут присутствовать на публичном мероприятии и фиксировать с помощью аудио-видеотехники всё происходящее, а также на месте брать интервью у участников и организаторов публичного мероприятия. В-третьих, публиковать (обнародовать) отчёты о проведённых публичных мероприятиях, а также демонстрировать полученные в ходе их проведения аудио- видео- материалы. Это одна из эффективных форм реализации права граждан на получение информации, закреплённого ст. 38 Закона о СМИ: "граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и их должностных лиц".

Публичные мероприятия также выполняют роль механизма реализации правомочий отдельных негосударственных образований. Например, п. "а" ч. 1 ст. 26 Закона о политических партиях прямо предусматривает право политической партии в формах, не запрещённых законом, "свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи*(70). Таким же образом могут действовать общественные и религиозные объединения, а также иные структуры гражданского общества.

А вот вторая часть п. 2 ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона демонстрирует более широкий подход к использованию средств агитации в ходе публичного мероприятия. Она устанавливает право участника публичного мероприятия использовать любые средства агитации, не запрещённые законодательством Российской Федерации. Таким образом, если в первой части данного пункта речь шла преимущественно о некоммерческой агитации, то в соответствии с этой частью пункта статьи не запрещается использование коммерческой рекламы, не связанной с целями и задачами публичного мероприятия.

То есть лицо, объявившее себя участником публичного мероприятия, вправе в ходе мероприятия делать объявления, извещения, раздавать листовки, каталоги, прейскуранты, справочники, афиши, календари, использовать и размещать плакаты, рекламные щиты и т.п. с коммерческой целью, используя большие скопления людей в месте проведения публичного мероприятия. И эти действия будут признаны законными и не подлежащими запрещению, поскольку укладываются в формулу, предусмотренную комментируемой нормой Закона. Тем более, что ст. 5 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе"*(71) не запрещает использование коммерческой рекламы в местах проведения публичных мероприятий и не объявляет её недобросовестной.

Комментарий к пункту 3 части 2

3) Эту норму комментируемого Закона также необходимо, на наш взгляд, разделить на две части. Первая закрепляет механизм принятия и направления резолюций, требований и иных обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. В ней получает реализацию положение ст. 33 Конституции России, которая наделяет граждан правом направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Очевидно, применительно к порядку проведению публичного мероприятия, на этапе подготовки мероприятия организатор (организаторы) или уполномочившие их политическая партия или общественное объединение готовят проект такой резолюции и в содержании регламента мероприятия определяют порядок её обсуждения и принятия.

Заметим, что в данной части статьи авторы используют термины, значение которых, к сожалению, не определено в ст. 2 "Основные понятия" настоящего Закона (см. комментарий). Между тем, во избежание излишних административных и судебных споров представляется необходимым в юридической форме определить эти термины. Так, резолюцию манифестации можно определить как коллективно выраженное мнение (оценка) её участниками того или иного факта общественной жизни или деятельности государственных органов, общественных и религиозных объединений, должностных лиц или отдельных граждан. А обращение (требование, петицию) - как заявление граждан в государственные органы, к общественным и религиозным объединениям и к отдельным должностным лицам, требующее принятия того или иного решения по существу вопроса, изложенного в обращении*(72). Во время проведения публичного мероприятия текст этого проекта сообщается (раздаётся, вывешивается, заранее обнародуется, публикуется, рассылается) участникам мероприятия. Затем происходит обсуждение проекта, в него вносятся дополнения и поправки. Затем окончательный текст резолюции дорабатывается в месте проведения мероприятия и утверждается путём голосования, сбора подписей участников мероприятия или иным не запрещённым законом способом. В случае получения большого количества поправок и дополнений, участники публичного мероприятия одобряют резолюцию в целом и поручают организаторам или специально сформированной редакционной группе доработать проект и внести резолюцию от имени участников мероприятия в полномочный орган публичной власти. В принципе, организаторы публичного мероприятия вправе пригласить представителя органа публичной власти или должностное лицо - адресата обращения - на само публичное мероприятие, но его явка законом не предусмотрена и зависит от его доброй воли.

Далее вступает в силу порядок, установленный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Содержание данного Закона не соответствует его названию, зато точно соответствует смыслу ст. 33 Конституции. Так, ст. 9 Закона устанавливает обязательность принятия обращения к рассмотрению, порядок его рассмотрения (ст. 11), сроки рассмотрения (ст. 12) и обязательность ответа на обращение (п. 4 ч. 1 ст. 10). Закон не выделяет в особый порядок рассмотрение резолюций, принятых в ходе публичного мероприятия*(73). Поэтому организаторы самостоятельно определяют порядок доведения до сведения участников полученный из органа публичной власти ответ на обращение: на следующем публичном мероприятии, через СМИ, письменно по почте или иным способом.

А вот порядок реализации положений второй части комментируемого пункта вызывает некоторые сложности. То есть сам порядок принятия и направления резолюции повторяет описанный выше. А вот для получения ответа на требования и другие обращения, адресованные общественным и религиозным объединениям, международным и иным органам и организациям юридически установленный порядок не установлен. Так, в ст. 27 Закона о политических партиях, закрепляющей обязанности политической партии, отсутствует требование обязательного рассмотрения её органами обращений граждан, не являющихся членами данной партии*(74). Возможно, такие нормы могут присутствовать в уставе партии, но это не регламентировано Законом. Тот же дефект содержит и законодательство об общественных и религиозных объединениях, а равно и иных органах и организациях, указанных в данном пункте комментируемой статьи Закона.

Таким образом, комментируемый Закон наделяет участников публичных мероприятий правом принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения к общественным и религиозным объединениям, а также иным органам и организациями. Но обратная связь с ними в виде обязательного получения аргументированного ответа, как показывает практика, в большинстве случае отсутствует.

Комментарий к пункту 1 части 3

3. Прежде всего, следует обратить внимание на различия в формулировках ч. 2 и ч. 3 комментируемой статьи. Свои права участники публичного мероприятия могут реализовать на любом этапе подготовки и проведения публичного мероприятия (см. комментарий к ч. 2 ст. 6). А вот обязанности возникают у них только во время проведения публичного мероприятия. Выполнение участниками обращений и поручений организатора публичного мероприятия не входит в их обязанности и зависит только от их добровольного желания.

1) В этой норме, так же как и в п. 5 ч. 4 ст. 5 Закона (см. комментарий), также презюмируется (предполагается) законность требований организатора мероприятия, уполномоченного представителя органа публичной власти и сотрудников органов внутренних дел. Разумеется, в последующем участник мероприятия имеет право обжаловать их в суде. Однако при этом необходимо заранее позаботиться об их документальной фиксации. Поскольку наверняка эти требования предъявляются в устной форме, необходимо представить свидетелей этого факта либо их аудио-видео-запись.

Комментарий к пункту 2 части 3

2) Как отмечалось выше (см. комментарий п. 4 ч. 4 ст. 5), в законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение понятия "общественный порядок". Поэтому субъективная оценка его состояния целиком и полностью ложится на организатора, уполномоченного органа публичной власти и сотрудников органов внутренних дел. Участник публичного мероприятия лишён в ходе мероприятия возможности обжаловать требования перечисленных лиц. Поэтому, дабы не быть обвиненным или хотя бы заподозренным в совершении деяний, предусмотренных ст. 317-319 Уголовного кодекса Российской Федерации*(75) (посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, применение насилия в отношении представителя власти, оскорбление представителя власти) и подвергнуться риску быть осуждённым на длительные сроки лишения свободы или к солидным денежным штрафам либо в совершении иных противоправных действий, представляется необходимым подчиниться этим требованиям. С последующей возможностью обжаловать их в судебном порядке.

Регламент мероприятия - это более формальный документ, имеющий письменную форму. Его соблюдение представляется более доступным и понятным для участников публичного мероприятия. Однако есть два обстоятельства, требующие уточнения в связи с этим предписанием. Во-первых, регламент должен быть легально доведён организатором до сведения всех участников мероприятия, включая опоздавших к его началу и случайных прохожих. Во-вторых, непонятна форма наступления юридической ответственности участников мероприятия, не соблюдающих требования регламента. Можно предположить, что они могут быть удалены с места проведения данного публичного мероприятия в порядке, предусмотренном п. 4 ч. 4 ст. 5 данного Закона (см. комментарий). Однако нигде прямо это не определено.

Комментарий к пункту 3 части 3

3) Поскольку публичные мероприятия с использованием транспортных средств, как правило, проводятся автолюбителями и/или мотоциклистами, для них не выделяется специальных полос движения на автодорогах общего пользования и, уж тем более, не перекрывается движение всего остального транспорта, поэтому необходимо, чтобы внимание к своей акции участники привлекали любыми доступными средства, исключая создания помех для автомобильного и пешеходного движения в месте (на маршруте) проведения мероприятия.