Статья 8. Места проведения публичного мероприятия

Комментарий к части 1

1. Определение места проведения публичных мероприятий относится к числу наиболее спорных вопросов организации и проведения публичных мероприятий. Понятно стремление организаторов провести мероприятие в людных местах, месте наибольшего скопления граждан, прежде всего случайных прохожих.

Тем не менее, по смыслу комментируемой нормы публичные мероприятия могут проводиться в любых пригодных для этих целей местах. Беда в том, что пригодность того или иного места для их проведения в конечном случае определяет орган публичной власти, принимающий уведомление о проведении мероприятия.

Закон устанавливает ряд ограничений по месту проведения публичных мероприятий. В их числе на первое место вынесена такая причина как угроза обрушения здания и сооружения. Этот подход представляется по меньшей мере странным, поскольку в России как и во всём мире, как показывает практика, обрушения зданий и сооружений происходит не во время проведения инициативных мероприятий граждан, а во время спортивных соревнований, музыкальных представлений и концертов, проводимых в местах, определяемых местными органами власти по собственной инициативе.

Следующее ограничение определяется в комментируемой норме каучуковой фразой: создающие "иную угрозу безопасности участников данного публичного мероприятия". В поисках ответа на вопрос о том, что собой представляет иная угроза, обратимся к содержанию законодательства о безопасности. Прежний Федеральный закон от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности"*(81) под безопасностью понимал состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Комментарий к пункту 1 части 2

1) В данной норме речь идёт о таких объектах, авария на которых может привести к значительному ущербу для окружающей природной среды, гибели людей, массовым разрушениям как самого объекта, так и прилегающих к нему строений. Поэтому проведение публичных мероприятий вблизи таких объектов запрещено в любое время и при любых условиях, из соображений безопасности жизни и здоровья граждан и для сохранения свободных путей для проезда аварийной и спасательной техники.

Перечень типов опасных производственных объектов указан в Приложении N 1 к ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производств". В приложении все опасные объекты разделены на пять категорий, выделяемых по признакам причиняемой ими опасности. В первую группу входят объекты, которые в свою очередь делятся на семь подгрупп. Общим для них является критерий наличия опасного вещества. Рассмотрим подробнее эту группу, в которою входят вещества, которые "получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются". То есть подпадают под все этапы их производства, использования и транспортировки. В свою очередь, эти вещества делятся на:

а) воспламеняющиеся вещества, то есть такие соединения, которые при соблюдении нормального режима их хранения, использования и транспортировки не являются опасными.

б) окисляющие вещества, которые также при соблюдении нормального режима их хранения, использования и транспортировки не являются опасными. Речь идёт о жидкостях, поддерживающих горение, вызывающих воспламенение и (или) способствующих воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической (с выделением тепла) реакции. Примерами могут служить соляная, серная и нек. др. кислоты.

Первые две категории веществ не находятся в гражданском обороте, используются только в промышленном производстве и требуют специального режима хранения, чего не скажешь о следующей группе веществ.

в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления. К такого рода веществам относятся продукты, используемые в том числе - в бытовом обороте. Наиболее распространённые жидкости - это керосин и бензин.

Газы - это сланцевый и бытовой (пропан, бутан) газы, используемые в общехозяйственных целях. Пыль может быть как угольная, так и мучная. Как видно из приведённых примеров, эти вещества так называемого двойного применения. Поэтому подчеркнём, что под требования данного Закона эти вещества подпадают только в случае их использовании на опасных промышленных объектах: бензозаправках, газо- и нефтехранилищах, мучных складах бестарного хранения, зернохранилищах, подземных выработках и т.п.

г) взрывчатые вещества - это также в ряде случаев предметы двойного применения. Наиболее распространённым веществом подобного рода может быть порох, находящийся хоть и в ограниченном, но бытовом обороте. Режим хранения этих веществ, в отличие от относящихся к первым двум подгруппам, не требует каких-либо специальных технических средств. Однако при определённых видах внешнего воздействия (например, тепла) эти вещества способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов. На бытовом уровне это называется взрывом, способным причинить серьёзные разрушительные последствия для сторонних физических и юридических лиц.

Следующие две группы веществ характеризуются их смертельным воздействием при непосредственном контакте на предметы окружающей живой природы, в том числе - человека.

д) токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели. Токсины весьма разнообразны и создаются как искусственным - химическим путём (отравляющие вещества зарин, зоман, фосген), так и имеют естественное - биологическое происхождение (яды змей, пауков, скорпионов). Поэтому по формам воздействия на живые организмы они в свою очередь делятся на три подгруппы: вводимые в желудок, наносимые на кожу и распыляемые в воздухе. Из анализируемой нормы это прямо не следует, но, видимо, размеры смертельно опасных доз рассчитаны из степени опасности воздействия на организм человека:

- при введении в желудок от 15 до 200 мг на килограмм живого веса (в зависимости от опасной концентрации и категории вещества);

- при нанесении на кожу от 50 до 400 мг. на килограмм;

- концентрации в воздухе при распылении от 0,5 до 2 мг на литр воздуха.

е) высокотоксичные вещества отличаются от рассмотренной выше категории более опасным воздействием на организм человека, приводящим к летальному исходу:

- при введении в желудок не более 15 мг на килограмм живого веса;

- при нанесении на кожу не более 50 мг.

- концентрации в воздухе при распылении не более 0,5 мг на литр воздуха.

Разделение веществ на токсичные и высокотоксичные, как это следует из последующих статей комментируемого Закона, необходимо для определения различных безопасных режимов их использования и хранения.

ж) отдельную группу опасных веществ составляют вещества, распространяемые через водную среду. Здесь также выделяются три их подгруппы, разделяемые по поражающему воздействию на различные объекты водной среды:

- при ингаляционном (дыхательном) воздействии на рыбу в течении 96 часов не более 10 мг на литр воды;

- при воздействии на дафнии (водяные блохи, служащие кормом мелким рыбам) в течении 48 часов, не более 10 мг на литр;

- при ингибирующей концентрации (сдерживающей развитие, попросту - уничтожающей) при воздействии на водоросли в течении 72 часов не более 10 мг на литр воды*(83).

Помимо этих общих требований, есть такие промышленные объекты, возле которых проведение публичных мероприятий прямо запрещено законодательно. Например, ст. 39 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" запрещает проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения (расщепляющихся материалов Ю.Д.) и в их санитарных зонах. Кроме того, не допускается организация и проведение митингов, демонстраций, пикетирования, блокирования транспортных коммуникаций и других общественных мероприятий за пределами территорий ядерных установок и пунктов хранения, а также забастовок, если в результате этого может произойти нарушение работоспособности ядерной установки или пункта хранения, будет затруднено выполнение работниками ядерных установок или пунктов хранения своих служебных обязанностей либо будут иметь место иные угрозы безопасности населения, окружающей среды, здоровью, правам и законным интересам других лиц*(84). Несмотря на то, что в нашей стране серьёзных конфликтов с населением по вопросам использования атомной энергии не возникало, содержание этой нормы, очевидно, учитывает богатый зарубежный опыт митинговой активности населения в этом вопросе.

Комментарий к пункту 2 части 2

2) Речь в данной норме идёт о безопасности на различных видах транспорта и транспортных коммуникаций. Действующий Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" в прямой постановке не регулирует вопросы проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры. В основном его цель - защита транспорта и пассажиров от террористических актов. Однако отдельные его нормы создают основу для регулирования правоотношений в рассматриваемой сфере. Так, ст. 2 Закона определяет цели обеспечения транспортной безопасности и формы поддержания устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, а также защиты интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства в нормальную его деятельность*(85). Одним из принципов обеспечения транспортной безопасности в соответствии со ст. 3 рассматриваемого Закона устанавливается взаимная ответственность человека, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности. Ст. 12 вводит фискальную обязанность субъектов транспортной инфраструктуры незамедлительно информировать уполномоченные органы о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

Но самое главное, что Закон определяет пообъектный состав транспортной инфраструктуры, как предмета транспортной безопасности. В их состав входят: технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Что же касается конкретных запретов на проведение публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, то этот вопрос решается на региональном уровне. Нормативные правовые акты, запрещающие проведение публичных мероприятий на этих объектах приняты в 62 субъектах Федерации*(86).

Комментарий к пункту 3 части 2

3) В данной норме определён перечень органов государственной власти и управления, вблизи территории которых запрещено проведение публичных мероприятий. Сразу отметим, что в этот перечень не входят территории, прилегающие к резиденциям Глав субъектов Федерации, федерального и региональных Парламентов и органов исполнительной власти всех уровней, а также ко всем муниципальным органам власти. В этот перечень вошли только территории, прилегающие к резиденции Президента, зданиям судов всех уровней и органам исполнения наказания в виде лишения свободы (следственным изоляторам, колониям и тюрьмам).

В выборе этих объектов отсутствует логика. Допустим, манифестации около зданий судов могут рассматриваться как форма давления на правосудие. И этот подход закреплён законодательством многих зарубежных государств. Так, по законодательству США лицо, пикетирующее здание суда, может быть подвергнуто штрафу в размере 5 тыс. долларов или лишению свободы на срок до 1 года.*(87) Манифестации возле исправительных учреждений также могут служить целям провокации беспорядков в исправительных учреждениях. А вот манифестации у резиденции Президента, наоборот, выступают одной из форм обратной связи между избирателями и избираемым ими Главой государства. Не случайно, одним из излюбленных мест проведения манифестаций для американских граждан является территория возле Белого дома - резиденции президента США, а для англичан - территория Букингемского дворца, резиденции Британского монарха.

Тем не менее, вернёмся к комментируемой норме. В качестве резиденции Президента России Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1992 г. N 82 "Об официальной резиденции Президента Российской Федерации" определён Московский Кремль*(88).

Таким образом, между данной нормой и ч. 4 комментируемой статьи возникает коллизия. Данная норма запрещает публичные мероприятия возле резиденции Президента "Московский Кремль", а ч. 4 той же статьи устанавливает особый порядок проведения публичных мероприятий на территории музея-заповедника "Московский Кремль". И это в то время, когда территория Кремля легальными общедоступными нормативными актами не разделена на территорию заповедника и резиденции.

Что касается территорий, прилегающих к зданиям судов, то режим этих территорий стал предметом дополнительного правового регулирования на федеральном и региональном уровнях. На федеральном уровне Конституционный Суд Российской Федерации объяснил, что установленный Законом запрет "обусловлен обеспечением безопасности граждан и специальным правовым режимом этих мест"*(89). В то же время Суд не раскрыл понятия "специальный правовой режим" и основания его установления. Полагаем, что, опираясь на это решение, такой режим можно установить абсолютно на любой территории страны. А вот на региональном уровне этот вопрос решается нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Например, в Постановлении мэрии города Элисты Республики Калмыкии от 13 сентября 2004 г. N 1674 "О местах, в которых проведение публичных мероприятий запрещено" чётко описаны границы территорий, прилегающих к конкретным судам и органам УИН МЮ по Республике Калмыкии, на которых запрещено проведение публичных мероприятий*(90). Такой подход к правовому регулированию рассматриваемых отношений нельзя не признать разумным, если бы не противоречие с ч. 1 комментируемой статьи, ограничивающей условия запрета проведения публичных мероприятий исключительно федеральными законами (см. комментарий).

Комментарий к пункту 4 части 2

4) Действующее законодательство о Государственной границе прямо не определяет понятия "приграничная зона". Оно введено в оборот ещё законодательством бывшего СССР. Тем не менее, ст. 16 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" устанавливает, что в пограничной зоне устанавливается пограничный режим, обеспечивающий необходимые условия охраны Государственной границы. В его содержание в числе прочего входят правила "проведения массовых общественно-политических мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озёр и иных водных объектов, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если они расположены за пределами пятикилометровой полосы местности"*(91). Конкретное содержание правил этого режима устанавливается и отменяется решениями полномочных федеральных органов исполнительной власти по согласованию со старшими должностными лицами пограничных органов на территориях соответствующих субъектов Федерации.

Иными словами, несмотря на то, что о проведении публичных мероприятий в приграничной зоне не сказано ни слова, из смысла указанной статьи Закона вытекает, что уведомления о их проведении в обязательном порядке согласовывается с пограничными органами, действующим на территории их проведения. В свою очередь, региональные органы государственной власти и местного самоуправления контролируют на своих территориях выполнение всеми общественными объединениями и гражданами законодательства о Государственной границе (ст. 29 и 37 Закона).

Комментарий к части 3

3. Памятники истории и культуры в нашей стране, как правило, находятся в центре городов и иных поселений и не редко становятся излюбленным местом для проведения публичных мероприятий. Тем не менее, помимо обеспечения конституционного права граждан на свободу собраний, необходимо ещё и обеспечить сохранность этих памятников для будущих поколений. Особенности защиты этих памятников зависят от конкретного места их расположения, сохранности, рекреационных возможностей и многих других факторов, учесть которые в едином федеральном законе не представляется возможным. Поэтому авторы комментируемой нормы совершенно справедливо передали этот вопрос для правового регулирования на региональный уровень. В качестве примера приведём Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 22 декабря 2004 г. N 1488-р "О порядке согласования проведения публичных мероприятий и уведомления о проведении массовых мероприятий на площади В.И. Ленина г. Якутска", относящейся к историко-архитектурному центу административной столицы Республики Саха (Якутия)*(92). Аналогичные акты действуют во многих субъектах Федерации, но они, как отмечалось выше, вступают в противоречие с ч. 1 комментируемой статьи.

Комментарий к части 3.1

3.1. Этим дополнением законодатель устраняет очевидный пробел, допущенный в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, и легитимирует региональные законы, принятые в 62 субъектах Федерации (см. комментарий).

Комментарий к части 4

4. Понятна повышенная забота авторов комментируемого Закона о сохранности музея-заповедника "Московский Кремль". Однако, очевидно, её не разделяют сотрудники Администрации Президента России, поскольку указанный в этой части статьи нормативный акт до сих пор не принят.