Статья 7. Уведомление о проведении публичного мероприятия

Комментарий к части 1

1. Данная норма относится к категории процессуальных и определяет общий порядок и сроки подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, смысл которого определён п.

Далее в зависимости от категории участников и вида мероприятия определяются сроки подачи уведомления. Таких категорий три. В первом случае уведомление о проведении массового мероприятия, независимо от его вида и количества участников, подаётся в сроки не ранее 15 дней и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. Эти сроки установлены не случайно. Минимальный срок в 10 дней определён, исходя из необходимости рассмотреть уведомление, определить рекреационные возможности помещения (территории), условия обеспечения безопасности участников мероприятия и поддержания общественного порядка, а также отсутствие уведомлений иных организаторов, заявленных на те же место и время.

Также в течение этого срока полномочный орган публичной власти в течении трёх дней с момента получения уведомления обязан довести до сведения организатора предложение об изменении места и/или времени проведения мероприятия и несоответствии содержания уведомления требованиям настоящего Закона (см. комментарий к п. 2 ч. 1 ст. 12). Что же касается максимального срока в 15 дней, то он установлен с целью воспрепятствовать одному организатору (организаторам) монополизировать в конкретном населённом пункте все удобные места (территории) для проведения публичных мероприятий. Поясним на примере: сроки проведения избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации исчисляются 90 днями.

Законодательством субъектов Российской Федерации в зависимости от числа участников и места проведения публичного мероприятия может устанавливаться уровень уполномоченного органа публичной власти для подачи уведомления (подробнее см. комментарий к п. 7 ст. 2).

Во вторую категорию попадают организаторы пикетирования, проводимого группой лиц. Как известно, пикетирование - наименьший по числу участников вид публичного мероприятия. Он не связан с перемещение по какому-либо маршруту, не требует звукоусиления и масштабной наглядной агитации. Следовательно, этот вид публичных мероприятий проще в обеспечении безопасности участников и поддержании общественного порядка, а также в принятии решения о выборе иного места и/или времени для его проведения. В силу перечисленных особенностей, уведомление о проведении публичного мероприятия данной категории подаётся организатором в срок не позднее трёх дней до дня его проведения. В этом случае решение по существу поданного уведомления принимается уполномоченным органом публичной власти, по мнению судей Конституционного Суда Российской Федерации, незамедлительно в день его получения*(76). Такой же срок установлен ч. 8 ст. 2 Закона г. Москвы от 4 апреля 2007 г. N 10*(77). Вместе с тем, необходимо отметить, что удлинение сроков рассмотрения уведомления, за счёт выходных и праздничных дней, введённые поправками к Закону от 8 августа 2010 г. продолжают практику "двойных стандартов". Как известно, в случае проведения официальных публичных мероприятий или голосований в день выборов, проводимых в выходные дни, чиновники, ответственные за их проведение и даже судьи федеральных судов находятся на своих рабочих местах.

И наконец, последняя - третья категория публичных мероприятий, в которую входят собрания и пикетирования, проводимые одним участником. Закон в этом случае не устанавливает конкретных сроков подачи уведомления. Видимо, по причине отсутствия у такого мероприятия организатора. Остаётся только предположить, что в этом случае уведомления не требуется и публичное мероприятие проводится в свободном порядке, за исключением территорий, определённых ч. 2 ст. 8 настоящего Закона (см. комментарий).

Комментарий к части 2

2) Хотя большинство региональных нормативных правовых актов, действующих в этой области, копируют друг друга, тем не менее нельзя не признать, что содержание комментируемой части статьи нарушает конституционный принцип равноправия граждан в части реализации такого важного политического права, как свобода собраний. Так, например, Закон Тамбовской области от 30 ноября 2004 г. N 271-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Тамбовской области"*(78) устанавливает, что уведомление о проведении публичного мероприятия с количеством участников свыше 5 тыс. человек подаётся в администрацию области, а с числом менее 5 тыс. - по месту проведения мероприятия в орган местного самоуправления, действующий на территории Тамбовской области.

Уведомление о проведении публичного мероприятия подаётся лично его организатором либо лицом, уполномоченным организатором выполнять распорядительные функции. Уведомление подаётся на имя главы администрации или губернатора области либо главы местного самоуправления и подлежит обязательной регистрации с отметкой о получении и присвоением порядкового номера.

Некоторые мелкие уточняющие детали содержит в ч. 5 ст. 2 и аналогичный Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. N 10*(79). Эти подробности в целом не противоречат Федеральному закону и даже конкретизируют условия подачи уведомления, необходимые в случае возникновения конфликта и/или судебного спора.

Комментарий к части 3

3. В данной части комментируемой статьи Закона содержится императивный закрытый перечень обязательных сведений, которые должны содержаться в уведомлении о проведении планируемого публичного мероприятия. Большинство из них очевидны и не нуждаются в комментарии. Однако на некоторых из них остановимся подробнее. Прежде всего - это цель и форма публичного мероприятия. Заметим, что п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона наделяет уполномоченный орган региональной или муниципальной власти обязанностью "довести до сведения организатора публичного мероприятия... предложение об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей и форм публичного мероприятия" (см. комментарий). В то же время, цель публичных мероприятий, как отмечалось выше, достаточно широко определена в ч. 1 ст. 2 Закона (см. комментарий). Поэтому, как считает Конституционный Суд Российской Федерации, "цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основание для ограничения прав и свобод (граждан Ю.Д.)"*(80). Следовательно, по нашему мнению, цель публичного мероприятия может быть объявлена несоответствующей требованиям Закона только в случае её противоречия общим требованиям законности (см. комментарий к ст. 3).

С соответствием формы мероприятия требованиям Закона вопрос обстоит сложнее. Дело в том, что п. 1 ст. 2 определяет исчерпывающий закрытый перечень форм публичных мероприятий, допуская лишь возможность их сочетания (см. комментарий). Поэтому проведение, скажем, факельного шествия, создания палаточного городка, объявление голодовки или иных массовых акций, теоретически, требует согласования с уполномоченными органами публичной власти либо судебного разрешения на предмет соблюдения принципа законности.

По поводу места и времени проведения публичного мероприятия и возможностей их замены уже много сказано выше (см. комментарий к ч. 5 ст. 5) за исключение дополнения, внесённого Законом от 8 августа 2010 г. об использовании транспортных средств. Это обстоятельство значительно усложняет выбор места (маршрута) проведения мероприятия и его замены. Зато повышает возможности органов публичной власти для противодействия проведения такого мероприятия.

А вот что касается предполагаемого количества его участников, то вопрос тоже решается неоднозначно. Разумеется, организатор вряд ли с точностью до одного человек может определить предполагаемого количество участников планируемого мероприятия. В то же время, с учётом рекреационных возможностей территории (помещения) представляется необходимым заявить их число с запасом, с тем, чтобы не лишить опаздывающих граждан конституционного права на реализацию свободы собрания, в случае, если представители органа внутренних дел перекроют доступ на мероприятие по мотивам превышения численности участников. При этом надо иметь ввиду, что в соответствии с региональными Законами, от заявленного числа участников, зачастую, зависит уровень полномочного органа публичной власти, рассматривающего уведомление.

И наконец, последнее спорное положение: обязанность организатора указать в уведомлении формы и методы обеспечения им общественного порядка. Учитывая неопределённость в определении понятия "общественный порядок", необходимо, опираясь на содержание КоАП РФ и УК РФ, перечислить все возможные формы нарушения общественного порядка и сообщить, как и кем будут пресекаться попытки их совершения.

Остальные требования к содержанию уведомления очевидны и в комментарии не нуждаются.

Комментарий к части 4

4. Данную норму можно прокомментировать только следующим пояснением. Очевидно, подписи всех уполномоченных на проведение мероприятия лиц необходимы, во-первых, для подтверждения добровольности их участия (см. комментарий к ст. 3). Во-вторых, чтобы в соответствии с принципом законности определить персональную ответственность каждого из подписантов за те или иные нарушения общественного порядка, произошедшие в ходе проведения публичного мероприятия. Хотя, по нашему мнению, организатор публичного мероприятия обязан отвечать за всё, в том числе - за подбор лиц, уполномоченных выполнять распорядительные функции при проведении мероприятия.