Статья 17. Порядок прекращения публичного мероприятия

Как известно, демократия - это процедуры. Чем детальнее они урегулированы законом, тем меньше остается оснований для вольного их толкования. Комментируемая статья Закона носит процессуальный характер и определяет порядок реализации положений ст.

Авторы Закона отказались от господствовавшей ранее позиции, согласно которой представитель власти на публичном мероприятии - это сотрудник органа внутренних дел. В данном случае - это уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, то есть того органа, в который направляется уведомление о проведении публичного мероприятия (см. комментарий к ст. 7 настоящего Закона). Такой порядок представляется более демократичным, поскольку позволяет представителю власти принять объективное решение.

1. Часть первая комментируемой статьи определяет основание для совершения последующих процессуальных действий - принятие решения о прекращении публичного мероприятия уполномоченным лицом. Иными словами, речь идет о субъективной эмоционально-волевой оценке единоличным органом происходящих событий, сопряженной с пониманием и толкованием им существа законодательных норм. Объективная юридическая оценка этого решения возможна лишь впоследствии, в случае возникновения судебного спора. Дальнейшие положения комментируемой статьи определяют порядок исполнения этого решения.

1) Начало этого порядка заключается в даче организатору публичного мероприятия устного указания прекратить публичное мероприятие. Положительным в этой части статьи являются два обстоятельства. Во-первых, это не просто приказ, а обоснованное указание, в котором представитель власти должен обосновать причину прекращения мероприятия, иными словами, изложить эмоционально-волевую оценку происходящих событий. Во-вторых, впоследствии в течение 24 часов это решение оформляется письменно и вручается организатору публичного мероприятия.

В этой процедуре есть ряд положительных моментов. Во-первых, письменное изложение оснований прекращения публичного мероприятия дает документальный повод его организатору для обжалования его в судебном порядке. Во-вторых, установление конкретных сроков для письменного изложения причин прекращения мероприятия дает организатору основание после их истечения и в случае неполучения письменного решения также обратиться в суд и обжаловать действия представителя власти с точки зрения нарушения им требований настоящего Закона. И, в-третьих, статья устанавливает порядок, при котором не организатор мероприятия требует от уполномоченного лица письменного решения, а наоборот, представитель власти обязан вручить его организатору публичного мероприятия.

При этом комментируемая норма содержит два недостатка. Первый заключается в том, что остается неясным, как должен поступить организатор мероприятия в том случае, если устное указание о прекращении публичного мероприятия, данное представителем уполномоченного органа власти в ходе самого мероприятия, расходится по смыслу с его письменным, изложенным впоследствии. И второе - как должен поступить этот представитель в случае невозможности вручить организатору письменное решение о прекращении мероприятия. Нельзя исключать ситуацию, когда организатор, осознавая свою вину в нарушении закона, будет уклоняться от получения письменного решения о прекращении мероприятия. Тем более что ответственность отдельных участников мероприятия (а организатор, безусловно, является одним из них) предусмотрена частью четвертой комментируемой статьи.

2) На следующем этапе прекращения публичного мероприятия представитель уполномоченного органа должен установить время, необходимое, с его точки зрения, для выполнения его решения. Конечно, в зависимости от числа участников и рекреационных возможностей помещения (территории) для прекращения мероприятия необходимо различное время. Устанавливать его в законе нецелесообразно, однако указание о немедленном прекращении может привести к еще более тяжелым последствиям (особенно в закрытом помещении), чем продолжение мероприятия.

3) Если организатор по тем или иным причинам не выполнил указание о прекращении мероприятия, уполномоченный представитель органа власти обращается непосредственно к участникам публичного мероприятия и устанавливает дополнительное время для выполнения его распоряжения. К сожалению, законодатель не определил причины, по которым организатор может не выполнить указание о прекращении мероприятия. На самом деле это может быть умысел или действие не зависящих от организатора обстоятельств, например физическая невозможность выполнить распоряжение о прекращении. В последнем случае, думается, организатор не должен нести ответственность в соответствии с частью четвертой комментируемой статьи.

2. Когда исчерпаны все возможности мирного прекращения публичного мероприятия, вступает в действие часть вторая комментируемой статьи, то есть принудительное прекращение публичного мероприятия силовым способом. Эта функция возлагается на сотрудников полиции. Закон подробно не определяет порядок действия сотрудников полиции, лишь содержит отсылочную норму к действующему законодательству Российской Федерации. Хотелось бы обратить внимание на то, что речь идет не только о Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", но и о многочисленных подзаконных актах, регламентирующих порядок действия полиции в этих случаях.

Объективности ради необходимо обратить внимание на сравнительно новый акт - Кодекс профессиональной этики сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, ст. 9 которого определяет правила поведения сотрудников внутренних дел при выполнении задач оперативно-служебной деятельности. Речь в ней идет о применении с их стороны насилия только в случае, когда меры ненасильственного характера оказались неэффективны или не обеспечили безусловного выполнения оперативно-служебных задач.

3. И, наконец, последний этап, когда публичное мероприятие перерастает из мирной акции в насильственные действия, - массовые беспорядки, погромы, поджоги и иные формы насилия. В этом случае применяются экстренные меры, предусмотренные законодательством о борьбе с массовыми беспорядками. Следует различать мирные публичные мероприятия, перерастающие в массовые беспорядки, и массовые беспорядки, замаскированные под публичные мероприятия. В последнем случае насильственные действия применяются с самого начала мероприятия. И в этом случае, согласно комментируемой норме, предварительный порядок прекращения мероприятия (см. часть 1 комментируемой статьи) не применяется.

4. Завершающая ч. 4 данной статьи устанавливает порядок ответственности участников публичного мероприятия, не исполняющих законные требования сотрудников полиции или проявляющих неповиновение (сопротивление) им. Технически эта норма по смыслу близка описанной выше норме об индивидуальной ответственности участников публичных мероприятий, нарушивших требования закона. Однако эта норма включена в статью о порядке прекращения публичного мероприятия. По смыслу Закона публичное мероприятие сначала должно быть прекращено, а затем должна быть определена ответственность его участников, в то время как в описанном выше авторском проекте закона был заложен другой смысл: если отдельные участники публичного мероприятия своими действиями нарушают закон (читай: выступают провокаторами), пресечение их действий не влечет за собой прекращения самого мероприятия.

Ответственность за указанные деяния установлена в ч. 1 ст. 19.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (штраф или административный арест до 15 суток). Установление ответственности за неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции на федеральном уровне рассматривается региональными законодателями как запрет на установление ответственности за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Думается, что такой подход вряд ли можно считать оправданным, поскольку совершение менее тяжкого нарушения порядка проведения публичных мероприятий, чем неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, оставляет безнаказанным иные правонарушения в этой сфере.

И, наконец, последнее - ответственность за преступления, граничащие с нарушением порядка проведения публичных мероприятий, - массовые беспорядки. Она установлена в ст. 212 Уголовного кодекса Российской Федерации в виде лишения свободы на срок от четырех до 10 лет, а за призывы к активному неподчинению законным требованиями представителей власти и к массовым беспорядкам - до трех лет лишения свободы.