Статья 5. Организатор публичного мероприятия

Комментарий к части 1

1. Все лица, так или иначе задействованные в публичном мероприятии, делятся на организаторов и участников (см. комментарий к ст. 6). Первых отличает от вторых обязательства по организации и проведению публичного мероприятия.

Итак, наиболее массовой категорией организаторов являются физические лица. По общему правилу, основными требованиями к ним выступают гражданство и возраст. Если в отношении участника вопрос гражданства стоит не слишком остро (см. комментарий к ст. 2), то в отношении организаторов - физических лиц требование Закона однозначно - наличие гражданства Российской Федерации. Что касается возраста, то в отношении организатора вопрос решён весьма своеобразно. В основном, в реализации политических права и свобод - участии в выборах, референдумах, членстве в общественных объединениях и политических партиях - граждане России приобретают право по достижении ими 18 лет (ст. 60 Конституции Российской Федерации). Однако, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "О политических партиях" содержит статью 19, в соответствии с которой членами и участниками молодёжных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет*(47). Очевидно, авторы Закона исходили из того, что только что вступивший в молодёжное общественное объединение молодой человек вряд ли может выступить организатором публичного мероприятия, а достигнув частичной дееспособности при достижении 16 лет и при отсутствии других, совершеннолетних членов объединения, вполне может выступить организатором публичного мероприятия.

Что касается юридических лиц - организаторов публичного мероприятия, то Закон также устанавливает по отношению к ним ряд специальных требований. В соответствии с упомянутым выше Федеральным законом "Об общественных объединениях" структура, зарегистрированная в этом качестве в соответствии с Законом, имеет право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, в том числе - и при отсутствии статуса юридического лица (ст. 27). Политические партии в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" имеют право "организовывать и проводить" публичные мероприятия в выше перечисленных и иных формах*(48). Что касается религиозных объединений, которых комментируемый Закон также наделил правами организатора публичных мероприятий, то они в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" вправе "в иных случаях (не предусмотренных Законом Ю.Д.) проводить публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций"*(49).

Также Закон наделяет правами организаторов публичных мероприятий не только сами политические партии, общественные объединения и религиозные объединения, но и их региональные отделения и иные структурные подразделения. Так, например, ч. 3 ст. 3 Федерального закона "О политических партиях" наделяет партии правом создания региональных отделений и иных, предусмотренных уставом партии, структурных подразделений. Иные юридические лица, не подпадающие под перечисленные в Законе признаки, не вправе выступать в качестве организаторов публичных мероприятий, или от их имени организаторами вправе действовать физические лица, но только - в личном качестве.

Комментарий к части 2

2. Дееспособность - это способность граждан своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их.

1) Таким образом, для того, чтобы признать гражданина неспособным выступать в качестве организатора публичного мероприятия и отказать ему на этом основании в принятии уведомления о его проведении, необходима совокупность этих двух факторов. Даже если человек при подаче уведомления о проведении публичного мероприятия выглядит не вполне нормальным, это не является основанием для отказа в принятии у него уведомления.

Что же касается лиц, содержащихся в местах лишения свободы, то в их отношении существует условие для отказа в признании такого лица организатором публичного мероприятия - это вступивший в законную силу приговор суда о содержании его в местах лишения свободы, иными словами - обвинительный приговор в совершении им тяжкого или средней тяжести уголовно наказуемого деяния, исполнение которого сопряжено с лишением свободы.

Комментируемая норма допускает, что гражданин, находящийся в следственном изоляторе в качестве подозреваемого или подследственного, теоретически, может быть признан организатором публичного мероприятия. Вряд ли это возможно непосредственно в условиях изолятора, однако отказать в принятии от такого лица или по его поручению уведомления о проведении публичного мероприятия, оформленного в соответствии с требованиями Закона, уполномоченный орган власти не вправе. Таким образом, незаконно задержанное лицо имеет хоть и малую, но всё же реальную возможность организовать митинг в свою защиту.

2) В отношении запрета политическим партиям, общественным и религиозным объединениям выступать в качестве организатора публичного мероприятия, Закон также устанавливает ряд условий, наступление которых позволяет отказать им в принятии уведомления.

Если в срок, установленный Судом, нарушения, ставшие основанием для приостановления деятельности политической партии, её регионального отделения или иного структурного подразделения не устранены, партия, её региональное отделение или иное подразделение в соответствии со ст. 41 Закона ликвидируется. Эта статья предусматривает и иные основания для ликвидации политической партии: по решению её высшего руководящего органа, так называемый "самороспуск". Во всех перечисленных случаях политическая партия утрачивает право выступать организатором публичного мероприятия. Этого права она лишается с момента её исключения из Реестра политических партий.

Примерно такая же процедура установлена в отношении общественных и религиозных объединений перечисленными выше Законами об общественных и религиозных объединениях.

Комментарий к пункту 1 части 3

3. К сожалению, перечень правомочий организатора публичного мероприятия носит закрытый характер. Однако, можно предположить, что он вправе в ходе организации публичного мероприятия совершать и иные действия, не запрещённые законодательством о публичных мероприятиях.

1) Строго говоря, этот пункт включает в себя два правомочия организатора: проводить публичное мероприятие и подавать уведомление о его проведении. Дело в том, что подача уведомления не порождает императивную обязанность организатора провести это мероприятия, а также не влечёт юридической ответственности за его непроведение.

Итак, право подать уведомление. Уведомление подаётся организатором публичного мероприятия в сроки и по форме, установленным ст. 7 комментируемого Закона (см.

Лишь только после получения документального подтверждения о принятии уведомления, организатор приступает к следующему этапу - реальной подготовке публичного мероприятия в согласованном месте и времени. Отсутствие письменного подтверждения или иной порядок действий, на наш взгляд, может привести к срыву мероприятия, конфликтам сторон и даже наступлению юридических последствий как для организатора, так и участников публичного мероприятия.

Комментарий к пункту 2 части 3

2) Все публичные мероприятия в большей или меньшей степени нуждаются в предварительной агитации. Эта агитация преследует несколько целей. Во-первых, оповестить сторонников, разделяющих и поддерживающих цели организаторов, готовых составить основу активных участников публичного мероприятия. Во-вторых, привлечь посторонних зрителей для обеспечения массовости мероприятия.

В-третьих, известить противников идей, отстаиваемых организаторами, и вызвать их на полемику в ходе будущего публичного мероприятия.

Комментируемая норма предусматривает широкий набор средств, используемых в целях предварительной агитации. Прежде всего - это средства массовой информации. Как известно, умелое использование СМИ, особенно электронных, обеспечивает охват неограниченной аудитории. Вместе с тем, следует иметь ввиду, что информация через СМИ попадает как к сторонникам организаторов мероприятия, так и к их противникам. То есть электронные и федеральные бумажные СМИ, в отличие от многотиражных и муниципальных газет, адресованы нецелевой аудитории.

Агитация путём распространения листовок также может быть использована двояким способом: путём их раздачи среди сторонников идей, в поддержку которых проводится публичное мероприятие, а также нецелевой аудитории, путём раздачи случайным прохожим.

Плакаты, транспаранты и лозунги также могут быть использованы в качестве средства предварительной аудитории в зависимости от места их размещения. Если это - баннеры и билборды, то их аудитория различна. Если они размещены в месте (маршруте) потенциального проведения мероприятия, то их целевая аудитория может стать более конкретной.

Следует обратить внимание, что перечень средств предварительной агитации в данной статье - открытый. Он допускает использование иных форм агитации, не противоречащих законодательству Российской Федерации, в том числе - региональным нормативным правовым актам.

Комментарий к пункту 3 части 3

3) Данная норма кореллирует с п. 8 ст. 2 комментируемого Закона (см. комментарий). Для проведения любого публичного мероприятия (кроме пикетирования) разрабатывается Регламент. В нём определяются основные этапы его проведения с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа. Вот об этих лицах и идёт речь в данной норме. Особенность этих граждан состоит в том, что являясь участниками публичного мероприятия, они, в отличие от организатора, хотя и обладают распорядительными функциями, но ответственность за свои действия (бездействия) несут не в соответствии с Законом, как организатор, а в соответствии с внутренними корпоративными актами: уставом партии, положениями общественной организации, регламентом публичного мероприятия и др. Юридическая ответственность за действия (бездействия) этих участников ложится на организатора публичного мероприятия.

Комментарий к пункту 4 части 3

4) Организация добровольного пожертвования в нашей стране осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", который определяет порядок добровольной деятельности граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной) передаче гражданами или юридическими лицами материальных ценностей и денежных средств (ст. 1 *(50). Правда, ст. 2 этого Закона устанавливает закрытый перечень целей этой деятельности, но она периодически расширяется последующими дополнениями и изменениями*(51). В принципе, нормы этого Закона могут стать дополнительным основанием для сбора добровольных пожертвований на проведение публичного мероприятия, особенно от юридических лиц.

Также одним из правомочий организатора публичного мероприятия является сбор подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан. Очевидно, эта процедура осуществляется в ходе проведения публичного мероприятия. Её особенность заключается в том, что подписанный документ подлежит передаче должностному лицу (органу публичной власти), не заинтересованному в выполнении содержащихся в нём требований. Следовательно, собранные подписи должны быть документально подтверждены, дабы стать основой для последующего спора. Один из способов их подтверждения - это свидетельство организатора (организаторов) публичного мероприятия. Однако, это лица заинтересованные, а следовательно - необъективные. Поэтому для этих целей можно использовать специально приглашённого на публичное мероприятие нотариуса.

Комментарий к пункту 5 части 3

5) Независимо от того, какие звукоусиливающие установки использует в ходе публичного мероприятия организатор, ответственность за негативные последствия ложится на него. Юридической основой для определения уровня шума на мероприятии выступает ст. 27 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(52). К сожалению, новый Закон оставил без изменений действующие Санитарные нормы 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки", утверждённые постановлением Госкомсанэпиднадзора Российской Федерации от 31 октября 1996 г. N 36*(53). Согласно этому документу, предельный уровень шума при проведении публичного мероприятия не должен превышать 110 децебел. Это требование не распространяется на помещения, специально приспособленные для проведения массовых мероприятий.

Комментарий к пункту 1 части 4

1) Особенность этой нормы состоит в выполнении общеюридического правила: каждое право порождает кореллированную ему обязанность и наоборот. Если тот или иной гражданин по собственной воле или по поручению политической партии, общественного или религиозного объединения реализует своё право на организацию и проведение публичного мероприятия, то во исполнение этого права он обязан в установленном комментируемым Законом порядке подать уведомление о его проведении в уполномоченный орган публичной власти. Если он не исполнил эту обязанность, а публичное мероприятие всё-таки состоялось или хотя бы была предпринята реальная попытка его провести, то он за невыполнение обязанности организатора несёт установленную Законом административную ответственность в виде штрафа от 1 до 2 тыс. руб. (ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ)*(54).

Комментарий к пункту 2 части 4

2) В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12 орган исполнительной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязаны предложить организатору публичного мероприятия иное место или время проведения мероприятия, если заявленное им в уведомлении место или время не отвечают требованиям обеспечения общественного порядка или безопасности участников мероприятия (см. комментарий). В этом случае за три дня до дня проведения мероприятия организатор обязан совершить одно из двух действий: подтвердить новые время и/или место проведения мероприятия либо отказаться от проведения публичного мероприятия. В любом случае его решение должно быть сообщено уполномоченному органу письменно.

Эта процедура содержит несколько деталей, требующих пояснения. Во-первых, хотя из комментируемой нормы это не следует, речь, видимо, идёт об обратном отсчёте дней до новой даты, предложенной уполномоченным органом для проведения мероприятия. Это вытекает из предположения, что сам факт предложения организатору новой даты проведения взамен заявленной означает, что в заявленное время проведение мероприятия запрещено.

Во-вторых, из указанного требования исключены собрания и пикетирования, проводимые одним участником. Очевидно, если следовать логике авторов Закона публичное мероприятие, проводимое одним участником не имеет организатора и сроки подачи уведомления в этом случае сокращаются до 3-х дней (см. комментарий к ч. 1 ст. 7). В этом случае вопрос согласования места и времени такого мероприятия, как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 г. N 705-О-О*(55) решается непосредственно в момент принятия уведомления. Хотя в Законе, к сожалению, этот механизм прямо не прописан.

Комментарий к пункту 3 части 4

3) В ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона определен перечень необходимых сведений, сообщаемых в уведомлении о планируемом публичном мероприятии (см. комментарий). П. 3 ч. 4 ст. 5 обязывает организатора неукоснительно соблюдать сообщённые в уведомлении требования к мероприятию, в том числе - в случае согласованного изменения времени и/или места его проведения. При несоблюдении требований данной нормы публичное мероприятие может быть приостановлено в порядке ст. 15 данного Закона или вовсе прекращено в порядке ст. 17 (см. комментарий), а сам организатор подвергнут наказанию в порядке и размере, предусмотренном ч. 2 ст. 20.2 КоАП Российской Федерации.

Комментарий к пункту 4 части 4

4) Парадокс данной нормы и всего российского законодательства в целом состоит в том, что КоАП РФ содержит целую главу (20-ю), в которой перечислены формы нарушения общественного порядка, аналогичные нормы содержит уголовное законодательство, однако ни эти, ни другие законы не содержат обобщённого понятия "общественный порядок". Дать окончательный юридический ответ на вопрос: имеется ли в действиях того или иного лица состав нарушения общественного порядка может только суд. До этого момента такую оценку может дать только организатор, исходя из собственного субъективного представления о том, что такое общественный порядок, а также кто и в какой форме его нарушает.

Следовательно, отношение к нарушению общественного порядка целиком и полностью зависит от лояльного отношения участников публичного мероприятия к его целям и организатору. Если это сторонники обсуждаемого, поддерживаемого, решаемого в ходе манифестации вопроса, то они не нарушают общественный порядок. А если нет, то их в соответствии с комментируемой нормой можно и удалить с места проведения публичного мероприятия как нарушителей общественного порядка. Причём необходимую помощь организатору могут и обязаны оказать представители полиции, присутствующие на мероприятии. Если в последствии суд не усмотрит в действиях удалённых с мероприятия лиц признаков нарушения общественного порядка, будет уже поздно. Причём любые действия организатора заранее самой статьёй Закона объявляются законными.

Что касается соблюдения регламента, то здесь вопрос решается проще, поскольку регламент - это письменный документ, заранее составленный организаторами и доведённый до сведения участников публичного мероприятия. Следовательно, его нарушение можно фиксировать сразу в ходе мероприятия.

В обоих случая для участников мероприятия может наступить ответственность, предусмотренная ч. 2 ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации "Об административных правонарушениях" в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей*(56).

Комментарий к пункту 5 части 4

5) Частично эта норма - продолжение рассмотренной выше (см. комментарий к п. 4 ч. 4 ст. 5) в части понимания общественного порядка. Что касается безопасности граждан, то это понятие более конкретно. Под обеспечением безопасности граждан, на наш взгляд, необходимо понимать создание таких условий проведения публичного мероприятия, при которых его участникам не будет причинён физический, материальный и моральный ущерб другими участниками и/или организаторами мероприятия.

Очевидно, в ходе любого публичного мероприятия возможно возникновение ситуации, когда возможностей одного только организатора (организаторов) мероприятия окажется недостаточно для поддержания общественного порядка и обеспечения безопасности граждан. Например, вследствие действий третьих лиц, провокационно настроенных по отношению к цели мероприятия (подробнее см. комментарий к ст. 6). В этом случае организатор обязан прибегнуть к помощи представителя органа публичной власти и/или к помощи уполномоченного представителя органа внутренних дел, присутствующих на мероприятии. Перечень этих случаев предусмотрен ст. 12-14 данного Закона (см. комментарий). Характерно, что и в этом случае законность требований этих представителей комментируемой нормой презюмируется. Любопытно, как поступят эти представители в случае, если организатор не признает законность их требований? Ответ, думается, очевиден.

Комментарий к пункту 6 части 4

6) Основания для приостановления или прекращения публичного мероприятия прямо предусмотрены ст. 15 и 16 настоящего Закона (см. комментарий). Причём их содержание вполне конкретно и перечень оснований для предусмотренных ими действий гораздо уже, чем установленный комментируемой нормой. Поэтому представляется более чем странной формулировка данной нормы. Из буквального её толкования следует, что организатор публичного мероприятия обязан приостановить или прекратить публичное мероприятие в случае совершения любым из его участников любого противоправного действия! Такая ситуация - просто находка для провокаторов (см. комментарий к ст. 6).

На наш взгляд, было бы гораздо корректнее просто сослаться в данной норме на указанные выше статьи Закона.

Комментарий к пункту 7 части 4

7) Очевидно, одним из важнейших факторов обеспечения безопасности участников публичного мероприятия являются рекреационные возможности территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия. Понятно, что очень трудно выработать какие-либо единые критерии определения этого показателя. Однако в содержании данной нормы явно прослеживается стремление федерального законодателя переложить ответственность за негативные последствия проведения публичного мероприятия на региональные и даже муниципальные власти. К тому же налицо нарушение принципа равноправия граждан, проживающих в разных субъектах Федерации, в части реализации ими конституционной свободы собраний. При этом на местном уровне вопрос зачастую решается, исходя не из стремления обеспечить безопасность граждан, а из желания установить лишнее основание для отказа в проведении публичного мероприятия. Выше уже приводился пример Постановления Правительства Москвы, установившего критерий заполняемости в два человека на один квадратный метр территории проведения публичного мероприятия*(57). И это в городе, где скученность населения в транспорте, жилом секторе, магазинах, иных публичных местах превышает в несколько раз не только примеры других населённых пунктов страны, но даже медицинские нормы!

Комментарий к пункту 8 части 4

8) Хотя Закон и оперирует понятием "специально отведённое или приспособленное для проведения собрания место" (см. комментарий к п. 2 ст. 2), однако следует иметь в виду, что это место (помещение) далеко не всегда находится в собственности организаторов публичного мероприятия, а используется ими временно на тех или иных условиях. Важнейшим условием при этом является обеспечение прав собственников этой территории (помещения). Для защиты прав законного собственника этой территории (помещения) и предназначена данная норма. Однако она не является абсолютной гарантией сохранности всех перечисленных в ней материальных ценностей. В случае несоблюдения требований данной нормы, наступает материальная ответственность организатора публичного мероприятия, налагаемая на него в административном порядке или порядке гражданского судопроизводства.

Комментарий к пункту 9 части 4

9) Абсолютно необходимая, на наш взгляд, норма. Разумеется, представитель перечисленных в статье органов может и сам обратиться к участникам публичного мероприятия. Однако чисто психологически, организатор (организаторы) относятся на данный момент к числу самых авторитетных для участников публичного мероприятия лиц. Поэтому на них и возлагается обязанность сообщить присутствующим о приостановлении или прекращении мероприятия. В случае фактического их отказа выполнить эту обязанность им грозит ответственность, предусмотренная ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ в виде штрафа в размере от 1 до 2-х тысяч рублей. А в том случае, если по вине организаторов публичное мероприятия переросло в массовые беспорядки, то наказание в соответствии со ст. 212 УК РФ возрастает до лишения свободы от 4 до 10 лет*(58).

Комментарий к пункту 10 части 4

10) Также совершенно необходимая норма. Дело в том, что организаторами публичных мероприятий далеко не всегда выступают известные политики и другие граждане, которых все участники мероприятия знают в лицо. Между тем у участников, представителей органов публичной власти, уполномоченных органов внутренних дел возникает насущная необходимость обратиться к организатору или уполномоченному им лицу с тем или иным организационным вопросом. Вот для этих целей и служит отличительный знак. Им может быть традиционная повязка, бейджик с указанием имени, отличительная одежда или надпись на ней и пр.

Комментарий к части 5

5. Эта норма вызывает наиболее жаркие споры между органами публичной власти и организаторами публичных мероприятий по причине её прямого противоречия со ст. 31 Конституции России (подробнее см. предисловие). Этот спор дважды был предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации, но так и не получил завершения.

Разъясняя смысл формулировки "мотивированное предложение", Суд указал: "понятие "мотивированное предложение" по его конституицонно-правовому смыслу - означает, что в данном решении должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов"*(59). При этом Суд заявил, что публичное мероприятие не может быть запрещено или в его проведении не может быть отказано. Термин "согласование" Суд трактует как обязанность уполномоченного органа публичной власти непременно предложить другое место и/или время для проведения заявленного публичного мероприятия.

В то же время в своём следующем решении в ответ на предложение автора жалобы Косякина К.Ю. заменить оборот "мотивированное предложение" на конкретный перечень оснований для отказа в принятии уведомления Конституционный Суд заявил, что "законодательное закрепление исчерпывающего перечня таких причин необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей"*(60). Правда, в своё оправдание Суд в заключение отметил, что внесение изменений в законодательство не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации. Тем не менее, с такой аргументацией Суда вряд ли можно согласиться. Во-первых, в случае проведения официальных, инициированных органами публичной власти мероприятий, таких как военные парады и демонстрации по официальным праздничным дням, празднование дней рождения городов, организация спортивных соревнований и т.д., эти органы без какого-либо согласования с населением перекрывают движение транспорта, сокращают или отменяют маршруты общественного транспорта, запрещают торговлю спиртными напитками и пр. То есть значительно ограничивают права и свободы граждан, не являющихся участниками этих мероприятий. Причём делают это в ультимативном порядке, о чём только оповещают граждан через средства массовой информации. В то же время правовое государство, продекларированное Конституцией, предполагает равенство государства и гражданина в отношениях между ними и реализации своих прав и обязанностей. Во-вторых, в теории права господствует принцип: человек может всё, что не запрещено законом, а орган власти - только то, что ему предписано законом. А такие "каучуковые" нормы как в комментируемой статье порождают самоуправство и произвол властей, стыдливо прикрываемый термином "дискреция" (в точном переводе - действующий по своему усмотрению)*(61).