§ 3. Роль механизма обеспечения исполнения требований экологического законодательства в предупреждении современных глобальных экологических вызовов человечеству

Основная роль механизма обеспечения исполнения требований эколо­гического законодательства применительно к исследуемой нами проблеме заключается в предупреждении возникновения (распространения) современ­ных глобальных экологических вызовов человечеству.

Это обусловлено тем, что данный механизм:

1. Обеспечивает реализацию экологических интересов, в том числе и в благоприятной для жизни человека окружающей среде.

Движущей силой механизма обеспечения исполнения требований эко­логического законодательства является обеспечение экологических интере­сов личности, государства, общества.

Заметим, что интерес необходимо отличать от потребности. Интерес определяется как «единство выражения внутренней индивидуальной сущно­сти человека и отражения объективного мира, определяющего его социаль­ный статус, выраженное в осознанной необходимости удовлетворения сло­жившихся и развивающихся потребностей в рамках существующих общест­венных отношений»^{[547][548][549]}. Следовательно, интерес - это осознанная необходи­мость удовлетворения потребности, он не всегда является продуктом осозна­ния потребностей (человек может не выявить факторы, породившие возник­шую потребность, но необходимость удовлетворения нужды осознается). За­метим, что в научной литературе получили разработанность проблема инте-

552 553

реса в целом и законного интереса в частности .

Употребляемый в нашем исследовании термин «экологический инте­рес» необходимо рассматривать как разновидность законного интереса. Од­нако, необходимо согласиться с М.И. Васильевой, что «к законным могут быть отнесены все те экологические интересы, которым не корреспондируют прямо чьи-либо обязанности»^[550].

Под законным интересом в юридической литературе понимается отра­женная в объективном праве либо вытекающая из его общего смысла и в оп­ределенной степени гарантированная государством юридическая дозволен­ность, выражающаяся в стремлениях субъекта пользоваться определенным социальным благом, а также в необходимых случаях обращаться за защитой

к компетентным структурам - в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным (общегосударственным)^[551].

Соглашаясь с предложенным определением и руководствуясь класси­фикацией законных интересов в зависимости от отраслевой распространен­ности^[552], под экологическим интересом мы предлагаем понимать отраженную в экологическом праве либо вытекающую из его общего смысла, в опреде­ленной степени гарантированную государством юридическую дозволен­ность, выражающуюся в стремлениях субъекта пользоваться природными богатствами и проживать в благоприятной для жизни окружающей среде, а также в необходимых случаях, при определенных условиях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребно­стей, не противоречащих государственным и общественным.

Экологические интересы можно классифицировать по различным ос­нованиям:

- по своему характеру: имущественные и неимущественные;

- в зависимости от времени действия: постоянные и временные (вре­менные в свою очередь могут подразделяться на долговременные и кратко­временные);

- по субъектам: физических и юридических лиц;

- по правовой регламентации: закрепленные в экологическом законода­тельстве и незакрепленные в экологическом законодательстве, но в общем виде ему соответствующие;

- по степени важности: конституционные и иные (неконституционные);

- в зависимости от причин, обусловливающих их существование: вы­полняющие регулятивную, охранительную и воспитательную функции;

- в зависимости от круга лиц: общие и частные.

Предлагаемые классификации во многом условны, но они позволяют упорядочить стихийность проявления экологических интересов в правовой жизни общества, показать место и роль отдельных интересов в механизме обеспечения исполнения требований экологического законодательства.

Как отмечает М.И. Васильева, «экологическое законодательство опе­рирует термином «интересы» для обозначения заинтересованности всего об­щества, групп населения, или отдельных лиц, а применительно к гражданам подобное состояние выражается так же посредством субъективных прав лич- 557 ности» .

Одним из основных, по нашему мнению, интересов является благопри­ятность окружающей среды, что является несовместимым с существованием современных глобальных экологических вызовов человечеству.

Интересы (в том числе и экологические) мотивируют поведение субъ­ектов правоотношений, а также служат содержательным источником для создания новых правовых (экологических) норм, что обусловливает следую­щее положение.

2. Формирует мотивацию правомерности поведения, что предупрежда­ет в свою очередь возникновение современных глобальных экологических вызовов человечеству.

Субъективное отношение к окружающей среде, к нормативным пред­писаниям оказывает большое значение на стратегию поведения субъекта в отношении окружающей среды, влияет на социально-правовую активность личности. Создание механизма обеспечения исполнения требований эколо­гического законодательства будет способствовать эффективному исполне­нию субъектами установленных экологическим законодательством требова­ний. «В состав такого механизма входят меры, направленные на разъяснение смысла, целей и содержания соответствующих нормативных положений и правовой политики»^[553][554].

Достаточно распространенным является выделение в каком-либо меха­низме различного рода элементов подсистемы^[555]. Применительно к механиз­му обеспечения исполнения требований экологического законодательства мы можем также говорить о выделении подобных элементов подсистемы, к ко­торым возможно отнести «механизм принятия решения», «механизм охра­ны», «механизм защиты», «механизм восстановления», «механизм воспита­ния». Являясь самостоятельными механизмами и одновременно взаимосвя­занные друг с другом, они создают целостную структуру механизма обеспе­чения исполнения требований экологического законодательства.

Теоретическое и практическое значение данного механизма возможно правильно было бы рассматривать через совокупность психологических эле­ментов, так как от психологических установок субъектов природопользова­ния в значительной мере зависит понимание, соблюдение и исполнение уста­новленных экологическим законодательством требований.

В данном случае представляется возможным согласиться с А.С. Mop- довцом, отмечавшим, что процесс мотивации индивидов отличается сложно­стью и динамичностью, так как в нем заложены не только нормативный ком­плекс, но и другие социальные явления, институты, которые можно условно разделить на две группы: внешние и внутренние^[556]. К формам внешней рег­ламентации воздействия на поведение субъектов природопользования, наря­ду с социальными нормами, можно отнести гласность, общественное мнение, деятельность различного рода организационных структур. Они служат осно­вой выбора поведения, обеспечивая переход от внешних факторов мотивации к внутренним императивам и ценностям.

Представляется возможным согласиться с А.С. Мордовцом, отмечав­шим, что поведение может преследовать различные цели: непосредственное удовлетворение возникающих потребностей; отказ от удовлетворения какой- либо потребности по объективным или субъективным мотивам; устранение

возникающих препятствий к достижению цели по удовлетворению имею­щихся потребностей; разрешение возникшей коллизии законным путем⁵⁶¹.

Внутренняя мотивация поведения личности предопределяется, в свою очередь, внешними факторами. Она включает интересы, потребности, реак­ции, мотивы, ожидания, оценки, мнения, идеалы и т.п. Однако, возникающая жизненная ситуация может восприниматься субъектами в искаженном виде. Так, источник коллизии нередко создается особенностями поведения лично­сти, но граждане склонны воспринимать иначе: несправедливое отношение к ним должностных лиц, неблагоприятные условия своей жизни, чрезмерная категоричность требований закона и т.д.

3. Обеспечивает постоянный контроль за благоприятностью окружаю­щей среды, охрану и защиту окружающей среды, предупреждает реализацию хозяйственной или иной деятельности, способной повлиять на ухудшение окружающей среды, предупреждает нарушение установленного предела ее качества, за которым следуют необратимые последствия и возникают совре­менные глобальные экологические вызовы человечеству.

Наиболее желательным вариантом является восприятие охраны окру­жающей среды как состояния правомерной реализации предусмотренных экологическим законодательством требований и мер под контролем социаль­ных институтов, но без их вмешательства.

C учетом существования современных глобальных экологических вы­зовов человечеству мы можем выделить внешние организующие начала обеспечивающие исполнение требований экологического законодательства - социальные учреждения и институты, которые условно можно разделить на пять групп: государственные организации и институты; внегосударственные экологические организации; международные правительственные организа­ции общемирового и регионального характера; международные неправитель­ственные организации; международные общественные организации.

561

Там же.

Государственные организации и институты играют первостепенную роль. Так, например, если охрана будет ограничиваться контрольно­надзорной функцией государства за исполнением субъектами требований экологического законодательства, совершенствованием экологического зако­нодательства, работой по повышению уровня правосознания и экологической культуры, то защиту необходимо уже рассматривать как первичную охрани­тельную реакцию на объективный факт отклонения от правопорядка. Меры защиты предполагают активное вмешательство органов государства в про­цесс реализации требований экологического законодательства. При обнару­жении нарушений требований экологического законодательства необходимо их восстановление.

Социальные институты в области обеспечения исполнения требований экологического законодательства также выполняют определенные функции: создание эффективных контрольных механизмов и процедур восстановления; совершенствование правовой базы по охране окружающей среды на между­народном и национальном уровнях; аккумулирование и распространение экологически значимой информации; осуществление правовой помощи раз­личным субъектам, занимающимся охраной окружающей среды; рассмотре­ние жалоб о нарушениях требований, установленных экологическим законо­дательством; просвещение общественности; создание системы льгот и поощ­рений для природопользователей, осуществляющих деятельность в соответ­ствии с установленными требованиями; иные функции.

4. Содержит гарантии, обеспечивающие действие механизма, право­мерность поведения субъектов экологических отношений и принятие эколо­гически значимых решений, соответствующих требованиям экологического законодательства, что препятствует появлению современных глобальных экологических вызовов человечеству.

5. Закрепляет процедуры как последовательность действий, четкое со­блюдение которых способствует исключению принятия экологически значи-

мого решения, провоцирующего возникновение (распространение) совре­менных глобальных экологических вызовов человечеству.

6. Ограничивает поведение субъектов экологических отношений опре­деленными рамками, обеспечивает правомерность их поведения, в том числе и с помощью юридической ответственности за несоблюдение требований, установленных экологическим законодательством.

Юридическая ответственность как элемент механизма обеспечения ис­полнения требований экологического законодательства может реализовы­ваться в двух аспектах: поощрительном (позитивном) и принудительным (не­гативном). Как справедливо замечает Е.А. Агеева, «с точки зрения социаль­ного механизма ответственность основана на формировании и нормативном закреплении определенных действий субъектов общественных отношений как обязанности (должное поведение) и на возможности применения соци­ального принуждения (в различных формах) в случае невыполнения этих обязанностей»^[557].

Юридическая ответственность - это сложное, многогранное явление. Она является составным элементом механизма обеспечения исполнения тре­бований экологического законодательства и выступает в качестве средства, меры и гарантии исполнения субъектом экологических правоотношений тре­бований, установленных экологическим законодательством, правомерного поведения субъекта в целом. В этом ее основное значение в контексте иссле­дуемой нами проблемы борьбы с современными глобальными экологически­ми вызовами человечеству. Юридическая ответственность, с одной стороны, отводит лицу определенную меру свободы, а с другой - она ограничивает эту сферу государственно-властным принуждением, наказанием, неблагоприят­ными последствиями для правонарушителя.

Возможно, правильным было бы рассматривать юридическую ответст­венность в механизме обеспечения исполнения требований экологического законодательства в двух значениях:

- широком - юридическая ответственность - это выраженная в законе внешняя мера и гарантия свободы, которая способствует охране и защите экологических интересов личности, конституционного строя, обеспечению благоприятной окружающей среды, правомерному поведению субъектов экологических отношений, исполнению ими требований экологического за­конодательства и воспитанию через стимулы и ограничения;

- узком - необходимость лица подвергнуться мерам государственного принуждения за совершенное правонарушение.

Безусловно, толкование юридической ответственности в широком и уз­ком смыслах предполагает двойное начало - рационалистическое и позитив­ное. Как замечает А.С. Мордовец, «первое - это свойство юридической от­ветственности с точки зрения разума, человеческой природы и потому слу­жат практическим целям, то есть укреплению правопорядка, обеспечению прав физических и юридических лиц, воспитанию нового поколения. Второе - позитивное содержание рождается индуктивным путем через наблюдение, анализ, составление, а потому служит теоретической цели познания, то есть выявлению связи и взаимозависимости личности и общества»^[558], а в нашем случае еще и окружающей среды.

Проблема двухаспектности юридической ответственности является од­ной из спорных в юридической науке. Неслучайно широкое обсуждение по­лучила точка зрения, согласно которой юридическая ответственность может иметь не только ретроспективный (ответственность за состоявшееся престу­пление), но и перспективный характер (ответственность за будущее поведе­ние субъекта), характеризующийся таким признаком, как позитивность. Не­смотря на то, что большинство ученых эту позицию отвергли, указав на тот факт, что в «позитивной» ответственности по существу нет юридического содержания, для нашего механизма этот аспект юридической ответственно­сти был бы очень полезен ввиду особенности окружающей среды, исчерпае­мости природных ресурсов, серьезной угрозы со стороны современных гло­

бальных экологических вызовов человечеству и необходимости экологизиро­вать любые действия человека, связанные с вторжением в окружающую сре­ду. В этом смысле позитивная ответственность (как сознательное исполнение различных обязанностей (юридических, моральных и иных), понимание сво­его долга перед окружающими^[559]) способствует достижению механизмом обеспечения исполнения требования экологического законодательства наи­большей эффективности.

C другой стороны, можно согласиться и с позицией, рассматривающей юридическую ответственность как целостное явление, с различными форма­ми проявления, выражения, реализации. Наиболее четко данную позицию выражает определение юридической ответственности, предложенное Д.А. Липинским: «Юридическая ответственность - это юридическая обязанность соблюдения и исполнения требований, предусмотренных нормой права, реа­лизующаяся в правомерном поведении субъектов права, одобряемом или по­ощряемом государством, а в случае ее нарушения - обязанность правонару­шителя претерпеть осуждение, ограничение прав материального, правового или личного характера и их реализация»^[560]. Данное определение закрепило в своем понятии противоположные формы применения юридической ответст­венности, а именно позитивную (перспективную) и негативную (ретроспек­тивную), и благодаря этому мы можем раскрыть понятие юридической от­ветственности и его сущность через призму правового явления. Не возражая против такой концепции содержания юридической ответственности в целом, необходимо согласиться с О.А. Кожевниковым, который отмечает отсутствие в определении понятия юридической ответственности государственно- властного признака^[561].

Мы можем сказать, что у различных форм должна находиться и единая сущность, значит, следует придерживаться концепции единой юридической ответственности.

7. Закрепляет юридические (правовые) средства, позволяющие воздей­ствовать на поведение субъектов экологических правоотношений, обеспечи­вать правомерность их поведения и предупреждать противоправность их действий (бездействия), что способствует предупреждению возникновения (распространения) современных глобальных экологических вызовов челове­честву.

8. Обеспечивает принятие экологически значимых решений, а также осуществление хозяйственной и иной деятельности, влияющей на состояние окружающей среды, в соответствии с установленными требованиями и стан­дартами, тем самым предупреждая нарушение экологического равновесия в регионе, возникновение экологических проблем, способных перерасти в со­временные глобальные экологические вызовы человечеству. Это достигается с помощью правовых институтов, которые рассмотрены были нами ранее.

9. Обеспечивает поддержание определенного уровня экологической культуры граждан и общества, его повышение, чем обеспечивается право­мерность поведения, экологизация деятельности, влияющей на состояние ок­ружающей среды, что в совокупности возможно рассматривать в качестве профилактической меры в отношении современных глобальных экологиче­ских вызовов человечеству. Роль экологической культуры в борьбе с совре­менными глобальными экологическими вызовами человечеству подробнее будет освещена в следующем параграфе.

Важным аспектом рассматриваемой проблемы является взаимосвязь механизма обеспечения исполнения требований экологического законода­тельства и механизма правового регулирования ввиду того, что эффектив­ность механизма обеспечения исполнения требований экологического зако­нодательства во многом зависит от состояния и эффективности функциони­рования механизма правового регулирования.

Как отмечает Л.А. Морозова, структура механизма регулирования в области права позволяет уяснить, каким образом возможны трансформаци­онные процессы, возникающие из правовых норм, установлений права в по­ложительное поведение субъектов, какие именно этапы содержит этот про­цесс, где происходят сбои, могут возникнуть преграды для применения норм права и как их можно устранить^[562].

Взаимосвязь данных механизмов реализуется на стадиях правового воздействия: общего действия экологических норм, возникновения прав и обязанностей природопользователей и на осуществлении этих прав и обязан­ностей. Соответствующие данным стадиям элементы механизма правового регулирования - юридические (экологические) нормы, правоотношения, юридические факты, акты реализации прав и обязанностей - приводят в дви­жение механизм обеспечения исполнения требований экологического зако­нодательства. Справедливости ради заметим, что в теории государства и пра­ва существуют различные позиции по выделению элементов правового регу­лирования. Так, Н.И. Матузов выделяет в механизме правового регулирова­ния шесть определяющих признаков (нормы юридического характера, субъ­ектные права и юридические обязанности, акты правореализации, юридиче­ские факты и их составы, управленческую деятельность определенных орга­низаций, учреждений и должностных лиц)^[563]. С.А.Комаров считает, что под правовым регулированием следует понимать только одну из форм воздейст­вия права на общественные отношения - воздействие при помощи основных специфических правовых средств: норм права, правоотношений, актов реа­лизации, при участии факультативного элемента - актов применения пра­ва^[564]. А.В. Малько выделяет пять элементов (нормы права, юридический факт

или фактический состав, правоотношение, акты реализации прав и обязанно­стей, охранительный правоприменительный акт)^[565].

Таким образом, практическая значимость существования рассматри­ваемого нами механизма обеспечения исполнения экологических требований законодательства бесспорна. Ухудшение экологической ситуации в России и в мире целом заставляет человека более разумно подходить к использованию природных ресурсов, охране окружающей среды и восстановлению природ­ных ресурсов. Эффективное функционирование механизма обеспечения ис­полнения требований экологического законодательства может способство­вать созданию благоприятной для жизни окружающей среды и отвечает ин­тересам личности, общества и государства, что исключает возможность воз­никновения современных глобальных экологических вызовов человечеству как угрозы существования человека на планете.

Проблема эффективности механизма обеспечения исполнения требо­ваний экологического законодательства предполагает учитывать ее показа­тели, критерии исходя из сущности самого явления. Многоплановость про­блемы эффективности данного механизма предполагает классификацию це­лей, условий, факторов, критериев, показателей его эффективности. Основа­ния для их классификации могут быть различные:

1) по объему: общие (оценивающие работу механизма как целостного явления), специальные (оценивающие работу составных его блоков и звень­ев), непосредственные (оценивающие работу отдельных, частных его эле­ментов);

2) по сфере действия: характеризуют работу данного механизма на ме­ждународном, национальном (федеральном), межрегиональном, уровне субъ­ектов (региональном) и местном, локальном (на уровне конкретного пред­приятия) уровнях;

3) по условиям действия: в период вооруженных конфликтов, в услови­ях чрезвычайного положения, в нормальных условиях;

4) по благополучности территории действия: в зонах экологического неблагополучия, в экологически благоприятных зонах.

Недостаточная эффективность механизма обеспечения исполнения требований экологического законодательства объясняется:

1) неправильным определением целей исследуемого механизма;

2) несовершенством экологического законодательства, закрепляющего требования;

3) выбором неадекватных юридических (правовых) средств;

4) недостаточно квалифицированным использованием этих средств.

В настоящее время возможно предложить в качестве условий повыше­ния эффективности обеспечения исполнения требований экологического за­конодательства следующие:

- совершенствование правотворчества, что предполагает наиболее пол­ное выражение в правовых нормах общественных экологических интересов и четке формулирование в экологическом законодательстве требований, необ­ходимых к исполнению;

- совершенствование процесса правоприменения;

- повышение уровня правовой и экологической культуры.

Оценка эффективности данного механизма происходит с учетом мак­симального достижения поставленных целей, в минимально короткие сроки, с минимальными затратами, посредством применения законных способов и методов. Эффективность данного механизма зависит не только от юридиче­ских условий, но и от уровня развития экономики, социальных факторов, ус­ловий духовно-культурной сферы, информационных технологий, менталите­та общества и т.д.

Таким образом, механизм обеспечения исполнения требований эколо­гического законодательства - это совокупность взаимосвязанных процедур, институтов, правовых средств, гарантий, условий и факторов, направленных на реализацию субъектами требований, установленных экологическим зако­нодательством.

Данный механизм способствует предупреждению современных гло­бальных экологических вызовов человечеству и отражает, во-первых, цель социального и правового государства, направленную на достижение благо­приятной для каждого человека и всего человечества окружающей среды, неистощимости природных ресурсов; во-вторых, потребности личности в удовлетворении экологического интереса, соблюдении экологических прав; в-третьих, общечеловеческий интерес в сохранении стабильности экологиче­ских систем на планете.