§ 2. Модернизация функций государства в условиях существования современных глобальных экологических вызовов человечеству

Современное государство характеризуется многообразием различных направлений его деятельности, реализации государственной политики. Ос­новные направления деятельности государства в юридической литературе принято обозначать как функции государства.

135

Применительно к государству термин «функция», а вместе с ним и по­нятие, приобретает иной смысл и значение. Учитывая многогранность и сложность понятия «функции государства», существование многообразия подходов и позиций к определению данного понятия является оправданным и естественным.

Наиболее распространено понимание функции государства как основ­ного (главного) направления деятельности государства, в котором выражает­ся его социальное назначение и сущность. Так, Н.В. Черноголовкин отмеча­ет: «Разумеется, отдельные определения функций государства имеют осо­бенности и различия в частностях. Однако они совпадают в главном — в по­нимании функций государства как основных направлений в содержании его деятельности, определяемых задачами государства»^[136].

При этом при анализе функций любого государства необходимо выяв­лять не все направления его деятельности, а только такие из них, без которых государство на всем протяжении своего развития либо на данном историче­ском этапе обойтись не может. Таким образом, подчеркивается, что термин «функция государства» обозначает лишь основные, главные направления деятельности государства, в которых проявляется его социальное назначение.

При исследовании научной литературы возможно выявить, что понятие «функции государства» могут ограничивать представлением об основных направлениях его деятельности по «управлению обществом» либо расширять посредством включения в их содержание «механизма государственного воз­действия на развитие общественных процессов».

ми его механизма, зачастую определяемого в качестве аппарата государства, системы государственных органов.

В научной литературе сегодня популярным является определение функций государства как «основных направлений его деятельности, выра­жающих сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему метода- 137

MU» .

Данное определение в разных источниках может встречаться в различ­ных интерпретациях, но с сохранением основной идеи.

Анализируя понятие «функции государства», можно выделить наибо­лее существенные признаки.

М.Н. Марченко, перечисляя признаки функций государства, отмечает: «Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и го­сударства, но, тем не менее, они обладают, по сравнению с функциями всего государства, относительно узким, локальным характером. Если функции го­сударства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей»^[137][138].

К признакам функций государства М.Н. Марченко относит:

- выражение классовой и общечеловеческой сущности государства;

- воплощение активной служебной роли государства в качестве важ­нейшей части надстройки по отношению к своему базису;

- возникновение и развитие государства в соответствии с его историче­скими целями и задачами;

- проявление присущих им особенностей и закономерностей развития, динамике духовных, политических и социально-экономических преобразова­ний в обществе^[139].

Функции государства характеризуются двойственной природой: в зави­симости от сочетания тех или иных факторов в них преобладают классовые или общесоциальные начала. В данном смысле характер функций напрямую зависит от приверженности государства классовым или общесоциальным ин­тересам.

Современное государство призвано строить свою деятельность таким образом, чтобы подчинить классовое общесоциальному. Пренебрежение этим обстоятельством неизбежно ввергает общество в пучину социальных и политических потрясений. При этом усиливается агрессивность государства, его приверженность силовым методам, ущемлению прав и свобод граждан, поиску внутреннего врага, подавлению им классовых противников и т.п.

Напротив, чем в большей степени выражено общесоциальное в дея­тельности государства, тем весомее его роль как инструмента обеспечения социального мира и согласия в обществе, гаранта утверждения правовых на­чал во взаимоотношениях между различными группами населения, между властью и личностью. Общесоциальная направленность придает государст­венной власти характер легитимной, цивилизует ее, делает гуманной и демо­кратической по своей природе^[140].

Необходимость борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству усиливает и активизирует общесоциальную направ­ленность деятельности государства.

В научной литературе рассматриваются различные классификации функций государства. Наиболее распространенными основаниями классифи­кации являются:

1. В зависимости от важности и социальной значимости определен­ных направлений деятельности государства функции делят на основные и неосновные.

Представленное деление функций государства на основные и неоснов­ные позволяет ранжировать их по важности ввиду того, что в реальной дей­ствительности основные направления деятельности государства неравно­значны, их важность и роль на конкретном этапе зависят от многих факторов. Так, в условиях военных действий приоритетной функцией становится функ­ция обороны, в условиях угрозы экологической катастрофы — экологическая функция и т.д.

Классифицирование функций по степени их социальной значимости и важности способствует их более глубокому изучению и познанию и, как следствие этого, более эффективной реализации и применению.

Под основными функциями государства принято понимать важнейшие направления его деятельности по осуществлению стратегических целей и за­дач, стоящих перед ним в конкретный исторический период.

Общими чертами, присущими основным функциям государства, явля­ются:

1) отражение сущности и социального назначения государства. Это особенно наглядно проявляется при сопоставлении различных направлений деятельности государства, например, с одной стороны, обеспечение социаль­ной защищенности граждан, строительство социально значимых объектов, ремонт и строительство дорог, налаживание средств связи и т.п., а с другой - социальная, экономическая, экологическая деятельность государства, оборо­на страны и др.;

2) относятся к деятельности государства в целом, реализуются, хотя и в разной мере, но всем государственным аппаратом, что отличает их, напри­мер, от государственных функций, реализуемых специально определенными органами (например, социальное обеспечение, образование, здравоохране­ние, внешняя торговля и т. д.);

3) по своему содержанию и структуре имеет комплексный, собиратель­ный характер. Объектом основной функции является широкий круг сходных общественных отношений в определенной области социальной жизни.

Неосновные функции государства - направления деятельности госу­дарства по реализации задач в конкретной сфере общественной жизни.

Применение термина «неосновные функции» является условным, так как позволяет обособить из большого количества государственных функций наиболее общие по содержанию и широкие по объему основные функции.

Основная функция государства, как правило, воспринимается в качест­ве определенной системы направлений деятельности государства, обладаю­щей внутренним единством и отличной от составляющих ее элементов.

Реализация основных функций государства по сути представляет собой непрерывный процесс осуществления неосновных государственных функций и функций конкретных государственных органов.

2. По сферам реализации общезначимых целей функции государства традиционно подразделяются на внутренние и внешние. Данное деление ус­ловно, так как внешние и внутренние функции взаимосвязаны и взаимозави­симы.

Внутренние функции государства можно определить как основные на­правления деятельности государства внутри страны, обусловленные необхо­димостью решения определенных, стоящих перед ним внутренних задач. Данные функции затрагивают практически все сферы жизни - политическую, экономическую, финансовую, социальную, духовную и др. Государство обычно решает комплексные задачи, охватывающие одновременно несколько сфер.

К внутренним функциям современного Российского государства можно отнести: охрану прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопо­рядка; экономическую; налогообложения; социальной защиты; экологиче­скую; культурную.

Под внешними функциями государства принято понимать основные на­правления деятельности государства на международной арене. Задачи, кото­рые предстоит решать государству при реализации внешних функций, не мо­гут быть одинаковыми для всех государств и государственных образований, так как зависят от множества факторов: этапов развития государства, суще­ствующего политического режима, международной обстановки, характера взаимоотношений с иными государствами и т.д.

Социально-классовая сущность, идеологическая обусловленность так­же влияют на стоящие перед государством цели и задачи, а, следовательно, и на некоторые функции государства. Так, для Российской Федерации основ­ным ориентиром при осуществлении внешнеполитической деятельности, а, значит, и его функций, является установление с другими странами равно­правного партнерства и сотрудничества, обеспечение приоритета националь­ных интересов и ценностей. Это обусловило формирование и осуществление Россией таких внешних функций, как: функция обороны, поддержания миро­вого порядка, интеграции России в мировую экономику; функция междуна­родного сотрудничества; функция совместного разрешения с другими госу­дарствами глобальных проблем современности (экологических, энергетиче­ских, демографических и т.п.);

3.

4. В соответствии с принципом разделения властей функции делят на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Отличи­тельной чертой представленной классификации является отражение в ней механизма реализации государственной власти, так как каждая из функций реализуется совокупностью органов, принадлежащих законодательной (представительной), исполнительной, судебной ветви власти^[142].

141

Учитывая, что формирование функций государства происходит в про­цессе развития и укрепления государства, определенная последовательность их возникновения обусловливается очередностью задач, подлежащих реше­нию государством на определенном этапе его исторического развития, а так­же поставленными целями. Данные цели и задачи зависят от многих условий, например, от уровня нравственного и культурного развития общества, инте­ресов и потребностей граждан, экономических возможностей государства и общества, развитости и профессионализма государственного аппарата и т.д.

В ходе исторического развития государства происходит изменение его функций (видоизменяются, появляются новые, исчезают ранее существовав­шие). Однако, анализируя их, можно выявить их обусловленность экономи­ческой и социально-классовой структурой общества, характерной для кон­кретной исторической эпохи, а также сущностью и социальным назначением государства. Поэтому рассмотрение и анализ функций государства необхо­димо производить с учетом принадлежности государства к определенному типу.

Демократическое содержание функций государства, опора на общече­ловеческие ценности, учет в своей деятельности интересов общества влияют на престиж государства и власти, обеспечивают поддержку народом.

Каждая функция имеет свое содержание, которое изменяется под влиянием различных факторов.

К таким факторам можно отнести:

- национальный, который особенно проявляется в многонациональных государствах. Необходимость сохранения и развития национальной само­бытности, культуры, традиций оказывает влияние на функции государства, добавляя определенное национальное содержание;

- информационный, так как создание общепланетарного информацион­ного пространства, информатизация общества предполагают формирование свободного общества, участие общественности в управлении делами госу­дарства, что находит отражение в функциях государства;

- уровень научно-технического развития. Как отмечает Л.А. Морозова, научно-технический прогресс оказывает двойное воздействие на деятель­ность государства: государство должно способствовать развитию фундамен­тальной науки, с одной стороны, и законодательно ограничить возможные

„ -143

негативные последствия от внедрения научных достижении - с другой .

Учитывая эту особенность, мы приходим к выводу о том, что появле­ние современных глобальных экологических вызовов человечеству как наи­более опасных явлений современности влияет на функции не только россий­ского, но и любого иного государства.

По нашему мнению, существование современных глобальных экологи­ческих вызовов человечеству может выступать не только в качестве само­стоятельного фактора, влияющего на динамику функций Российского госу­дарства, но и может активизировать влияние иных факторов: политиче­ского, внешнеполитического, идеологического, экологического и др.

Рассмотрим подробнее оба аспекта.

Современные глобальные вызовы человечеству, а именно необходи­мость борьбы с ними, можно рассматривать в качестве современного фактора оптимизации функционирования государства.

На наш взгляд, под оптимизацией функционирования государства сле­дует понимать детерминированный современными глобальными экологиче­скими вызовами человечеству процесс повышения эффективности реализа­ции его функций, а также создания наиболее благоприятных условий для достижения целей охраны окружающей среды, обеспечения ее благоприят­ности, рационального природопользования. ^[143]

Влияние современных глобальных экологических вызовов человечест­ву на оптимизацию функционирования государства обусловлено тем, что функции государства носят конкретно-исторический характер, они форми­руются и изменяются с развитием общества, подвержены эволюции, что от­ражается на:

1) системе функций государства в контексте конкретного этапа его раз­вития. Так, социальная функция возникает лишь в XX в. под воздействием идей социализма; экологическая функция возникает ввиду влияния факторов планетарного характера (ухудшение состояния окружающей среды на плане­те, исчерпаемость природных ресурсов);

2) содержании функций. В частности, функция охраны правопорядка, финансовая и экономическая функции были присущи государству на всех этапах его развития. Однако характеризуя их содержание применительно к современным государствам, возможно отметить их усложнение, модерниза­цию под воздействием современного уровня развития общества, дипломати­ческих отношений, вооружения и т.п.;

3) методах, способах осуществления функций и, соответственно, их ре-

144

зультате .

Современные глобальные экологические вызовы человечеству активи­зируют влияние иных факторов на функции государства:

1. Экологический фактор. Экологический фактор оказывает влияние на функции государства. Не случайно Е. Кожуховская отмечала необходи­мость учитывать в современной политике России экологический фактор^[144][145].

Учитывая, что обеспечение реализации права граждан на благоприят­ную окружающую среду является обязанностью государства, охрана окру­жающей среды приобретает глобальный характер, поскольку речь идет о вы­живании человечества и сохранении цивилизации. В этой связи необходимо

в первую очередь упомянуть именно современные глобальные экологические вызовы человечеству.

Экологический фактор оценивается по трем основным позициям:

А. Состояние окружающей среды и динамика ее изменения. В совре­менных условиях учеными отмечается ухудшение состояния окружающей среды и констатация ее кризисности. Вопрос кризисности окружающей сре­ды является важным и дискуссионным. Так, сложилось 3 основных позиции:

1) современная экологическая ситуация представляет глобальный эко­логический кризис, который вскоре приведет к катастрофе (Н.Ф. Реймерс, Н.Н. Моисеев, Г.С. Голицын, В.А. Зубаков и т.д.)^[146][147];

2) мир уже вступил в глобальную экологическую катастрофу (В.Г. Горшков, В.И. Данилов-Данильян, К.Я. Кондратьев, К.С. Лосев, В.П. Казна- чеев и др.) ;

3) существуют лишь локальные экологические кризисы (С.Б. Лавров, Ю.П. Селиверстов и т.д.).

Состояние окружающей среды в России во 2 половине 80-х гг. XX в. характеризовалось как кризисное, что нашло отражение в законодательстве, например, в Приказе Минприроды РФ от 16.11.1993 № 228 «О разработке механизмов природопользования и вывода территорий из экологического кризиса», Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 04.04.1991 «О политическом и социально-экономическом положении в РСФСР и мерах по выходу из кризиса»^[148].

Ухудшение окружающей среды и развитие ее кризисности объяснялось в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 № 32

«О коренной перестройке дела охраны природы в стране» такими причина­ми, как:

- отсутствие комплексного подхода к решению вопросов охраны при­роды и рационального использования природных ресурсов;

- просчеты и ошибки в определении главных задач в области охраны природы и использования природных ресурсов;

- развитие производительных сил в различных регионах страны без должного учета экологических последствий и проведения единой природо­охранной политики;

- дублирование деятельности различными государственными органами, осуществлявшими контроль за состоянием окружающей среды, их неэффек­тивная работа, принятие управленческих решений исходя из ведомственных и местнических интересов и субъективистских подходов;

- раздробленность природоохранных функций в существовавшей сис­теме управления природопользованием, несоответствие современным требо­ваниям хозяйствования, что явилось серьезным фактором, сдерживающим интенсификацию производства в условиях растущей взаимозависимости ме­жду состоянием окружающей среды и развитием экономики;

- недооценивание экономических методов управления;

- разрыв между научными достижениями и практической деятельно­стью, вследствие чего не учитывались достижения научно-технического про­гресса (недостаточно внедрялись малоотходные и безотходные технологиче­ские процессы, комбинированные производства, обеспечивающие полное, комплексное использование природных ресурсов, сырья и материалов и т.п.);

- отсутствие целостной системы природоохранных нормативов;

- существование остаточного принципа выделения материальных и фи­нансовых ресурсов на реализацию задач охраны природы;

- низкая исполнительская дисциплина по осуществлению природо­охранных мероприятий^[149].

Б. Исчерпаемость природных ресурсов и разрушение экосистем. Как замечает А.Г. Бусыгин, «если в 1900 г. естественные экосистемы были нару­шены на 20% суши, то к концу XX века они разрушены на 63% суши, и чело­век все активнее вторгается в естественные экосистемы океана, разрушая их в первую очередь в полузамкнутых морях и в прибрежной зоне»^[150].

К основным причинам разрушения экосистем и истощения природных ресурсов ряд авторов относят:

- загрязнение окружающей среды превышает возможности биосферы к самоочищению и саморегуляции;

- емкость природной среды не позволяет перерабатывать все отходы хозяйственной деятельности человека, накопление которых создает угрозу глобального загрязнения окружающей среды и деградации естественных сис­тем;

- накопительный характер вредных воздействий на экологические сис­темы. Результаты разрушительной деятельности людей часто имеют долго­временные последствия, которые не прослеживаются одним поколением. Кроме того, воздействие на природу в одном регионе может сказываться в отдаленных от этого региона местах. Это создает ложное представление о безвредности той или иной деятельности^[151].

Угроза исчерпаемости природных ресурсов заставляет активизировать государственную экологическую политику.

В. Оценка экологических проблем как санитарных. Это означает, что при регулировании охраны природных ресурсов учитываются преимущест­венно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Основной акцент делается на установление и

соблюдение нормативов качества окружающей среды (что осуществлялось в рамках санитарного законодательства). Данный подход был в большей сте­пени характерен для советского периода развития нашего государства.

2. Политический фактор. Появление современных глобальных эколо­гических вызовов человечеству не могло не повлиять на политический фак­тор.

По нашему мнению, политический фактор выражается в:

А. Коренных политических изменениях в государственной и общест­венной жизни. Начиная со второй половины 80-х гг. XX в. негативные эколо­гические явления выступают важным фактором, влияющим на политику Рос­сийского государства. Чернобыльская катастрофа и иные негативные эколо­гические явления повлияли на необходимость перестройки экологической сферы. Так, Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» заложило основы для развития современных природоохранительных отно­шений. Были определены главные задачи и направления в области охраны природы и рационального природопользования. Неотъемлемой составной ча­стью социального и экономического развития страны предлагалось рассмат­ривать охрану окружающей среды и обеспечение рационального природо­пользования.

При осуществлении природоохранной деятельности предусматрива­лось обращение особого внимания на обеспечение благоприятной экологиче­ской обстановки в регионах страны с высокой концентрацией сельскохозяй­ственного и промышленного производств.

Перестройка повлияла также на коренные изменения в системе госу­дарственных органов, осуществляющих государственное регулирование в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Б. Нормативном закреплении научной основы реализации экологиче­ской функции государства. Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации»

была официально закреплена Экологическая доктрина Российской Федера­ции^[152].

В юридической литературе сложилась неоднозначная позиция в отно­шении правовой доктрины^[153]. Так, под правовой (юридической) доктриной предлагается понимать:

- юридическую науку^[154];

- научное творчество, выраженное в форме правовых идей, гипотез, теорий, понятий и категорий, вскрывающих существенные черты и законо­мерности правовой жизни общества^[155];

- выработанные научными школами и получившие поддержку у госу­дарства положения общего характера, используемые в правоприменительной деятельности в качестве обоснования выносимых решений^[156];

- выработанная юридической наукой система взглядов на проблемы правового регулирования общественных отношений, выраженных в форме принципов, презумпций, аксиом и иных основоположений, которая является моделью позитивного права, служит регулятором общественных отношений, определяет приоритетные направления, закономерности и тенденции разви­тия законодательства независимо от того, зафиксированы ли ее положения в каком-либо документе^[157].

Несмотря на различие подходов к правовой доктрине как источнику права, ее роль и значение не ставятся под сомнение. К тому же нам импони­рует позиция Р.В. Пузикова, в соответствии с которой выделяются различные

виды доктрины^[158], в том числе и отраслевая, к которой принадлежит и Эко­логическая доктрина.

По нашему мнению, под Экологической доктриной следует понимать систему положений общего характера, научных знаний, взглядов, идей, тео­рий, необходимых для совершенствования экологического права, экологиче­ского законодательства, правоприменительной практики в целях достиже­ния благоприятности окружающей среды, экологической безопасности и гармонизации отношений между человеком, обществом и окружающей сре­дой.

Значимость Экологической доктрины Российской Федерации опреде­ляется тем, что она определяет направления, цели, задачи и принципы прове­дения в России единой государственной экологической политики; выступает научно-правовой основой борьбы с современными глобальными экологиче­скими вызовами человечеству.

I. Раскрывая первое значение Экологической доктрины Российской Федерации, отметим, что она лежит в основе экологической политики госу­дарства:

1.1. Экологическая доктрина устанавливает цели и задачи государст­венной политики в экологической сфере.

Цель государственной экологической политики состоит в создании та­ких условий хозяйственной и социокультурной деятельности, при которых удовлетворение материальных потребностей общества не приводит к дегра­дации среды обитания человека. Цель экологической политики реализуется в процессе создания системы органов государственной власти, осуществляю­щих управление в экологической сфере. Важнейшим организационным усло­вием эффективной реализации норм экологического законодательства явля­ется стабильность системы государственного управления охраной окружаю­щей среды, что предполагает не только стабильность соответствующего за­конодательства, но и надлежащие кадровое и материально-техническое обес-

печение деятельности органов управления на всех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном.

Правовое регулирование организации экологического управления, а именно системы и компетенции федеральных органов, разграничения полно­мочий между федеральными и региональными органами государственной власти, объема компетенции органов местного самоуправления должно ис­ходить из приоритетов государственной экологической политики.

Анализируя нормативную основу эколого-правовой политики и обоб­щая вышесказанное, мы можем в качестве цели эколого-правовой политики выделить создание эффективного механизма охраны окружающей среды и обеспечения ее благоприятного состояния. Подобные выводы делают веду­щие отечественные ученые, исследующие экологическую политику.^[159]

Для достижения этой главной цели необходимо последовательное ре­шение ряда самостоятельных задач. Задачи можно рассматривать как циви­лизованные этапы, пути и формы достижения провозглашенной цели, опре­деленные юридические ориентиры, конкретизирующие цели. Применительно к государственной экологической политике можно выделить две группы за­дач:

а) общие задачи, характеризующиеся тем, что их достижение касается не только эколого-правовой политики, но и других ее видов, например, по­вышение уровня и качества жизни российского общества и его структурных подразделений; укрепление дисциплины, законности и правопорядка и т.д.;

б) специальные задачи, закрепленные в Экологической доктрине: необ­ходимость сохранения природных систем, их восстановление и поддержание, рациональность природопользования, равный доступ к природным ресурсам

настоящего и будущих поколений, обеспечение благоприятности окружаю­щей среды^[160].

Данные задачи направлены в том числе и на борьбу с современными глобальными экологическими вызовами человечеству.

1.2. Экологическая доктрина содержит принципы государственной по­литики в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов.

От проводимой государственной политики зависит и законодательная база, которая строится и функционирует на основе определенных принципов, выражающих ее сущность и социальное назначение, к которым относятся ус­тойчивое развитие, предупреждение негативных экологических последствий, в том числе и через отказ от реализации деятельности, приоритет жизнеобес­печивающих функций биосферы, социальная справедливость при распреде­лении доходов от природопользования, платность природопользования, ком­пенсационный характер вреда, причиняемого окружающей среде, доступ­ность и открытость экологически значимой информации, привлечение граж­дан, в том числе и при принятии управленческих решений^[161].

1.3. Экологическая доктрина активизирует правотворческую деятель­ность государства. Без наличия экологической доктрины невозможно создать эффективно действующую систему эколого-правовых норм. Неслучайно не­которые авторы признают доктрину нетрадиционным источником права^[162]. Как справедливо отмечает Н.Е. Садохина, «подчас лишенная собственной формы воплощения доктрина активно взаимодействует с судебной практи­кой, что выражается, например, в разъяснении законодательства, которые дают высшие судебные инстанции»^[163]. Доктринальные положения находят свое отражение в законодательных актах. Особенность Экологической док­

трины заключается в том, что она получила правовое закрепление. Распоря­жением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об одобрении Экологи­ческой доктрины Российской Федерации» Экологическая доктрина Россий­ской Федерации была официально закреплена.

II. Экологическая доктрина выступает научно-правовой основой борь­бы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству.

2.1. Экологическая доктрина способствует формированию концепции экологической безопасности и прямо предусматривает борьбу с современ­ными глобальными экологическими вызовами человечеству. В этих целях Экологическая доктрина закрепляет: необходимость обеспечения безопасно­сти при осуществлении потенциально опасных видов деятельности, разра­ботку и закрепление экологических приоритетов в здравоохранении; преду­преждение и снижение экологических рисков и негативных последствий чрезвычайных ситуаций; предупреждение терроризма на экологически опас­ных объектах, развитие экологического контроля^[164].

2.2. Экологическая доктрина Российской Федерации определяет общие направления государственной экологической политики и специальные на­правления по борьбе с современными глобальными экологическими вызова­ми человечеству.

3. Международная обстановка (или внешнеполитический фактор). Сущность и специфика современных глобальных экологических вызовов че­ловечеству предполагает необходимость консолидации усилий мирового со­общества для борьбы с подобными вызовами. Одной из нарастающих тен­денций в современном мире является рост влияния международных органи­заций, а также повышение роли межгосударственных отношений, повышение значения международных принципов и норм на внутреннюю жизнь государ­ства. Взаимозависимость и взаимосвязь различных государств обусловили высокий уровень интеграционных процессов. Изменения расстановки сил на

мировой арене, безусловно, отражаются на внутренней и внешней деятельно­сти отдельно взятых государств.

В Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» было преду­смотрено тесное сотрудничество СССР с зарубежными странами и междуна­родными организациями для решения глобальных экологических проблем.^[165]Основными направлениями международного сотрудничества, которым пред­лагалось уделять особое внимание, являлись:

- разработка глобальной стратегии по охране окружающей среды и ис­пользованию природных ресурсов с учетом прогнозируемых и существую­щих экологических проблем;

- развитие многостороннего и двустороннего сотрудничества, особое внимание при этом предполагалось уделять странам Европы, Азии, регионов Севера и Тихого океана;

- совершенствование принципов международного режима природо­пользования, научных и правовых основ решения международных экологи­ческих проблем;

- внедрение и разработка безотходных, ресурсо- и энергосберегающих, экологически безопасных технологий;

- развитие международной системы контроля состояния окружающей среды с использованием новейших технологий и средств космической техни­ки.

В ходе проведения этой работы предусматривалась необходимость не­уклонно обеспечивать повышение роли в деятельности специализированных органов ООН, в первую очередь в Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП), развивать связи с международными организациями, участвовать в международных специализированных неправительственных организациях в целях предотвращения загрязнения окружающей среды и обеспечения ра­ционального использования природных ресурсов, обеспечить усиление меж­

дународной кооперации по созданию и освоению производства прогрессив­ных технических средств и материалов.

Кроме того, развитие международного сотрудничества предопределило в ряде случаев необходимость принятия специальных нормативных правовых актов экологического содержания, а также присоединение к международным конвенциям, реализация положений которых потребовала изменения норм российского экологического законодательства.

4. Идеологический фактор, выразившийся в первую очередь в рас­пространении идей рационального природопользования, переориентации граждан с позиции потребительского отношения к природе на охрану окру­жающей среды.

А. Распространение идей рационального природопользования:

1. Закрепление и гарантированность государством экологических прав граждан. В силу ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являют­ся высшей ценностью. В ст. 42 Конституции РФ закреплены такие экологи­ческие права граждан, как право на благоприятную окружающую среду, дос­товерную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При этом особое внимание следует уделить праву на благоприятную окружающую среду ввиду ее соответствия в определенной степени «общему благу», так как данное право предполагает создание (обеспечение) природ­ной среды, благоприятной для проживания абсолютно всех.

Создание благоприятной окружающей среды предполагает в первую очередь устранение современных глобальных экологических вызовов чело­вечеству, устранение причин, условий и факторов, способствующих их воз­никновению и распространению. На наш взгляд, создание благоприятной ок­ружающей среды возможно рассматривать как одно из проявлений общего блага.

Дж. Роулз предлагает считать, что у современного поколения есть обя­зательства «хранителей» по поручению будущих поколений. При этом обще-

ство можно рассматривать в качестве системы сотрудничества между поко­лениями, разворачивающегося во временной протяженности^[166]. По сути, речь идет о связи с ближайшими поколениями, о том, что условия их жизни не будут хуже условий нынешних поколений, чему соответствуют нормы рос­сийского экологического права, закрепляющие возможность использования природных ресурсов с учетом интересов нынешних и будущих поколений^[167].

2. Развитие политической свободы и появление политических партий, общественных организаций экологического толка. В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию закреплены в качестве ос­новных предпосылок достижения поставленной цели обеспечение граждан­ских прав и свобод и формирование открытого общества, которое включает системные элементы: правовое государство, гражданское общество и рыноч­ное хозяйство.

Нельзя согласиться и с утверждением Д.В. Ефременко, что «на уровне государства и рынка либерализм служит удовлетворению человеческих по­требностей, в том числе опасных для окружающей среды, а не воспитанию или перевоспитанию людей в духе уважения к природе. Принцип Iaissez faire, Iaissez passer в определении роли государства обеспечил торжество рыночной экономики, несущей основную долю ответственности за деградацию окру­жающей среды»^[168].

Однако создание и действие общественных объединений возможно на определенном уровне развития общества, когда сформирована экологическая культура общества и у каждого гражданина высокий уровень экологической и правовой культуры.

3. Повышение ценности и активности личности как социальной силы, способной решать современные экологические проблемы. Активность лично­

сти и возможность решать сложные проблемы во многом зависят от компе­тентности, информированности и подготовленности личности.

4. Провозглашение многообразия форм собственности на природные ресурсы. Так, ст. 9 п. 2 Конституции РФ закрепляет, что природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных фор­мах собственности^[169].

Распространение многообразия форм собственности на природные ре­сурсы могло бы, по мнению ряда авторов, способствовать достижению эко­логической устойчивости^[170]. В этой связи возможно отметить, что собствен­ник, как никто иной, заинтересован не только в получении экономической прибыли от использования природного объекта (что, по мнению некоторых ученых, приводит к нерациональному использованию природных ресурсов и, как следствие, к их исчерпаемости^[171]), но и постоянном получении дохода от использования своей собственности (в данном случае природного объекта) в течение максимально длительного срока. Для этого собственник должен в первую очередь поддерживать природный объект в надлежащем состоянии, осуществлять мероприятия по восстановлению природного объекта.

Государство же в данном случае заинтересовано в создании условий для свободного использования собственником природного объекта (ст. 34 Конституции РФ), а также в охране собственности (ст. 8, п. 2, ст. 35 п. 1 Кон­ституции РФ). Собственник свободен в использовании природных объектов. Однако, учитывая значение природных ресурсов для развития государства и человеческой цивилизации, законодатель закрепил ограничения для собст­венников природных ресурсов - «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственника­

ми свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (ст. 36, п. 2 Конституции РФ)^[172][173].

5. Закрепление свободы деятельности хозяйствующих субъектов, в установленных законом рамках.

6. Свобода предпринимательской деятельности способствовала вве­дению определенных ограничений со стороны государства. Свобода пред­принимательской деятельности в определенной степени ограничивается ус­тановлением со стороны государства лимитов на использование природных ресурсов и необходимостью получения разрешения (лицензии) на природо­пользование.

7. Сбалансированность экологических и экономических интересов.

В экологическом законодательстве закреплен приоритет экологических

173

интересов в случае возникновения такого противоречия , однако на практи­ке, как правило, проявляется обратное. Действительно, противоречие эконо­мических и экологических интересов является важной проблемой экологиче­ского права. А значит, необходимо создание правового механизма, регули­рующего соотношение экологических и экономических интересов общества и государства. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» отме­чается, который является главенствующим законом в экологическом праве, говорится, что настоящий закон регулирует отношения в сфере взаимодейст­вия общества и природы, которые возникают при реализации хозяйственной и иной деятельности, которая связанна с воздействием на природную среду как одного из составляющего элемента окружающей среды, которая является основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации^[174].

В данном Федеральном законе, мы можем выявить существенные про­тиворечия. C одной стороны, принципы, которые указаны в законе, закреп­ляют равенство экономических и экологических интересов, например, прин­цип обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, возмещение вреда окружающей среде и платность природопользования и т.д. (ст. 3).

C другой стороны, принципы, указанные в ст. 3, устанавливают главен­ство экологических интересов над экономическими (и иными), например, презумпция потенциальной экологической опасности любой планируемой хозяйственной деятельности, приоритет сохранения естественных экологиче­ских систем, природных ландшафтов и природных комплексов и т.д.

Приоритет экологических интересов над экономическими отмечается и в других нормативно-правовых актах, например, Лесном кодексе РФ, феде­ральных законах «Об экологической экспертизе», ФЗ «Об охране атмосфер­ного воздуха», Водный кодекс РФ и т.д.

На наш взгляд, нельзя данную проблему решить однозначно, потому что это связано с тем, что на практике все обстоит иначе и экономический интерес государства важнее экологического (что также недопустимо). Этому свидетельством выступают судебные решения, которые отменяют положи­тельные заключения государственной экологической экспертизы.

В данном случае необходимо четко продумать, как соотнести данные интересы. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому разви­тию, утвержденная Указом Президента РФ от 1.04.1996 № 440, представляет наиболее разумный подход.

Согласно указанной концепции плавный переход к устойчивому разви­тию с четкой последовательностью состоит в сбалансированном решении со­циально-экономических задач и в сохранении благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, который заключается в удовле­творении потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Экологиза­ция экономической деятельности в рамках институциональных и структур­

ных преобразований позволит сформировать новую модель хозяйствования и распространить экологически ориентированные методы управления, что по­зволит в свою очередь обеспечить улучшение состояния окружающей среды.

Б. Переориентация граждан на охрану окружающей среды с позиции потребительского отношения к природе. Так, Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» предусматривало проведение последовательной широкомасштабной работы, направленной на достижение данной цели.

Любое исторически обусловленное изменение - это процесс длитель­ный, проходящий с долей преемственности принципов предшествующего со­стояния. Это напрямую относится и к экологической политике, становление которой невозможно интерпретировать вне плоскости общественного созна­ния. По нашему мнению, переход от концепции потребительского отношения к природе к концепции устойчивого развития не завершен и на современном этапе. Данной позиции придерживается не только эко лого-правовая наука, но и представители государственной власти. Так, 14 мая 2010 г. на заседании круглого стола «Экология как сфера глобального взаимодействия» в рамках Невского международного экологического конгресса глава Комитета СФ по делам СНГ Андрей Молчанов в своем выступлении говорил о сохранившем­ся в сознании современного населения пережитка потребительского отноше­ния к природе, призывая «отказаться от привычной мерки отношения к при­родным ресурсам «на наш век хватит»^[175].

Действительно, во многом мировоззрению современного общества свойственны черты советского потребительского отношения к природе. В ча­стности, превалирование экономических интересов над экологическими про­должает оставаться одной из современных проблем нашего государства. И это в свою очередь ведет к возникновению и распространению современных глобальных экологических вызовов человечеству. Поэтому, по нашему мне­нию, сегодня необходимы государственно-политические преобразования в

области охраны окружающей среды и рационального использования природ­ных ресурсов, а также создание качественно нового правосознания, свобод­ного от потребительского отношения к природе.

По справедливому замечанию В.М. Тарасюк, «дефицит экологических знаний лежит в основе большей части нарушений природоохранного законо­дательства и является причиной бездействия властей и неадекватной реакции населения»^[176]. От низкого уровня экологической культуры зависит потреби­тельское отношение человека к окружающей среде, чрезмерное техногенное воздействие на нее, нерациональное природопользование, что в итоге приво­дит к снижению восстановительного потенциала окружающей среды, росту количества зон экологического неблагополучия, восстановление которых требует значительных материальных вложений. Такие условия, ведущие к наступлению экологического кризиса, требуют немедленных решений со стороны государства.

5. Состояние законодательства. Содержание функций государства за­висит также от состояния законодательства. Применительно к нашему иссле­дованию особый интерес представляет состояние экологического законода­тельства, оценка его на полноту (отсутствие пробелов), непротиворечивость (отсутствие коллизий) и соответствие современным условиям развития госу­дарства, общества, состояния окружающей среды.

В Российской Федерации основные цели и направления внутренней го­сударственной политики в области охраны окружающей среды и использова­ния природных ресурсов закрепляются Конституцией Российской Федера­ции, Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Основами государственной политики в области экологического раз­вития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012), Экологической доктриной Российской Федерации (утв. Распо­ряжением Правительства РФ от 31.09.2002 № 1225-р), Концепцией перехода

Российской Федерации к устойчивому развитию (утв. Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440) и иными нормативными правовыми актами.

Важное значение для определения целей и задач внутренней экологи­ческой политики имеют Основы государственной политики в области эколо­гического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Пре­зидентом РФ 30.04.2012). В данном документе в качестве важнейшей цели политики государства в области экологического развития провозглашается решить социально-экономические задачи, которые обеспечивают направлен­ный на экологию рост экономики, сохранить благоприятную окружающую среду, биологическое разнообразие и природные ресурсы для удовлетворе­ния потребностей нынешних и будущих поколений, реализовать права каж­дого человека на благоприятную окружающую среду, укрепить правопоря­док в области охраны окружающей среды и обеспечить экологическую безо- 177 пасность .

По нашему мнения, предлагаемая стратегическая цель не в полной ме­ре соответствует характеру самого документа и цели его принятия. Как ука­зано в Общих положениях Основ государственной политики в области эко­логического развития Российской Федерации на период до 2030 года, приня­тие данного документа обусловлено наличием глобальных экологических проблем, связанных с изменением климата, потерей биологического разно­образия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, возрастанием экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, а также морской среды, затрагивающих интересы Россий­ской Федерации и её граждан. Вместе с тем, стратегическая цель сформули­рована таким образом, что экологический аспект провозглашается через ре­шение социально-экономических задач, отсутствует сбалансированность экологических и экономических интересов, которая в целом свойственна для экологического права. ^[177]

В целях совершенствования и систематизации нормативно-правовой основы государственной политики Российского государства в области охра­ны окружающей среды предлагается принять федеральный закон «Об эколо­гической политике Российской Федерации», в котором считают необходи­мым законодательно закрепить цели, задачи и содержание экологической по­литики Российского государства, пути ее реализации, а также определить по­нятийный аппарат категорий, связанных с политикой в данной сфере^[178].

Таким образом, динамика функций современного государства обуслов­лена существованием различных факторов (политического, идеологического, экологического и др.), влияние которых усиливается существованием совре­менных глобальных экологических вызовов человечеству. В то же время данные вызовы могут выступать в качестве самостоятельного фактора, влияющего на изменение содержания функций государства.

Современные глобальные вызовы человечеству, а именно необходи­мость борьбы с ними, можно рассматривать также в качестве современного фактора оптимизации функционирования государства, под которой необхо­димо понимать детерминированный современными глобальными экологиче­скими вызовами человечеству процесс повышения эффективности реализа­ции его функций, а также создания наиболее благоприятных условий для достижения целей охраны окружающей среды, обеспечения ее благоприят­ности, рационального природопользования.