§ 2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и местном уровне

Эффективность реализации установленных федеральным законодательством государственных полномочий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на региональном и местном уровне также является необходимой предпосылкой

создания благоприятных условий жизни населения, проживающего на соответствующей территории.

В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440180, отмечалось, что переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов, при этом одним из важнейших условий перехода к устойчивому развитию называлось создание отлаженной системы взаимодействия «центр – регионы», предусматривающей четкое разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

О необходимости четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения их ответственности за положение дел не только в своем регионе, но и в стране, указывалось в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г.

№ 1225-р181 , Основных положениях региональной политики в Российской

Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803182, Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г.

180СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

181СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

182СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

183СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

ноября 2009 г. № 1715-р, Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года184, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., а также в ряде иных стратегических документов, вместе с тем до настоящего времени в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности правовые возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию данных отношений еще в достаточной степени ограничены федеральным законодательством.

По мнению Э.С. Навасардовой, это обусловлено тем, что

«законодательство субъектов Российской Федерации, являющееся наряду с федеральным, правовой основой регионального экологического управления, с одной стороны, формировалось, в условиях неспособности федеральной власти оперативно урегулировать общественные экологические, в том числе управленческие отношения, из-за чего субъекты РФ были вынуждены самостоятельно создавать нормативно-правовую базу, подчас противоречащую Конституции Российской Федерации»185.

В свою очередь, как отмечала М.И. Васильева, «на формирование

экологического законодательства субъектов Федерации решающее влияние оказывают два фактора: во-первых, складывающаяся экологическая ситуация в стране в целом и на отдельных ее территориях, побуждающая к созданию эффективных правовых механизмов регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы, и, во-вторых, тенденции развития федеративных отношений в России» 186 , при этом, как справедливо подчеркивала Л.А.Тихомирова, «определяющая роль в формировании, дальнейшем развитии и совершенствовании законодательства в области

184 Документ опубликован не был.

«КонсультантПлюс. Версия Проф.».

185 Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2002. С 3.

186 Васильева М.И. Закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды»: опыт правового моделирования// Законодательство и экономика. 2005. № 11. С 3.

охраны окружающей среды, безусловно, принадлежит федеральному законодательству»187.

Например, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной политики в области экологического развития Российской Федерации закреплены статьями 5 и 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В соответствии с абзацем 2 статьи 5 данного Закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации, в свою очередь, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в соответствии с абзацами 2,3 статьи 6 Закона относится участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, а также участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Механизм реализации исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации указанных полномочий предусматривает принятие законов и иных нормативных правовых актов в реализацию полномочий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, закрепленных федеральным законодательством, а также разработку и реализацию региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды, вместе с тем реализация указанных полномочий органами государственной власти

187 Тихомирова Л.А.

субъектов Российской Федерации в настоящее время сопряжена с рядом проблем, в первую очередь по причине того, что формы такого участия действующим федеральным законодательством не определены, а основные регулятивные полномочия закреплены за федеральными органами государственной власти, вследствие чего реализация большинства возложенных на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий напрямую связана с необходимостью взаимодействия с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, а также с иными заинтересованными федеральными органами государственной власти.

Как следствие, определенные проблемы возникают у органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации иных государственных полномочий, напрямую связанных с полномочием по участию в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время фактически отстранены от возможностей правового регулирования взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и осуществляется в соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденном

постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г.

№ 632, тогда как разработка инструктивно-методических документов по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду возложено на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с пунктом 5.2.33 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г.

№ 404188.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также не вправе устанавливать базовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды, поскольку Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года № 248-О были подтверждены полномочия Правительства Российской Федерации по установлению базовых нормативов платы за загрязнение окружающей среды, которые в настоящее время установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные

водные объекты, размещение отходов производства и потребления»189.

Исходя из анализа пункта 4 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредоносного воздействия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г.

№ 632, органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено лишь право с участием территориальных органов Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации устанавливать дифференцированные ставки платы за загрязнение

188СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.

189См: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2004 г. № 2-Г04-7// // Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы

«КонсультантПлюс. Судебная практика».

окружающей природной среды на основании утвержденных базовых нормативов платы и коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и осуществлять корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей (пп.

В частности, учитывая разъяснения МНС Российской Федерации в письме от 31 октября 2001 г. № ВТ-6-21/833 «О платежах за загрязнение окружающей природной среды» 190 , органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать дифференцированные ставки платы за загрязнение окружающей природной среды на основании утвержденных базовых нормативов платы и коэффициентов, учитывающих экологические факторы, так как в соответствии со статьей 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с

другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере, при этом нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера. Учитывая изложенное, предоставление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации льгот по федеральным налогам, в том числе в части сумм, поступающих в бюджет субъекта, Налоговым кодексом Российской Федерации не предусмотрено, вследствие чего установление исполнительными органами субъектов Российской Федерации льгот по

190 Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 2001. № 12.

уплате платежей за пользование природными ресурсами, в том числе в части сумм, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, неправомерно. В письме также было отмечено, что в случае принятия исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, в соответствии с которым устанавливаются пониженные размеры платы за загрязнение природной среды или освобождаются от нее отдельные организации, в том числе в части сумм, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, Управлению МНС России по данному субъекту Российской Федерации не следует принимать указанные решения к исполнению, кроме того одновременно следует поставить в известность орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации о неправомерности вынесения подобного акта.

В отношении возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей, предусмотренной пп. «а» п. 4 Порядка, следует отметить, что в настоящее время администратором платы за негативное воздействие является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, в свою очередь, участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в корректировке платежей действующими нормативными правовыми актами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не предусматривается.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут принимать методики возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате экологического правонарушения, несмотря на недостаточную урегулированность данных отношений федеральным законодательством, поскольку в силу статей 72, 76 Конституции Российской Федерации, положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральный законодатель, определяя двухуровневое нормативное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предоставляет субъекту Российской Федерации право принять так называемое «опережающее законодательство», но отнюдь не произвольно, а в случае, если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом.

В рассматриваемом случае в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» определение такс и методик исчисления оценки воздействия на окружающую среду является полномочием Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (пункт 1, подпункт 5.2.44 пункта 5), и никакой другой орган исполнительной власти, как федеральный, так и региональный, не вправе устанавливать по своему усмотрению собственное нормативное регулирование по этому вопросу, иное означает вторжение субъекта Российской Федерации в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти, при этом позиция федеральных органов государственной власти исходит из того, что обстоятельство, в соответствии с которым таксы и методики исчисления вреда, причиненного нарушением требований законодательства в области охраны отдельных компонентов окружающей среды, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации до настоящего времени не приняты, само по себе не является препятствием для прямого действия общего принципа возмещения вреда, причиненного окружающей среды, согласно которому вред, причиненный окружающей среде, подлежит возмещению в полном объеме в

соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, при их отсутствии в полном объеме и в соответствии с фактическими затратами на восстановление окружающей среды за счет средств лиц, виновных в правонарушении.

Как показывает анализ федерального законодательства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также не вправе устанавливать лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду, поскольку данная сфера отнесена к исключительным предметам ведения Российской Федерации. Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 24 марта 2010 г. № 86-Г10-8191, установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды отнесены к полномочиям

органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по нормированию в области охраны окружающей среды в силу статьи 6 Закона отнесено лишь установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне. Возможность утверждения лимитов какими-либо иными органами государственной власти, кроме Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, нормативными правовыми актами федерального уровня не предусмотрена.

191 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы

«КонсультантПлюс. Судебная практика».

Как следствие, анализируя действующее экологическое законодательство с целью выявления правовых возможностей субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует сделать вывод, согласно которому в настоящее время субъекты Российской Федерации не могут в полной мере обеспечивать эффективность реализации государственной экологической политики в данной сфере, что «фактически освобождает их от ответственности за состояние природоресурсного потенциала и окружающей среды в целом на соответствующей

территории» 192 , поскольку из всех полномочий органов государственной

власти субъектов Российской Федерации, закрепленных в статье 4 Закона Российской Федерации «О недрах», применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности следует выделить лишь полномочие по организации и осуществлению регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения (пункт 14); полномочие по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения (п. 14.1), а также полномочие по регулированию других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации (пункт 15), которые далее по тексту Закона не конкретизируются.

Тем не менее, несмотря на то, что правовые возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время существенно ограничены федеральным законодательством, в ряде субъектов Российской Федерации накоплен определенный положительный опыт

нормативного регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, который может быть взят за основу при совершенствовании федерального законодательства.

Например, экологическими программами ряда субъектов Российской Федерации предусматриваются отдельные меры экономического регулирования в области охраны окружающей среды при пользовании недрами, включающие развитие системы государственно-частного партнерства, развитие инвестиционных проектов, предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, максимальное и эффективное использование минерально-сырьевых ресурсов, повышение эффективности использования попутного и природного газа, снижение объемов сжигаемого газа и т.д.

В частности, соответствующие меры экономического регулирования предусматриваются в Ведомственной целевой программе «Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием в Ярославской области на 2009−2011 годы», утвержденной приказом Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 2 апреля 2009 г. № 15193 , ведомственной целевой программе «Охрана окружающей среды в Красноярском крае на 2012−2014 годы», утвержденной распоряжением Правительства Красноярского края от

27 декабря 2011 г. № 1156-р 194 , Республиканской целевой программе

«Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан (на 2004−2010 годы и период до 2015 года», утвержденной Указом Президента Республики Башкортостан от 18 февраля 2004 г. № УП-103195 , долгосрочной целевой

193 Губернские вести. 2009. № 31; Документ-Регион. 2009. № 41-а.

194Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2012. № 2(514).

195 Ведомости Государственного Собрания, Президента и Правительства Республики Башкортостан.

программе «Экология и природные ресурсы Тамбовской области на 2009 − 2012 годы», утвержденной постановлением администрации Тамбовской области от 27 марта 2009 г. № 332196, а также государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа − Югры «Обеспечение экологической безопасности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2014−2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 9 октября 2013 г. № 426-п197.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные

правовые акты в области экологического страхования при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами. Например, в Тверской области действует Программа страховой защиты населения и территорий Тверской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденная постановлением администрации Тверской области от 10 мая 2000 г. № 233 198 , в соответствии с которой предусматривается реализация специальных программ страхования в сфере охраны окружающей среды страховыми компаниями, заключившими соглашение с Администрацией Тверской области, среди которых следует выделить программу страхования природных рисков (паводков, ураганов, пожаров), программу страхования ответственности организаций, эксплуатирующих

потенциально опасные объекты (опасные производственные объекты, нефтегазохранилища, гидротехнические сооружения, объекты использования атомной энергии, водозаборные и водоподготовительные станции, очистные сооружения и т. д.); программы страхования основных фондов промышленных предприятий; программы страхования экологических рисков (газонефтепроводов, шламонакопителей и др.).

196 Тамбовская жизнь. 2009. № 114-116 (25013-25015).

197Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа−Югры. 2013. № 10 (ч. I). Ст. 1230.

198 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы

«КонсультантПлюс. Региональное законодательство».

Отдельные нормы в сфере экологического страхования содержатся также в законодательстве Ненецкого автономного округа, в частности, в соответствии со статьей 5 Закона Ненецкого автономного округа от 6 мая 2005 г. № 568-ОЗ «О порядке предоставления и использования недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых»199 предусматривается возможность заключения пользователем недр договора страхования экологических рисков.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации предпринята попытка решения существующей в настоящее время на федеральном уровне проблемы нормативного обеспечения утилизации нефтяного (попутного) газа. Например, в Энергетической стратегии Томской области на период до 2020 года, утвержденной постановлением Государственной Думы Томской области от 28 февраля 2008 г. № 1008200, содержится положение о сокращении сжигания попутного газа нефтегазовых месторождений путем повышения степени утилизации газа на месторождениях и использования его для производства энергии, в ряде случаев решение данной проблемы сводится к необходимости строительства объектов по утилизации нефтяного попутного газа, как это реализовано в

Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года, утвержденной постановлением Губернатора Новосибирской области от 3 декабря 2007 г. № 474201 , а также Стратегии создания нефтегазового комплекса для ускорения социально-экономического развития Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, утвержденной постановлением Совета администрации Красноярского края от 10 апреля 2006 г. № 80-п 202 , или

199 Няръяна Вындер. 2005. № 77 - 78. № 176; Сборник нормативных правовых актов Ненецкого

автономного округа. 2010. № 5.

200 Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 2008. № 13(135)-I.

201 Советская Сибирь. 2007. № 249.

202 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство».

внедрения новых технологий утилизации попутного газа согласно Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. № 45203, а также Стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года, утвержденной постановлением Правительства Оренбургской области от 20 августа 2010 г. № 551-пп204.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации для решения проблем утилизации нефтяного попутного газа также предусматривается использование налоговых и финансовых инструментов государственной политики. Например, в законодательстве Тюменской области предусмотрены меры государственной поддержки в форме предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов для предприятий нефтегазового комплекса, реализующих проекты по решению проблем утилизации попутного нефтяного газа, в частности, в соответствии с Порядком предоставления субсидий субъектам государственной поддержки в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Тюменской области от 1

апреля 2008 г. № 97-п 205 разработчикам технологических инноваций в

области утилизации нефтяного попутного газа, получившим воплощение в виде нового или усовершенствованного продукта и (или) технологии, готовых к внедрению на рынке, предусматривается предоставление субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации по решению Комиссии по отбору претендентов на получение государственной поддержки в форме субсидии на основе экспертной оценки технологической инновации претендента.

203 Республика. 2006. № 63. № 83-84; Ведомости нормативных актов органов государственной

власти Республики Коми. 2009. № 3. Ст. 43.

204 Оренбуржье. 2010. № 134.

205 Парламентская газета «Тюменские известия». 2008. № 66; Тюменская область сегодня. 2010.

№ 121.

В законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации правовые меры утилизации нефтяного попутного газа закрепляются в специальных целевых программах. Например, в соответствии с Программой развития нефтегазохимического комплекса Республики Татарстан на 2010−2014 годы, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2010 г. № 275 206 , предполагается разработать предложения и изменения в проекты законов Российской Федерации «О недрах», «Об утилизации попутного нефтяного газа» и о мерах государственной поддержки нефтегазодобывающих компаний, реализующих инвестиционные проекты по повышению уровня использования попутного нефтяного газа, предложения по использованию

попутного нефтяного газа с целью их включения в Национальный стандарт Российской Федерации «Месторождения нефтяные и газонефтяные. Правила проектирования разработки», классификатор попутного нефтяного газа на основе определения компонентного состава и объемов попутного нефтяного газа различных месторождений, предложения по использованию механизма финансирования в рамках Киотского протокола с целью внедрения технологий, обеспечивающих более полное использование попутного нефтяного газа. Также предполагается провести комплексный анализ состояния использования попутного нефтяного газа в Республике Татарстан и дать рекомендации по его дальнейшему рациональному применению.

В качестве мер государственного стимулирования развития нефтедобычи в контексте настоящего исследования программой предусмотрена реализация комплекса мероприятий по увеличению сбора и последующей переработки (утилизации) независимыми нефтяными компаниями попутных нефтяных газов, а также ряда инвестиционных проектов, направленных на перспективное направление энергосбережения и

206 Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2010. № 36. Ст. 1615.

повышения энергетической эффективности, в частности, внедрение на нефтедобывающих скважинах электростанций для утилизации попутного нефтяного газа, обеспечение максимальной переработки попутного нефтяного газа, в том числе выделение ценных нефтехимических фракций, строительство газопоршневых электростанций, использующих попутный нефтяной газ в качестве топлива; поиск и внедрение новых технологий переработки и утилизации попутных нефтяных газов, разработка, поиск и внедрение эффективных экологически чистых технологий утилизации и переработки попутных нефтяных газов, использование попутного нефтяного газа с целью выработки электрической и тепловой энергии для технологических нужд компании.

В Самарской области в соответствии со Стратегией развития нефтехимического комплекса Самарской области на период до 2015 года, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 21 января 2010 г. № 12 207 , к 2014 году планируется разработка целевой программы по повышению эффективности использования попутного нефтяного газа, которая нацелена на консолидированную реализацию корпоративных программ по использованию попутного нефтяного газа не только крупных, но и малых нефтедобывающих компаний, при этом в программе будут рассматриваться альтернативные варианты с обоснованием выбора методов использования попутного нефтяного газа (транспортировка на газоперерабатывающие заводы, очистка газа на месте добычи и

использование его для генерации тепловой и электрической энергии, выделение легких метано-пропановых фракций для бытовых нужд населения, применение термохимических методов для получения синтетических нефтепродуктов, вторичная переработка попутного нефтяного газа, позволяющая получить сжиженный пропан-бутан технический, дизельное топливо, нестабильный бензин, глубокая переработка с

207 Волжская коммуна. 2010. № 22 (26969).

использованием вторичных процессов газохимии, позволяющая получить синтетическое топливо по технологии GTL (gas-to-liquids − газ в жидкость), метанол и пропилен).

В целом по результатам анализа регионального законодательства наиболее эффективно, на наш взгляд, правовое регулирование утилизации нефтяного попутного газа осуществляется в законодательстве Ханты- Мансийского автономного округа − Югры.

Так, в соответствии с государственной программой Ханты- Мансийского автономного округа − Югры «Обеспечение экологической безопасности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2014 − 2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Ханты- Мансийского автономного округа − Югры от 9 октября 2013 г. № 426-п, для решения проблем по охране атмосферного воздуха предусмотрены мероприятия по строительству объектов утилизации попутного нефтяного газа, разработке экономических стимулов и мониторингу увеличения уровня утилизации попутного нефтяного газа, мониторингу снижения выбросов загрязняющих веществ, инвентаризации парниковых газов, мониторингу атмосферного воздуха в крупных населенных пунктах автономного округа. Программные мероприятия в рамках реализации подпрограммы

«Строительство объектов утилизации попутного нефтяного газа» реализуются через ежегодные и долгосрочные программы предприятий- природопользователей за счет собственных средств.

Следует отметить Закон Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 18 апреля 1996 г. № 15-оз «О недропользовании»208, в соответствии с пунктом 14 статьи 28 которого при подготовке условий конкурсов или аукционов на право пользования недрами для целей разведки и добычи углеводородов на территории автономного округа, а также при определении

208 Новости Югры. 2005. № 3; Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. 2004. № 12 (ч. I). Ст. 1796.

условий лицензий на пользование недрами в целях разведки и добычи углеводородов Правительство автономного округа или уполномоченный им исполнительный орган государственной власти автономного округа вносит в федеральный орган управления государственным фондом недр или его территориальный орган предложения о включении в условия конкурса (аукциона) либо выдаваемые лицензии на право пользования недрами в качестве обязательного условия недропользования процент утилизации попутного газа.

Помимо специальных мер, предусмотренных в окружных целевых программах, мероприятия по утилизации попутного нефтяного газа в Ханты- Мансийском автономном округе − Югре реализуются также и в рамках ведения базы данных состояния утилизации попутного нефтяного газа по Ханты-Мансийскому автономному округу − Югре в соответствии с распоряжением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 4 апреля 2003 г. № 246-рп «Об электронных базах данных Ханты- Мансийского автономного округа - Югры в области государственного

управления недропользованием»209.

Анализируя региональную нормативную правовую базу в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует отметить законодательную регламентацию в ряде субъектов Российской Федерации порядка обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предусматривающего определенную специфику правового регулирования обращения с отходами горнодобывающей промышленности и связанных с ним перерабатывающих производств, а также конкретные правовые меры по решению проблемы образования и накопления промышленных отходов топливно-энергетического комплекса.

209 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. № 4. Ст. 603.

Например, в статье 22 Закона Ростовской области от 25 октября 2002 г.

№ 275-ЗС «О недропользовании на территории Ростовской области» 210 дается понятие отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, в соответствии с которым к отходам горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств относятся:

1) отсевы и отходы дробления, а также негабариты и некондиционные блоки камней строительных, образовавшиеся при разработке и дроблении (переработке) пород, включенных в перечень общераспространенных полезных ископаемых;

2) вскрышные породы и прочие отходы горнодобывающего производства, включенные в перечень общераспространенных полезных ископаемых.

Помимо этого, в Законе конкретизируется порядок предоставления участков недр в пользование для использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в качестве самостоятельного вида пользования недрами, в частности, предоставление права пользования недрами с целью использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств осуществляется в соответствии с разделом 8 Порядка предоставления недр в пользование, а также пользования недрами, оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 29 марта 2012 г. № 248211.

Согласно Порядку, право на использование техногенного сырья из

породных отвалов, относящегося к отходам горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, в качестве общераспространенных

210 Наше время. 2002. № 214−215.

211Наше время. 2012. № 191−196.

полезных ископаемых предоставляется с условиями отработки всего объема техногенного сырья, содержащегося в них, и обязательного проведения работ по рекультивации освободившихся земель для их дальнейшего использования.

В свою очередь, использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств включает оценку запасов полезных ископаемых (техногенного сырья) и их разработку с целью получения сырья для производства строительных материалов и допускается при наличии технических проектов разработки данных отходов, содержащих оценку воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и раздел по рекультивации нарушенных земель.

Несмотря на наличие в субъектах Российской Федерации в целом схожих проблем, связанных с накоплением и утилизацией отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, правовые средства решения данных проблем во многом различны.

Например, в Новосибирской области с соответствии с Концепцией охраны окружающей среды Новосибирской области на период до 2015 года, утвержденной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 17 ноября 2009 г. № 283-р212, в целях совершенствования системы обращения с отходами производства и потребления, в том числе отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предусмотрено создание единой информационной системы об объемах и источниках образования отходов, потребностях во вторичных материальных ресурсах, доступных способах их переработки, совершенствование тарифной политики в сфере сбора и удаления отходов с территории муниципальных образований, создание межмуниципальных объектов

размещения отходов, предприятий по переработке отходов на основании

212 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Региональное законодательство».

схем территориального планирования районов и схем санитарной очистки муниципальных образований, внедрение технологий переработки золошлаковых отходов, иловых осадков очистных сооружений, отходов горнодобывающих производств.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации предусмотрены финансовые и налоговые меры, направленные на стимулирование решения проблем утилизации отходов горнодобывающей промышленности и связанных с ним перерабатывающих производств. Например, в соответствии со статьей 15 Областного закона Ленинградской области от 30 мая 2000 г. № 13-оз «О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области» 213 в целях стимулирования месторождений полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях, месторождений пониженного качества, в том числе содержащих некондиционные или ранее списанные

запасы полезных ископаемых, а также для использования вскрышных и вмещающих пород, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, внедрения экологически безопасных технологий пользователи недр могут частично или полностью освобождаться от платежей при пользовании недрами и получать отсрочки от уплаты этих платежей. Решение о предоставлении отсрочек или об освобождении от платежей принимается Министерством природопользования и экологической безопасности Ленинградской области.

Применительно к цели настоящего исследования также заслуживает внимания опыт нормативного регулирования субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, связанных с пользованием недрами, в частности, по вопросам предупреждения и ликвидации прорывов

213 Вестник правительства Ленинградской области. 2000. № 7.

магистральных трубопроводов, аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, а также решения проблемы обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин.

Например, в законодательстве Республики Татарстан, помимо закрепления общих эколого-правовых мер по соблюдению действующих правил охраны и технической эксплуатации магистральных газопроводов, нормативное регулирование создания, функционирования и развития магистрального и внутрипромыслового трубопроводного транспорта осуществляется программными методами. В соответствии с подпрограммой развития трубопроводного транспорта в рамках реализации Республиканской целевой программы «Развитие транспортного комплекса Республики Татарстан на 2006−2010 годы», утвержденной Законом Республики

Татарстан от 3 августа 2006 г. № 64-ЗРТ214 , в качестве мероприятий по

обеспечению экологической безопасности систем магистрального трубопроводного транспорта называется приведение зон минимально допустимых расстояний и охранных зон магистральных трубопроводов к требованиям нормативно-технических документов, реализация мероприятий по диагностике трубопроводов, а также инвентаризация, консервация и демонтаж выведенных из эксплуатации участков трубопроводов.

В сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов заслуживает внимания положительный опыт правового регулирования в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре. В частности, постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 14 января 2011 г. № 5-п «О Требованиях к разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры»215 существенно дополняет и конкретизирует

214 Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. № 8−9 (ч.I). Ст. 1750; Республика

Татарстан. 2008. № 161.

215 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. 2011. № 1. Ст. 42.

нормы постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» по следующим направлениям.

Во-первых, конкретизируется документация, подлежащая согласованию с уполномоченными органами государственной власти. Так, в соответствии с пунктом 2 Требований организация представляет в Департамент по недропользованию автономного округа и Департамент экологии автономного округа отчет о выполнении мероприятий, направленных на предупреждение, ликвидацию разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории автономного округа, а также программ природоохранных и природовосстановительных мероприятий и программ работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры, а также непосредственно программу природоохранных и природовосстановительных мероприятий и программу работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры на последующий календарный год.

Во-вторых, четко установлены сроки при проведении административной процедуры по согласованию планов, а также сроки предоставления документов на согласования. В частности, согласно пункту

1.4 Требований согласование планов уполномоченными органами исполнительной власти автономного округа осуществляется в течение пятнадцати календарных дней с момента представления их организациями каждой согласующей стороне.

В свою очередь, отчет о выполнении мероприятий, направленных на предупреждение, ликвидацию разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории автономного округа, а также программ природоохранных и природовосстановительных мероприятий и

программ работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры предоставляется организациями ежегодно не позднее 15 февраля текущего календарного года, программа природоохранных и природовосстановительных мероприятий и программа работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры на последующий календарный год − ежегодно не позднее 1 ноября текущего календарного года.

Положительный опыт Ханты-Мансийского автономного округа – Югры может быть принят за основу при разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации аналогичных требований к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и (или) нефтепродуктов на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.

Применительно к вопросу о безопасном использовании и охране ликвидированных и законсервированных скважин следует также отметить, что в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации содержатся требования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, которые отсутствуют в федеральном законодательстве.

Например, отдельные требования по охране законсервированных и ликвидированных скважин содержатся в постановлении Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 14 января 2011 г. № 5-п

«О Требованиях к разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории Ханты-Мансийского автономного округа − Югры», согласно пункту 3.11.1.3 которых к организационно-техническим мероприятиям по предупреждению разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата и

подтоварной воды, связанным с обеспечением надежности используемого оборудования при производстве работ, относит осмотр (объезд, обход, облет) объектов производственной инфраструктуры, включая трубопроводы, скважины, в том числе находящиеся в консервации, ликвидации и бездействии и находящихся вне доступа по автодорогам, в соответствии с утвержденными графиками осмотра, разработанными в соответствии с правилами промышленной и экологической безопасности.

Определенный интерес также представляет попытка решения проблемы охраны законсервированных и ликвидированных скважин законодательством Республики Дагестан. В соответствии со статьей 24 Закона Республики Дагестан от 9 ноября 1999 г. № 17 «О недрах» 216 сохранность и безопасное техническое состояние всех ранее пробуренных скважин, в том числе ликвидированных, законсервированных, находящихся в пробной эксплуатации и т.д., контролируется и обеспечивается предприятиями, осуществляющими их строительство, или правопреемниками этих предприятий. При выдаче лицензии на право пользования участком недр все расположенные на участке скважины подлежат передаче в установленном порядке владельцу лицензии. Дальнейшее наблюдение за скважинами и их сохранность обеспечивает владелец лицензии. Действие настоящей статьи распространяется и на другие предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых. Во всех случаях при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все

время консервации.

216 Собрание законодательства Республики Дагестан. 1999. № 11. Ст. 3579.

Отметим, что такая правовая конструкция, во-первых, противоречит принципу свободы договора, установленному гражданским законодательством, а во-вторых, не вполне соответствует федеральному законодательству о недрах, в частности, статье 21.1 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях.

В свою очередь, анализируя полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, к которым согласно подпунктам 4,5 статьи 5 Закона Российской Федерации «О недрах» относятся приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения порядка предоставления участков недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, следует сделать вывод, согласно которому по причине наличия ряда несоответствий норм данной статьи федеральному законодательству указанные полномочия не имеют правовой основы для их реализации, вследствие чего не могут эффективно исполняться, поскольку обязательным условием наличия правовых механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления является их отнесение к вопросам местного значения в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября

2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 217 , однако в статье 14 данного Закона полномочий, предусмотренных статьей 5 Закона Российской Федерации «О недрах» не содержится, в связи с чем применению подлежит статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Это означает, что полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона Российской Федерации «О недрах», должны признаваться в качестве делегированных государственных полномочий, что, в свою очередь, предполагает необходимость закрепления в Законе Российской Федерации

«О недрах» соответствующих требований, установленных статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации − законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Помимо этого, в Законе Российской Федерации «О недрах» необходимо учесть требования, установленные пп. 5, 6 статьи 19

217СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных

органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Отметим также, что в соответствии с требованиями Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803, определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить, вместе с тем действующее законодательство о недрах фактически исключает возможность участия органов местного самоуправления в управлении государственным фондом недр, вследствие чего полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные статьей 5 Закона Российской Федерации «О недрах», требуют либо существенной конкретизации и приведения в соответствие с действующим законодательством, либо фактического исключения из закона.

Таким образом, подводя итоги исследования регионального законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует констатировать, что в настоящее время правовые возможности участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении данных вопросов существенно ограничены федеральным законодательством.

В связи с этим предлагается законодательно расширить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами (альтернативный вариант − делегировать отдельные

государственные полномочия Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации), принимая во внимание принцип учета природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, который может быть реализован только уполномоченными органами власти соответствующих субъектов Российской Федерации, поскольку именно субъекты Российской Федерации в наибольшей степени заинтересованы в охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности на своих территориях.

Помимо этого, как показал проведенный анализ, по причине недостаточной урегулированности в законодательстве о недрах полномочий субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами региональное законодательство в настоящее время развивается несистемно и крайне неравномерно, при этом в ряде случаев отмечаются прямые противоречия федеральному законодательству, а в некоторых субъектах Российской Федерации наметилась тенденция нормативного правового регулирования данной сферы общественных отношений в рамках

«опережающего нормотворчества». Данные тенденции также показывают необходимость конкретизации полномочий субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве о недрах.